2002年国债投资展望，本文主要内容关键词为：国债论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
投资环境分析
1998年以来，我国实施了以扩大国债投资为重点的积极财政政策，这是社会主义市场经济条件下政府反周期政策调节的一次成功的尝试。积极财政政策的实施有效地抵御了亚洲金融危机对我国的冲击，抑制了经济下滑趋势，保持了经济的健康发展。1998-2000年国家财政累计发行长期建设国债3600亿元，共安排国债项目6620个，投资总规模24000亿元，到2000年底累计完成投资15000多亿元。各年国债投资对经济增长的贡献率分别达到1.5个、2个和1.7个百分点。据国家信息中心的分析，如果没有2100亿元的国债投资以及所带动社会资金投入，1998年和1999年我国经济增速将只能达到6.3%和4.5%。
国债投资促进了产业结构、地区结构的调整，改善了各地的基础设施条件和投资环境，为西部大开发战略的顺利实施及城镇化进程的逐步加快发挥了重要作用；国债投资促进了水利设施、生态保护建设，各省相继办成了一些多年想办而没有办成的大事；国债投资促进了企业技术改造，有力地配合了国有企业3年脱困目标的实现。国债政策效应的充分发挥，使国民收入及财政收入大幅度增加，赤字率趋于下降，国债负担率略有上升，实现了通过经济发展不断化解政府债务风险的基本目标。2000年GDP增速回升到8%，宏观经济已经出现重要转机。但是，从当前的形势看，外需对经济增长的拉动作用继续减弱，内需不足的矛盾仍然较为突出，经济增长有放缓的趋势，在近期继续实行积极财政政策仍然是必需的。
2001年以来，我国经济仍保持了较快增幅，但增长势头趋缓，增长后劲略显不足，增长基础仍显薄弱。一、二、三季度GDP分别增长了8.1%、7.8%和7.1%，1-3季度GDP累计增长7.6%，全年经济增长速度约为7.4%-7.5%，增幅逐渐回落。从工业增长值增长情况看，1-11月份当月增速分别为2.3%、19%、12.1%、11.5%、10.2%、10.1%、8.1%、8.1%、9.5%、8.8%和7.9%，增速下降趋势也较为明显。2001年社会消费品零售总额各月累计增速基本维持在10%左右，因为物价水平负增长，所以实际社会消费品零售总额增长还要更快，超前于GDP增长，最终消费对经济增长的贡献率正在逐步提高。由于假日经济、消费信贷等刺激消费增长的政策手段已经用完，未来要通过消费大幅度增长，促进经济增长缺乏切实、有效的政策着力点，因此，2002年消费稳定增长的格局不会有大的改变。2001年以来，我国出口增长速度逐月下跌，到11月份末，出口累计2415.7亿美元，增长6.3%。1-11月累计，贸易顺差为203.7亿美元，比上年同期减少31亿美元。贸易顺差少于上年，意味着净出口对经济增长的拉动作用仍将为负值，而且负值还将比2000年有所增大。多数经济学家认为“恐怖袭击事件”对美国及全球经济的短期负面影响显著，已使世界经济形势进一步恶化。根据IMF和亚洲开发银行的预测，在各国政府扩张性经济政策、石油价格下跌以及新技术应用的推动下，全球经济可能从今年年中开始回升。在此期间，美国及世界经济发展的减缓，必然导致国际市场需求进一步萎缩，影响我国外贸出口的下降，从而对我国经济增长和就业形势产生不利的影响。
我国2002年经济增长目标定为7%，从短期需求因素变化和长期结构与体制因素变动分析，实现这一目标也将有一定难度。由于2002年国际经济形势不容乐观，我国经济增长的着眼点仍将是扩大内需。又由于国内消费需求将保持平稳增长，投资对短期需求扩张的重要性显著上升。从供给方面讲，能够刺激实际经济稳定增长的主要因素是技术和体制创新带来的生产率提高。长期以来，我国高新技术基础研究、储备与积累不足，高技术产业化步伐严重滞后，技术与资本要素、技术与劳动要素的结合不紧密，产业优势过分集中在劳动密集型产业，技术与资本密集型产业缺乏国际竞争优势。近年来，由于下岗职工逐渐增多，国企改革步伐放慢，国有银行改革进展不大，在强化风险控制目标的同时，并没有确立明确的利润目标，形成国有银行贷款激励和风险约束的不对称。国有银行和民营经济之间还存在显著的体制隔阂，还没有建立起相互依存、共同发展的“双赢”格局。这极大地制约了社会储蓄向民营投资的转化，影响了社会资源的优化配置。目前，整个社会信用观念淡薄。企业多头开户以逃避银行的债务，借转换经营机制之名，采取各种手段转移企业资产，悬空银行贷款，有意逃债，赖债，废债。信用危机加大了市场交易的风险和成本，阻碍了市场主体间的正常经济交往，压抑了社会资本的流动及其活跃程度，成为企业或私人融资难的重要原因。
投资发展趋势
2000年，我国赤字率和国债负担率分别达到1980年以来最高点的2.9%和14.6%。但是，与那些长期以需求不足为主要特征、通过扩张性财政政策应对经济周期变动的发达国家相比，我国的国债与赤字的相对规模都处于非常低的水平上。我国显然还处于尝试使用赤字、国债对抗总需求不足的初期阶段。虽然有人担心债务规模会“滚雪球”般地增长，致使国民经济无力承受。但是，国际经验提供了一个很好的参照，让我们对未来我国赤字和国债的变动规律有了明确的认识。即我国的赤字率和国债负担率都可能出现一定时期的上升，但是，随着经济的发展和政策的调整，它们终究会回落到合理的水平之上。国债政策作为宏观调控的重要手段，必须反映经济稳定、持续增长的内在需要，并为这种内在需要服务。因此，衡量国债政策可持续性的首要标准就是国债政策是否能够根据宏观经济的变化适时进行力度及方式的调整，使经济不至于偏离潜在经济增长水平太远。在当前经济增长基础仍较为脆弱的情况下，2002年继续扩大国债发行，用于基础设施和公共投资具有重要意义。
目前，民间投资的潜力远未充分发挥出来，特别是集体和个体投资增长乏力。投资信心不足仍是制约民间投资增长的重要因素。而投资信心不足则源于两方面原因，其一，经济前景不明朗，市场需求不旺，这表明政府反周期经济调节没有到位，扩张性的财政、货币政策仍需继续实施；其二，找不到好的投资方向和项目，这说明民间投资者已不满足于将资金仅仅投入粗放型、劳动密集型的产业，希望将投资转向具有较高技术含量和创新意义的产品和项目上，而在我国技术、管理等先进生产要素与资本的结合仍是薄弱环节。在全部集体和个体投资中，又以农村部分的投资尤显不足。1994-1996年，农村集体和个体投资年均分别增长了19.7%和30%，而1997-1999年却只增长了6%和3%。农村投资增幅锐减说明积极财政政策对广大农村地区影响和带动作用较小，大规模基础设施建设使用的大机器与成套设备，更多地拉动了城市经济和扩大了进口需求，对农村经济的刺激作用非常有限。目前，农村集体与个体投资不足是农民收入增长缓慢甚至下降以及乡镇企业走入困境的直接结果。农村集体与个体投资占全部集体与个体投资的70%，因此，促进农村投资的扩张具有十分重要的意义。
再者，目前我国民营经济稳定的融资机制并未形成，民营经济的融资结构比较单调，贷款融资并未发展为主要的融资形式，单纯依靠自筹资金的融资局面并未改观。与国有经济相比，民营经济各资金来源在全社会资金来源中所占份额全面处于劣势。民营经济的绝大多数行业强烈依赖企业自筹资金，经济落后地区则民营经济融资能力相对较弱，融资的机会也较少。中国加入WTO之后，民营经济吸引外商直接投资方式增多，有可能更多利用国际风险投资和证券投资，因而，融资条件将会得到极大改善。入世以后，中国将按国际通行的规则建立金融市场体系、机构、工具，提高金融结构层次，改善资源配置效率，这将给民营经济创造有利的融资体制环境。入世之后，政府宏观管理将发生转变，将主要以经济手段为主，在更大程度上体现市场公平竞争的原则。政府管理经济的行为、方式要与WTO规则相一致。这有利于民营经济获得更多的融资便利，也有利于民营金融业的发展。当然，民营经济自身的体制缺陷和实力不足也会使其在金融开放的环境下面临更大的冲击和挑战。
我国入世以后，将在两个方面取得突破性进展。其一是行业与市场开放，从2001年底开始，我国将在银行保险业、零售服务业、电信业、建筑业和旅游业等行业对外资开放，将逐步在业务范围、经营区域、合资方式、股权比例等方面取消对外资的限制。这都有利于外资的直接进入。其二是法律、法规的规范化。包括整顿和清理种类繁多的乱收费和限制性法规，以及制定反行业垄断和反地方保护办法。这将逐步完善外商投资的制度环境，有利于外资的长期稳定发展。从中长期看，随着我国市场经济的进一步发育成熟，政治环境稳定，经济繁荣，加上加入WTO以及北京申奥成功等因素，外资对我国未来经济普遍看好，可以预见我国利用外资的步伐将会加快。据预测，在短期内，我国利用外资规模不会有大的变化，但在入世后的3至5年后，我国吸引外资的数额将会较大增加，从目前的年均500-600亿美元，上升到800亿美元左右。近年来，在我国固定资产投资中，外商经济（包括外资经济及港澳台经济）投资停滞不前，2002年外商经济投资将在2001年恢复性增长的基础上继续有所增长。
以上分析表明，2002年固定资产投资增长对经济增长仍然具有决定作用，而投资增幅的高低则取决于积极财政政策的调整以及投资环境的改善。政策调整及环境改善的目标不单是要促进短期需求增长，还要有利于长期结构转变和体制创新。总体来讲，2002年的中国投资将面临更为复杂的国内外环境，经济增长不确定的增加使投资风险加大，整个社会投资增长可能还会在一定程度上依赖政府投资的扩张，因此，积极财政政策仍然具有重要的引导作用。预计2002年全社会投资增长10%，其中，国有经济投资增长13%，民营经济投资增长7%左右，外资经济增长13%。
政策建议
一、适时调整国债投向
根据国债政策的目标及基本原则，目前我国国债投资的使用方向应进行适当调整。第一，由于区域间经济发展差距日益拉大，应调整国债资金的区域分配格局，更多地向中、西部地区倾斜。通过对西部国债投资的增加，为西部更多的人群提供清洁饮用水及卫生设施、没有污染的电力和便捷的城市交通系统，将为西部的经济繁荣、环境的改善和经济的可持续发展作出贡献。第二，加强对农村基础设施的投资，为农村经济发展创造条件。第三，加大国债对基础义务教育的投入力度。我国长期以来教育投入不足，特别反映在基础义务教育领域，仍然大量依靠“希望工程”等社会捐助方式。致使一些地方不仅中小学校舍仍是危房，而且大量拖欠教师工资，严重影响了基础教育事业的发展。因此，国债投资应更多地投向基础义务教育事业。第四，通过贴息方式，加大国债资金对企业技术改造的支持力度，鼓励用高新技术和先进适用技术改造和提升传统工业。
二、适时调整国债投向及运行方式
在国债投资的运行方式上，可以进行如下调整。第一，改革权限过分集中的审批制，部分项目可以实行备案制，让地方拥有更大的自主权。在国家统一政策和投资方向的前提下，率先对不使用中央预算内专项资金、只使用国债转贷资金、完全由地方承担还贷责任的项目实行地方审批、中央政府备案制，以利于从实际出发，提高国债资金的使用效率和投资回报。第二，将部分地方转贷改中央直拨。可考虑地方的实际情况，对中西部财政困难省区的一些社会效益明显、而财务效益不明显的项目，将地方转贷改为中央直拨。第三，应建立国债项目选择、确定的社会化评价和决策体系及程序，项目选择过程不是简单的相关部委决策过程，而是通过来自社会各界的经济、技术、管理、工程等各方面的专家、学者民主审议，通过一系列定量化指标评定的科学决策过程。
三、实施减税政策，提高微观主体的投资积极性
如前所述，国债政策只是重要的需求管理工具，不是万能的，国民经济中许多深层次、结构性与体制性问题，还需其他措施予以解决。寻求国债政策的替代政策，一方面是减少经济对于国债的过度依赖性，减轻政府债务负担和风险；一方面则是形成经济持续、稳定的增长机制，提高经济增长的质量与素质。为切实增强微观经济主体的活力，积极财政政策的转型与调整是必要的。应积极探索增值税由生产型向消费型转变，允许企业对购进固定资产所纳税款予以抵扣，从而鼓励企业的设备投资，促进资本和技术密集型企业的发展；进一步减轻农民的税费负担。改农业税为增值税。对农民自吃自用的农产品不征税，用于市场销售的部分由农产品收购部门代扣代缴增值税。为适应加入WTO的需要，应将内外资两套企业所得税体系合并为一套，降低名义税率。还可考虑扩大投资税收减免的范围，允许企业加速折旧，对雇用失业、下岗职工，利用本国生产的原材料生产或是到不发达地区进行投资的企业给予一定的税收鼓励。
四、进一步完善转移支付制度，建立规范化的地方政府债制度
我国当前的转移支付制度是在1994年财税体制改革中建立的。由于当时主客观条件的限制，转移支付额度的决定因素不是地方标准收入和支出的差额，而是新旧体制衔接过程中的既得利益补偿。随着近年来区域间发展差距的扩大，这一体制已越来越不适应形势变化的要求。为此，应在进一步明确政府间事权和支出责任的同时，将短期加大财政转移支付力度与长期建立规范的转移支付制度结合起来。当前可考虑适当调整中央与地方的收入范围，从东部多拿一点加强对中西部的支持，这样做一方面有利于均衡地方财力，另一方面可减轻对中央财政的压力。1998年以来的积极财政政策采取了由中央政府出面举债，然后转借给地方政府用于地方项目建设的变通措施。这一政策不利于强化地方政府投资责任约束。从世界上市场经济发达国家的经验看，地方基础设施的建设通常主要由地方政府自行融资解决，其主要融资方式又是由地方政府发行地方政府债。从长远看，为了加强地方政府的责任约束，避免债务风险过分集中在中央一级，提高公共投资的效益，我国也有必要扩大地方政府的融资权限，允许地方政府发行地方政府债。
五、充分发挥货币政策的作用，减轻财政压力
目前货币政策作用的确发挥得不够，关键在于国有商业银行贷款激励和风险约束不对称。为有效疏通货币政策传导机制，应加快国有独资商业银行治理结构和激励机制的改革，以经营效益为主要考核目标，建立起以商业原则为基础的贷款决策机制，促使银行加强市场开拓，增加贷款。对股份制商业银行及城市商业银行，应减少行政干预，促使其把民营企业作为主要的服务对象，让其自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展。适当放松贷款利率管制。由于银行对中小企业贷款存在成本收益不对称问题，在利率管制条件下，银行对中小企业贷款的成本难以弥补，积极性不高。为鼓励商业银行对中小企业的贷款投入，建议适当放松贷款利率管制，允许商业银行按照市场化原则根据实际风险情况确定不同对象、类别的贷款利率。还可参照国债技术改造贴息的经验，由中央财政对商业银行向中小企业发放的贷款给予贴息，降低商业银行向中小企业贷款的风险。
六、塑造规范化的政府金融支持与信用管理体系
对民营中小企业提供专门的金融服务与担保是发达国家通行的作法。结合我国具体情况，应在各大城市设立担保基金，在省级和中央建立再担保或补贴基金担保基金的资金来源应体现多元化原则，以财政出资为主，同时吸收会员单位资金、银行资金、企业资金和国内外捐助。担保机构应实现市场化运作和自主经营，防止行政干预和政府官员意志，防止担保机构演变为财政信用机构。应强化全社会的信用体系建设，创立安全、健康的融资环境。要真正解决好社会信用危机的问题，建立安全、健康的企业融资环境，重要的是要加强法制建设，要维护法律在防范和化解信用风险和危机中的权威性、严肃性，把社会信用建立在法制的基础上。首先，通过立法形式为商业化的信用机构在市场上开展信用信息搜寻、保存、评价、服务提供基本法律依据和规范。其次，在政府的统筹安排下建立企业的社会信用体系。再次，应从企业资信的征信到评估、查询、公示，形成一个完整的中介服务体系，使企业间、银企间的经营活动有据可查，有信用保证。
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