执行力建设：仍是当前政府行政管理改革的着力点，本文主要内容关键词为：着力点论文,仍是论文,执行力论文,行政管理论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七大报告指出，推进行政管理体制改革，要着力健全“两个机制”，即健全行政运行机制和绩效管理评估机制。根据十七大报告的精神，建立健全行政运行机制的关键是要把握好决策、执行、监督这三个环节。执行力所反映的是政府将战略目标变成现实、将规划转化为成果的能力，是目标与结果之间不可缺失的一环，是实现规划目标的关键要素。按照十七大报告要求，我国的行政管理体制改革将深入到部门内设机构层面，转变政府内部的决策职能与执行职能，重点在改革执行体制。
一、执行力在政府行政管理中的核心地位
早在17世纪洛克就提出：“执行法律是行政机关的最高职责，如果执行者玩忽职守或放弃自己应有的职责，导致法律无法执行时，行政权力就失去了合法性，而且‘法律一停止，暴政就开始了’，国家也就无法正常运行了。”[1]卢梭指出：“政府只不过是主权者的执行人”，“政府就是在臣民和主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适应，它负责执行法律并维护社会以及政治的自由。”[2]可见，最早关注执行力是从强调对法律的执行开始的。
20世纪初，人们则开始注重对政策的执行，如威尔逊在创立西方行政管理学时明确指出：“从事政治者应负责制定政策，而行政部门则应负责执行政策。”[3]同代的行政学家古德诺说：“政治或政策与国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。”[4]怀特在他的《公共行政研究导论》中也指出政府的“公共行政，就是公共事务的执行；行政活动的目的，则是使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满地完成。”[5]
现代组织理论之父韦伯在其科层制组织理论中认为：“政治是政治家的特殊活动范围，而行政则是技术性职员的事情，应该远离政治领域。”[6]韦伯认为组织内的各级官员都必须具备执行政策所需要的专业知识与技能背景，从而充分强调了中央政府作为国家最大执行机构中执行力的重要性。从这个意义上说，作为执行国家意志所必须具备的执行力，是一个政府组织存在和延续的必然前提和内在要求之一，具有强大执行力的政府，能够有效地执行国家的政策，从而在较大程度上满足统治阶级的需要和公众的要求，而执行不力的政府则往往因为无法有效执行国家政策而面临着主权者的信任危机。
20世纪50年代以后，随着政府管理实践的发展，波齐曼指出：“新的公共政策学派部分地是以与旧的公共行政学派决裂的方式创建的，这种新学派很快发现了自己的局限性——停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究；实际的公共部门管理很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行或政策管理有更多的要求。”[7]普雷斯曼和韦达夫斯基则发起了政策执行研究运动，把人们研究的注意力再一次引向政府对政策的“执行”上。他们指出，“必须重视政府的政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且应当在政策执行与政策制定之间建立起密切联系。”[8]从而导致了“执行运动”的兴起。
温家宝总理在2006年4月17日省部级干部研讨班上的讲话指出：“决策、执行、监督是政府运行的三个重要环节。决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正，才能全面提高政府的管理水平。执行力是政府工作的重要职责，一刻都不能忽视。”[9]
2007年10月召开的党的十七大，其报告中指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”[10]
上述都道出了执行力之于政府行政管理的重要性。有效的执行政策是政府的重要职能之一，其重点在于行政执行力，即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指令和任务的能力。
二、当前政府行政管理中执行力不足现象依然存在
自从改革开放的发展战略实施以来，我国政府在行政管理体制改革方面取得了很大成就，但仍然存在某些不足，其主要体现在行政执行力不足方面，具体表现如下：
行政执行中的不作为行为依然存在。主要表现在：一是对比较普遍的违法行为制止不力，导致违法事实长期存在，损害了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了社会的公共利益；二是对危害公共利益的违法行为，负有管理职责的部门未能引起足够的重视，或者未能充分考虑相关大众的利益，处理不力，致使受到损害的群众集体上访；三是对损害国家利益的行为，从本地区（部门）利益出发，听之任之；四是对于危及人民群众生命和财产安全或潜在的损害群众利益的行为，以发展经济为由将群众的呼吁置之度外；五是对于涉及多部门的事务，缺乏主动性，趋利避害，以至于许多问题和矛盾必须要通过地方行政首长出面干预，才能最终得到解决。
行政执行中的消极行为依然存在。主要表现有：一是政策执行中的抵制现象；二是政策执行中的“上有政策，下有对策；”三是执行的政策机制不健全，赏罚不明。
行政执行中的随意行为依然存在。主要表现为：一是有的政府部门在执行公共政策时，唯自己部门利益是从；二是有些政府部门执行政策断章取义或“选择性执行”；三是盲目教条地执行政府的行政决策；四是决策质量不高，或规划、政策、法规等脱离实际，或执行环境和条件发生变化，或执行中阻力较大，导致朝令夕改或执行中止、不了了之。
行政执行中的虚假行为依然存在。主要表现为：一是采取欺上瞒下、我行我素，抵制执行或变相执行政策。如制假售假、重复建设、走私盗版、教育乱收费等也是执行中的虚假行为；二是有的政府部门在执行政策时做表面文章，而不真正地去执行或“象征性地合作”；三是执行中的腐败行为。如权钱交易、贪赃枉法。
上述“执行力”不足问题的存在，不仅会严重阻碍政府行政管理的改革，还会导致政府权威资源的流失、损害政府形象和公信力、降低政府的行政效能。究其原因主要是行政管理体制不完善、政府部门利益驱使、决策方案质量不高、执行过程的监控机制不健全、公务员素质偏低等。这些都会给政策的最终执行及执行力提升带来一定的困难。而“十一五”是我国经济发展的重要机遇期，也是我国加快全面建设小康社会的关键时期，思路能否贯彻，目标能否达到，蓝图能否实现，关键在于政府的执行力。因此，提升政府的执行力，确保上级政策和本地区发展战略能准确有效地执行，应该始终成为政府行政管理改革的基本着力点。
三、政府行政执行力建设的途径选择
导致行政执行力低下的原因有多种因素，它的建设也需要从多个方面入手，本文着重从下列三个方面来阐述政府行政执行力建设的途径。
（一）政府“民本”与公正角色的定位：执行力建设的基本向度
30多年的改革实践证明了“以民为本”和公正这一思想引导我国各地、各方面改革的正确性和重要性。[11]
一是只有“以民为本”，政府才能调动各方面的积极性，提高执行力，促进经济增长。例如，改革开放以来，八闽大地像整个中国一样发生了翻天覆地的变化，从允许多种所有制并存到重视个体私营经济的发展，带来了产权格局的深刻变化；用民众分散决策的市场取代各级官员集中决策的政府来发挥基础性的资源配置作用，使得社会经济生活主体由实质上的官员转变到广大的普通民众；打破行政垄断、取消各种不合理的禁止性规定，还给了普通民众更多的社会经济生活的自由。这些变化极大地调动了广大民众创造财富的积极性，充分利用了分散在普通民众中的知识，特别是利用“本地化知识”，发挥了民众的创造性。这些变化中，普通民众逐渐成为社会经济生活决策的主体。如今经过20多年的发展，非公经济已撑起福建经济的半壁江山，据2006年统计，福建民营经济GDP占比六成，早在20世纪80年代就出现了晋江模式、长乐草根工业等，在全国形成较大影响。[12]20年多年的基本经验实际上就是“以民为本”——承认民众是社会经济生活的根本，让民众成为社会经济活动的主体和主人，是“基于自由的创造”。[13]
二是公正是当今政府执行力建设的必然要求。政府进行执行力建设尤其要遵循公正的原则，当今社会由于城乡差距、分配不公而导致的贫富分化、社会不稳定现象，已引起党和国家注意。从根本上说，人类的一切努力都是为了追求自身的幸福。因此，政府作为第三方，必须公正地界定产权和保护产权，公正地去协调民众的利益冲突。事实上，如果政府是公正的，人人机会均等，则财富的分布更多的是取决于才能的分布，社会财富才能成正态分布，因为人的才能基本上是正态分布的，在这样的结构下，社会才能在稳定中持续发展，否则，就会出现社会不稳定和不和谐现象。
三是政府“以民为本”的内涵。目前情况下，政府“以民为本”，就是要保障民权、尊重民意、关注民生、激发民资和开启民智。保障民权，就是要求政府保护民众的生存、自由和追求幸福等不可让渡的基本权利；尊重民意，关键是建立有效的民意表达机制，让民众的意愿成为政府活动的起点，让专家知识成为公正协调的保障，让民众满意成为政府活动的目的；尊重民意，尤其要求立法活动要充分体现民众的意志，真正实现“主权在民”的理想；关注民生，就是要提高民众的生活水平，提升民众对生活质量的满意度；激发民资，就是减少对民间资本的不合理束缚，以最大限度地自由空间给资本谋利益；开启民智，就是要求政府努力创设一种机制，使得社会（包括政府）能最大限度的吸收人类一切文明成果，提升民众自身各种能力，让民众摆脱源于能力的贫困。
（二）政府有效监督制约机制的建立：执行力建设的关键环节
监督机制有多种多样，但总的可分为链式监督机制和闭环式监督机制两种。[14]
一是链式监督机制的局限性。在链式治理机制中，治理链的最高端是最高级长官，中间是掌握大小不等权力的各级官僚，最末端则是平民百姓。在这种监督机制中，最高级长官无法克服信息不对称，难以了解下级和社会的真实现状，更重要的是链式监督制约机制下不能从根本上解决政府执行力建设中的两个基本问题，即一是动力问题。在链状监督制约机制下，政府执行力建设缺乏持续的动力，因为链状监督制度本身欠缺自我完善的动力；二是信息和知识问题。链状监督制约机制下，信息传导是单线的，执行者难以有效克服与被执行者之间的信息不对称。因此，政府执行力建设必须从监督制约机制上进行创新，由于链式监督制约机制存在着明显弊端，政府执行力建设必须把闭环式监督机制作为突破口。
二是闭环式监督制约机制的合理性。假设我们能找到某种机制，使得民众对执行者的监督制约像行政长官对下属的监督制约那样有力，就构建了一种闭环式监督制约机制。构建这种机制是化解政府行政执行力提升难题的根本性措施。因为在闭环式监督制约机制中，首先，民众作为市场经济人的行为主体要受到政府各职能部门行政许可等形式的监督制约；其次，一旦政府职能部门的这种监督制约过多过滥，制约了民众的合法自由，或者是监督制约异化为对民众合法权利的侵犯，民众必然会产生谋求变革的诉求；第三，在闭环式监督制约机制中，行政长官有两条制度性的信息获取渠道：即下属和民众。这种双线获取信息的方式，使得行政长官与下属之间的委托代理问题能得到有效的解决，行政长官不必再因为缺乏有关执行事项的具体信息而简单地硬性规定削减比例——即逆向选择问题得到了缓解；同时，执行部门也不太可能隐瞒得住有关行政执行事项的信息，更难以在有关执行的法律法规出台之后来隐瞒自身的谋私行为——即道德风险问题得到了有效遏制。
三是闭环式监督制约机制的实施办法。政府执行力建设中闭环式监督制约机制的构建，在当前背景下可以通过“实化”人大和政协的监督功能来实现。
第一，从法律上讲，人大和政协本来就有监督政府的职能。我国宪法第67条规定全国人民代表大会常务委员会有监督国务院的职权；第10条规定县及县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的职权。政协的三大职能之一就是其监督职能。
第二，从人力资源上看，各级人大常务委员会和政协中的主要工作人员大多有过丰富的政府部门管理和工作经历，对政府行政管理制度的运作拥有较为充分的信息、知识和经验，加上人大代表和政协委员中不少人是企业家，对约束行政执行者的执行力有更多的认识和了解，所以，由人大和政协来监督政府的执行力极具针对性和有效性。
第三，从机制上说，人大和政协监督政府的执行力具有现实基础。人大代表和政协委员均由民众选举产生，随着选举制度的改进和完善，普通民众对人大代表和政协委员的监督和制约越来越具有实质性。各级政府的主要行政首长由各级人民代表大会选举产生，各级人民代表大会有权罢免相应级别的政府官员，人大和政协要审议政府工作报告。这些机制提供了人大和政协监督制约政府执行力的法律制度基础。另外，人民代表议案和政协委员提案提交、审议程序都保证了民意表达的渠道。
改进人大代表和政协委员的产生机制，强化民众对人大代表和政协委员的监督和约束，再由人大及其常务委员会与政协监督政府的执行力以及执行后的成效，实质上就是构建了政府执行力的制度建设和政府执行力运行的闭环式监督制约机制，这将解决原来无人监督政府执行力的难题，从而使政府执行力建设在制度上构建一个有效的自适应系统，以促进社会在自由和秩序之间达成某种有效均衡。
在具体操作上，可以进一步考虑：第一，在各级人大和政协成立相应的处室来监督各级政府出台的执行法规是否违宪法和其他上位阶法律，监督政府执行情况及依法执行情况；第二，各级人大和政协成立政府执行力督察小组，审查政府执行力建设的规划并定期审查其进展，负责接收民众对政府的执行力建设及政府执行力执行情况的反馈，监督政府执行力的执行；第三，要求各级政府将政府的执行力建设及政府执行力的执行情况纳入政府工作报告，接受人大和政协的审议。
闭环式监督制约机制挑战了政府的传统理论预设，其构建是一项涉及法律制度、文化等因素的系统工程，具有长期性和艰巨性。因此，政府执行力建设中还应从多角度立体式地构建监督制约机制。目前，下列做法将有助于更加促进政府执行力的建设，为闭环式监督制约机制的形成打下基础或提供补充：一是媒体监督制度；二是行政执行公示制度；三是行政执行申诉制度；四是行政执行举报制度；五是听证制度；六是行政执行中的“收支两条线”制度。如行政执行中的收费和开支应由财政部门统一负责，实施行政执行者不直接进行收支支配，这能在一定程度上遏制部门利益。
（三）政府与民众良性互动机制的构建：执行力建设的重要目标
政治力量一经从社会中产生，就具有自身独立的运行机制。如果没有来自社会的制约，这种力量就很容易演化为居于社会之上、强制社会的力量。政府一旦形成了以自身的意志来强制性取代社会普通民众意志的习惯，它所获得的支持就会逐步减少，遭遇的反抗就逐步增加，最终因积重难返而崩溃。[11]因此，正如1945年2月毛泽东在回答黄炎培问题时所说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人都起来负责，才不会人亡政息。”也只有将政府置于民众的监督之下，形成政府与民众良好的互动机制，政府的不适当行为才能得到及时反馈、有效纠正，民众的意志才能得到充分表达，社会才能真正实现“以民为本”。这种互动机制也是政府行政管理改革中提高执行力的重要目标，其不仅关系到民众怎样来监督政府官员的执行力，而且还关系到普通的民众如何参与到其中来治理自己的政府。
民意能够充分、自由地表达，政府能够及时地了解、解决民众提出的问题，这是现代政府与民众之间良性循环的表现。随着民主进程的推进和人民民主意识的增强，提高政府工作的透明度，建立政府与民众的良性互动机制，已成为政府进行行政管理改革、推进执行力建设的一个契机。