政府购买公共服务绩效审计评价体系研究，本文主要内容关键词为：公共服务论文,绩效论文,评价体系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“新公共管理模式”认为，政府的一项重要职责在于确定公共目标及公共目标的优先顺序，但公共目标的实现也可以借助政府以外的市场或社会力量完成。这就要求政府在国家经济生活中的角色不再是指挥者和领导者，而是服务者，政府应当为国家的经济发展、社会稳定等提供更为便利的条件和更为优质的服务。实践表明，政府购买公共服务有利于转变政府职能和提高政府服务效率，拓展公共财政提供公共服务的途径是提高公共财政使用效率、增强公共服务供给效力的重要举措。 随着政府提供公共服务模式的不断创新，公共服务提供的质量和效率情况越来越受到关注，由于我国政府购买公共服务的覆盖面较广，且实施和发展起步较晚，目前还未形成较为完整的绩效评价体系。本文以政府购买公共服务的政策执行及效果为研究对象，以期构建一套行之有效的绩效审计评价体系。 一、政府购买公共服务面临的问题 （一）在法制层面，缺乏健全的法律法规 《中华人民共和国政府采购法》中将政府购买服务定义为政府以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，明确把服务列为购买对象，但具体指导各级政府采购的《政府采购品目分类表》中的服务类只是针对政府提供的包括设备、会议、培训等内容的各类行政后勤服务，并没有包括针对社会和公众提供的公共服务，在这一层面上缺乏相应的法律制度保障。2013年，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）（以下简称《指导意见》），对政府购买服务的购买主体、承接主体以及购买内容等做了相应规定，并明确“购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体。”《指导意见》虽然对采购法中的政府购买服务作出了一定补充，但在地方层面仍缺乏具体的法律制度规范。 （二）在制度层面，缺乏制度化的保障机制 1.服务内容和标准、购买程序、服务机构资质规定等方面的制度和标准不够完善。一是缺乏完善的服务内容和标准规定。目前，国内仅有少数地区在政府购买公共服务方面制定了相关制度规定，大多数地区在这一方面还是空白。政府提供的公共服务可以分为纯公共服务和准公共服务两大类型，然而在实践中，不同地方政府对哪些公共服务可以作为购买内容存在着不同的理解和做法，不同类型公共服务的区分标准和界限并不十分明确；另外，服务标准也是一个重要问题，政府应该负责标准的制定，以便于进行监管，保障服务供给的数量与质量。二是购买程序不够规范。政府购买公共服务应当具有公开性、竞争性以及明确的选择标准，然而目前的购买程序未能达到这些要求。在公开性方面，尽管名义上是公开招标，但一些地方政府通常私底下与一些社会组织洽谈选择合适的社会组织，或者是通过定向购买把公共服务项目交给某个社会组织；在竞争性方面，由于定向购买、社会组织资质不够等原因，来参加竞标的社会组织通常数量有限，且一些社会组织实力较弱，没有能够形成相互竞争的竞标局面；在选择标准方面，没有制定详细与合理的标准，选择的随意性较大。购买程序存在的缺陷不仅使公共服务的多元选择和外部监督难以形成，而且不利于调动社会组织和企业参与公共服务购买的积极性。 2.服务评估机制缺失。随着提供服务的社会组织日益增多，要全面评价政府购买公共服务的绩效和问题，需要健全的评估机制和专业的评估机构。但当前的评估机制还不够完善，且缺乏较为成熟的第三方评估机构市场。评估人员大多以政府人员为主，部分地区采取由协会组织履行评估职责，在一定程度上影响了评估结果的客观公正性。另外，目前还没有形成比较系统权威的评估标准，在评估方式上，也主要以听取汇报和检查为主，主观性较强。 3.监管机制不够完善。政府购买公共服务的主要监督方式是内部监督，大多数是财政部门、相关主管部门和经办部门等对购买机构实行监督，尚未形成以内部监督为核心、主管部门监管为常态、第三方监督为保障、监察审计部门对资金进行监管的多方参与的有效监管机制。另外，对政府购买公共服务的监管还应对购买服务的计划编制、购买方式、供应商选择、合同履行、购买结算等各个环节进行全程监督。 （三）在监督层面，缺乏资金长效投入机制和监管保障 1.资金尚未纳入预算管理，缺乏长效投入机制。《指导意见》中提到，要“建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程”，这对今后政府购买服务资金的预算管理提出了指导性要求。但在目前实际操作过程中，大多数地方财政还未将政府购买公共服务资金纳入预算编报，资金来源多样化，有专项业务资金、预算外资金、福彩公益金等。在养老、就业、社区服务等领域，更多的是采取从与服务性质相关的专项资金中拨出部分资金使用。这种资金分配方法势必会造成政府购买公共服务所在地区和服务领域出现发展不平衡状态，资金投入较为随意、连续性不强等状况，缺乏长效投入机制。 2.资金投入分散，不利于审计监管。由于政府购买公共服务内容和覆盖面的客观要求，用于购买服务的资金投入呈现总量不大、点散面广、差异性大的特点，单项服务涉及的提供机构或服务点数量很多，分配到具体服务项目或服务点上的资金多则数十万，少仅千余元，不利于审计部门对资金使用的监管。 （四）在市场层面，缺乏规范的服务供给市场 承接政府购买服务的主体主要包括社会组织、企业和机构等社会力量，而目前多数社会力量由于不完全具备提供服务所必需的优质设施、服务人员能力有限、服务供给市场整体不够规范等原因，存在着整合社会资源能力不强、社会动员能力较弱、社会服务管理绩效较低等突出问题，造成社会服务创新不足、服务方式单一、服务层次不高等现象，服务绩效滞后于当前经济社会发展需要，社会力量参与政府购买服务的能力有待进一步加强。因此，政府的选择往往有限，竞争难以充分开展，服务的质量和数量难以保证。 二、政府购买公共服务绩效审计难点剖析 （一）绩效评价指标的规范化设计有难度 政府购买公共服务项目种类越来越多，服务内容以基本公共服务为主，涵盖教育服务、劳动就业服务、医疗卫生服务、养老服务、公共文化服务、公共交通服务、残疾人服务、技术性服务在内的多项服务内容，购买主体也涉及多个政府职能部门，如民政、劳动、卫生、教育、残联等。被审计对象涉及面广、领域差异性大，各行业服务标准、评价依据及制度建设也不尽相同，这些因素都给绩效指标的规范化设计带来了一定的难度。 （二）政策执行标准参照有难度 严格权威的参照标准是科学客观评价项目绩效的保证。但就目前来看，政府购买公共服务相关政策制度的制定尚不够完善，大部分地方政府未出台政府购买服务方面实施细则，在对服务完成质量、资金使用绩效等方面进行评价时缺乏具体的对照标准，缺少较为标准的衡量尺度。 （三）横向、纵向绩效对比有难度 一方面，由于政府购买公共服务项目存在多样化和差异化，各领域间的横向可比性较弱，绩效评价缺乏一致性；另一方面，目前绝大部分地区的政府购买公共服务专项资金尚未纳入预算管理，购买服务专项资金拨付缺乏长效机制，拨付连续性不强，开展的服务项目也存在不固定和阶段性的特点，较难进行纵向绩效对比。 （四）社会绩效的可测性有难度 作为与民生息息相关的公共服务提供行为，公共服务产生的社会效应、公众满意情况等是评价其绩效的重要内容。但是社会绩效的相关评价指标，如提供服务的质量和效果、公众满意度等多为定性指标，社会性绩效难以用货币化、数据化等量化形式表示，社会绩效的可测性有一定难度。 （五）对服务供给方的监管和评估有难度 从目前实施政府购买服务地区的实践来看，服务供给方多为行业协会、商会、群团组织、社会组织以及民营企业等社会力量，由于其组织性质、组织架构、管理方式等与传统的被审计对象不同，对其监管和评估客观上存在一定难度。尽管有的地方在合同中对监督评估作了规定，但由于行业标准、业界规范等方面不够完善，监督评估的科学性与针对性不足，造成评估标准缺失、主观随意性较大。 三、绩效审计评价指标体系构建思考 （一）基本原则 1.全面性原则。政府购买公共服务的项目类别广泛，服务内容涉及社会效益、经济效益、环境效益等多方面，因此，在考虑构建绩效评价指标体系过程中必须全面考虑各个项目的类别和效益情况。 2.定量与定性相结合原则。政府购买服务项目的绩效性包含多重社会民生、经济政治等目标要求，有的可以用量化指标来评价，如服务任务完成率、资金拨付到位情况等；有的难以用量化指标来评价，如硬件设施配备、监督管理成效等。只有将定量与定性指标相结合，才能使评价更客观、更具科学性，保证绩效评价质量。 3.差异性原则。政府购买公共服务的项目多样，涉及各类领域，每个领域都有自身的特点、服务对象以及绩效体现方式，不能用同一种标准来衡量，因此，在设计评价指标时还需要兼顾不同服务项目之间的差异性。 4.动态性原则。不同时期、不同地域，对政府购买服务绩效评价的要求也有所不同，因此，在构建指标体系时应将这些因素考虑在内，并适时地对指标体系进行调整，以适应经济社会发展的要求。 （二）评价标准：基于BSC的评价理念 平衡计分卡（Balanced Score card，BSC）作为一种有效的绩效评价工具，从财务（Financial）、客户（Customer）、内部运营（Internal Business Processes）、学习与成长（Learning and Growth）四个方面，将组织的战略细化为可操作的衡量指标和目标值。这与新公共服务价值诉求存在着高度的内在一致性，其评价理念同样可适用于对政府购买公共服务绩效情况的审计评价。 平衡计分卡给绩效评价框定了一个基本的维度范式和理念，具体维度、评价指标、权重可根据组织的目标、特点、发展阶段、所处环境等因素，进行灵活地设定和选择，高度的灵活性为应用于政府购买公共服务绩效审计评价预留了充分的操作空间。在设计政府购买公共服务的绩效评价指标过程中，可基于平衡计分卡的理念设置评价维度，确定评价指标。 1.政策维度（学习与成长） 政府提供购买公共服务的有效运行依赖于政策制度的健全，应用制度来规范提供公共服务的各个环节。在实践中，不断完善制度规范、创新服务模式、提高公共服务效率。其核心评价指标应重点围绕制度建立和目标完成情况，评价服务制度健全性、基础设施建设目标完成率、服务任务完成率等。 2.资金维度（财务） 结合当前服务资源、服务需求和财政资金状况，确定提供哪些政府购买的公共服务，并做好公共财政资金的配置计划、资金落实保障等。资金预算安排决定了公共服务的成本控制，资金的使用绩效决定了公共服务的质量和效率，因此，资金维度是连接民众需求和实际供给的桥梁。在这一方面，资金维度相当于企业绩效评价的财务维度。其核心评价指标主要有三类：资金制度建立情况、资金落实情况和资金使用情况。
标签：社会组织论文; 绩效指标论文; 绩效目标论文; 质量监督论文; 公共服务设施论文; 政府服务论文; 评估标准论文; 项目评估论文; 评价体系论文; 时政论文;