《非洲职业技术教育与培训振兴战略》之评析，本文主要内容关键词为：非洲论文,职业技术教育论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G719.4 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2009)11-0026-06
2007年，非洲联盟（以下简称非盟）在埃塞俄比亚首都亚得斯亚贝巴召开部长级会议，起草并通过了《非洲职业技术教育和培训振兴战略》（以下简称《TVET振兴战略》），旨在“制定出一个战略性的政策框架，提出一系列有现实意义的建设性意见，影响非洲各国职业技术教育与培训政策和行动计划的制定，最终形成高质量的、适应性强的职业技术教育和培训”。[1]那么，《TVET振兴战略》是在什么背景下提出来的？提出了哪些具体战略？有哪些原则性规定和建议？如何评价这一战略的作用、经验和障碍？本文试图回答以上问题。
一、《TVET振兴战略》的背景分析
（一）非洲教育一体化背景下的职业技术教育振兴
鉴于全球化进程“由那些近代以来在世界文明变革中先行一步的西方国家所主导”，是一种“发达国家支配、控制而落后国家被动卷入”的进程，因此，这一进程中西方发达国家凭借“秩序与规则之制定”的话语权，在“利益与成果之分享”中处于有利地位。[2]于是，“一些发达国家能从全球化中获得巨大的利益，而一些不发达国家在其中处处碰壁，步履维艰”。非洲甚至是“在毫无准备的情况下被卷入全球化”的。“世界贸易自由化使非洲大多数国家进一步走向边缘化……撒哈拉以南非洲所占世界贸易总额还不到2%”。[3]世界经济论坛发布的《2007年度非洲竞争力报告》显示，撒哈拉以南非洲国家全球竞争力大多排在后一百名。[4]如今，这片土地的贫困人口与20年前相比几乎翻了一番，感染艾滋病的人数超过了全球的60%，社会经济发展状况不断恶化。[5]非洲的发展迫切需要新的选择。
“区域一体化正是非洲国家推动经济发展、应对全球化挑战的战略选择”。[6]1965年5月非洲统一组织的建立标志着非洲一体化正式开始。2002年7月非盟的成立则标志着一体化进程的步伐加快，其成员国也有了更强烈的合作意识。两年后，非盟通过了《2004～2007战略框架》，旨在通过具体可行的政治、经济、社会、文化、教育等一系列计划，使非洲沿着一体化道路向前发展。
非洲教育一体化是非洲一体化中重要的一环，非盟先后推出了两个“十年教育行动计划”。在第二个十年(2006～2015)计划中，非盟意识到了职业技术教育和培训的价值在于帮助人们独立自主地生活，因此，建议将职业培训融入普通教育体系。非洲教育部长历届会议重点关注的七个领域中，职业技术教育与培训项目就是其中一个。《TVET振兴战略》正是在非洲一体化背景下提出的。
（二）非洲严峻的社会经济状况要求加强职业技术教育与培训
非洲的发展面临着许多严峻的问题。据世界银行统计，非洲15至24岁的青年有2亿多人，超过总人口的20%，占劳动力人口的37%，但这部分人中却有60%处于失业状态。[7]撒哈拉以南地区的青年失业率1993年为21.9%，2003年为21.0%，分别高于世界平均水平的11.7%和14.4%；1993年至2003年间撒哈拉以南地区的失业青年数量增长率为32.5%，也远远超过世界平均水平26.8%。[8]在城市，由于工商业发展落后，大量年轻人找不到工作，而乡村低收入家庭的子女，尤其是女青年更处于不利地位。非洲的社会现实表明，没有工作的年轻人更可能被卷入武装冲突或者从事犯罪活动，威胁国家安全和社会稳定。
在基础设施建设、医疗体系、交通和通讯领域，非洲国家的人力资源储备严重不足。传统的学徒制教育只能培养手工行业的劳动者，无法填补中高层技术工人短缺的空白。而今日非洲的发展，特别是战后重建地区的复兴，需要大量产业工人和专业技术人员，这些都要依靠高质量的职业技术教育体系。《TVET振兴战略》开篇即引用了联合国教科文组织2004年职业技术教育与培训专家会议宣言中的一句话：“由于人们把教育看作是有效发展战略的关键，职业技术教育和培训必然被当成一种主要手段，用来减少贫困，促进和平，保护环境，改善所有人的生活质量，并帮助实现可持续发展。”[9]
实际上，世界银行在新世纪之际便改变了20世纪90年代对非洲职业技术教育的错误认识和政策，很多非洲国家和国际捐助团体的决策者也对职业技术教育与培训在国家发展中的重要作用有了新的认识。非洲国家政府与世界银行合作开发的各种“减贫战略文件”(Poverty Reduction Strategy Papers)，反映出非洲各国政府越来越重视职业技术教育与培训的价值。在减贫战略文件中，喀麦隆准备加强职业技术训练与劳动力市场的融合；科特迪瓦强调要加强职业培训；加纳将职业教育和培训与青年教育以及技能发展联系起来；莱索托和卢旺达将注意力放在了加强职业技术教育和培训与商业发展的联系上，而马拉维强调要通过技能发展推动自主创业。其他国家，如乍得、埃塞俄比亚、几内亚、塞内加尔、塞拉利昂、乌干达和赞比亚也在国家政策中给予职业技术教育和培训优先发展的地位。[10]
（三）职业技术教育与培训实践中存在的问题
与非洲社会经济发展的要求相比，非洲职业技术教育与培训的客观实践却存在诸多问题。概括起来分析，主要表现在以下方面：
1.职业技术教育与培训组织的结构问题。(1)在层次和种类多样的非洲职业技术教育与培训机构中，非正式的学徒制培训比重过高。非洲有公立和私立的中等职业技术学校，也有高等教育性质的理工学院，还有企业的学徒培训中心。问题是，在非正式劳动部门中的传统学徒制往往是农村贫困人口或没钱上学孩子的惟一出路。特别是在西非，这种非正式部门实施的传统学徒制是获得就业所需技能的主要方式。加纳非正式部门承担了全国90%数量的技能培训。(2)公立培训学校数量过少。在自由主义经济政策的刺激下，培训市场出现了大量赢利性的私人组织。在加纳，政府支持的职业技术教育与培训机构包括教育部管理的23所职业学校，有注册学生1.9万人；另外，还有38所人力资源和就业部主管的职业培训机构。但质量参差不齐的私营培训机构有500家，注册学生有10万人。在加纳，天主教会是支持职业技术教育与培训的最大私营机构，它在2006年公布了针对职业技术培训的全面提议，建立了58家机构，目前注册学生达到了1万人。私立学校较多本身不是问题，问题是私立培训学校收费较高，但提供的又是低成本的服务业课程，而且多集中在城市中心地带，难以满足成本较高的工业培训和农村偏远地区的培训需要。
2.职业技术教育与培训的管理问题。上世纪80、90年代，许多非洲国家参与了世界银行的“结构调整计划”，减少了在公共服务方面的投入，使得政府对教育的控制减弱。私立培训机构和公立培训机构在教学目标、课程、收费以及评估上差异极大，这造成了职业技术教育与培训系统的低效和混乱。非洲职业技术教育与培训有关规定出自政府不同的部委和非政府组织或教会等团体机构，因此评价和认证的标准也不统一。非正式劳动部门中传统学徒制在管理中被边缘化，缺乏规范的制度以及政府的支持和干预。
3.职业技术教育与培训的资金问题。《TVET振兴战略》指出，由于生师比低，培训设备价格高昂，实践课还要“消耗”掉价值不菲的培训材料等原因，职业技术教育与培训机构的单位成本必然会高于中小学教育机构。必须承认，职业技术教育与培训的生均投入确实需要大量资金，但非洲只有少数几个国家有能力支持高水平的职业技术教育与培训项目。埃塞俄比亚只拿出了教育和培训预算当中的0.5%用在职业技术教育与培训项目上，而加纳也只有1%。
4.职业技术教育与培训的质量问题。《TVET振兴战略》决议认为，总的来说，非洲的职业技术培训质量不高，过分地关注理论知识与资格证书，忽视了技能的掌握和熟练性考核。教师培训不足、设备陈旧过时、教学材料缺乏这些因素影响了培训的效果。[11]
二、《TVET振兴战略》内容的文本分析
（一）目标及措施
《TVET振兴战略》的总体目标是减少贫困和完成联合国千年发展目标。具体而言，非洲《TVET振兴战略》的主要目标表现在许多方面，并设计出相应的一些战略措施。这些战略措施主要反映在该战略的“执行体系”、“非正式职业技术教育与培训战略和战后地区试验计划”、“主要政策问题”、各级机构各自发挥的“政策作用及相应建议”、“战略评价”等部分。归纳起来这些目标和措施主要有：
1.加强职业技术教育与培训项目的吸引力。为此，拟将高就业率的培训机构推为典型，带动民众选择职业技术教育；利用媒体加强对职业技术教育与培训的宣传，改变人们的观念，比如投放广告或者电视节目来推广职业技术教育与培训项目。
2.提高职业技术教育与培训项目的质量。为此，首先要保障职业技术教育与培训经费。《TVET振兴战略》认为，职业技术教育与培训的受益者应该共同承担培训成本；政府应对企业按工资总支出的一定比例征税（一般低于2%），以建立职业技术教育与培训基金。这实际上是征收教育培训税，使企业参与支持职业技术教育与培训的发展。除了受益者分担职业技术教育与培训成本外，来自国内外的援助也应是重要的资金来源。例如，非洲开发银行作为职业技术教育与培训的战略合作伙伴支持特定国家的项目和多国合作的项目，并提供小额信贷。其次，政府要有意识地努力提高职业技术教育与培训教师队伍的职业素养和教学技能。不仅要培训教师，而且要稳定职教队伍。通过各种公平的薪酬和激励政策吸引教师，包括为教师买房、买车提供贷款。同时，应该向职业技术教育与培训体系的管理者、专业和政策的决策者提供培训，更新他们的知识，使其能有效地推行各种执行机构中的资格认证体系、鉴定标准、评价指标、质量保证及问责制等新战略及措施。[12]第三，要开发优质课程，注意课程与劳动力市场需要的结合，注意培训的有效性。第四，要加强学校和企业的合作，开展“基于能力”的培训(CBT)。
3.整合现有职业技术教育与培训资源、实行一体化管理。首先要设立全国性机构。该机构要能代表政府决策者、雇主、公立和私立培训组织、民间团体、校友联合会以及发展伙伴等相关群体的利益，统一协调和促进全国范围内的职业技术教育与培训事务。一些国家和地区已经建立了这样的机构，比如加纳的职业技术教育和培训委员会(COVET)、坦桑尼亚的职业教育和培训局(VETA)。这些部门代表国家进行政策性调控，统一课程、学费和入学条件标准，规范培训市场的秩序。其次，加强职业技术教育和普通教育的联系，加强正式职业技术教育与培训和非正式职业技术教育与培训的联系。第三，要求在培训课程、标准、资格和资金保障方面建立和落实强有力的规章制度。其中，包括：建立统一的资格认证体系；明确规定培训的种类、层次和水平，形成较为完善的评价体系；对不同层次的职业技能进行认定，实行一体化的职业资格证书制度，促进人员流动。
4.保障职业技术教育与培训学员就业。首先，要增强职业技术教育与培训的适切性。职业技术教育及培训要与劳动力市场的现实需求相适应。其次，加强培训后的就业指导和咨询服务，帮助学员根据自己的特长和学习背景来选择项目。第三，应该提供奖学金以及面向贫困学生的“服务抵偿学费计划”（像清洁和农牧工作）。第四，针对毕业生工作去向进行跟踪研究，以提供有价值的反馈，调整培训项目，增加受训者的就业机会。
5.促进职业技术的终身学习。职业技术教育与培训应当变成开放的学习系统，让工作所需的技能可以通过终身学习得到不断更新，让无法接受培训的学生可以获得学习的机会。[13]
（二）优先发展的课程领域和应遵循的基本原则
为了完成上述目标，《TVET振兴战略》特别明确了非洲职业技术教育与培训若干优先发展领域及核心主题。
1.优先发展的课程领域。在《TVET振兴战略》中，优先领域的确定采纳了非盟2006年对非洲18国提出的“职业技术教育与培训现状的调查结果和政策建议”。[14]农业和农村发展是首要目标，其次是公共健康和水资源、能源和环境管理、信息和通讯技术、建筑和维护、国家治理等。其中，农业和农村发展领域的职业技术教育与培训涉及土壤改良、农产品加工、粮食的保存和储藏、农作物的多样化生产、城市园艺、农村社会文化建设等方面。关于国家治理领域的优先发展，《TVET振兴战略》指出：非洲大陆的暴力、冲突和战争的历史表明，政治宽容和尊重人权这些基本的民主原则在非洲大陆还存在很多问题。因此，在所有的职业技术教育与培训项目中加入政治和公民技能的培训十分重要，这些政治素养包括：参与民主政治，培养政治意识，建立对当局的正确态度，遵守法律，尊重人权以及促进社会融合与民族和解（特别是在战后地区）等。[15]
2.应遵循的基本原则。《TVET振兴战略》主要提出了职业技术教育与培训应遵循如下原则：入学与公平、质量、实践性、适切性、就业与创业能力兼顾、效率、可持续性、联系和合作、权力下放、政治和道德教育、环保、培训系统内的互通，等等。其中，实践性原则指的是培训必须考量学员在实践操作上的熟练程度，而不是理论知识，培训活动要强调熟练操作的测试。适切性原则指的是培训体系必须具有弹性，可以满足学生、社区和地方工业的实际需要。效率原则指的是培训过程中要注意培训单位的投入（主要是时间和资金）和毕业生产出之间关系的内部效率，涉及怎样以较低的成本来完成同样类型和质量的培训，如何提高学生的毕业率。环保原则指的是在各种培训项目中推广资源和环境保护的科目。联系和合作原则指的是必须推进和劳动界以及职业技术教育与培训系统的其他利益相关者的伙伴关系，深化双方的合作。[16]
三、关于《TVET振兴战略》的思考
（一）关于《TVET振兴战略》的作用与经验
1.《TVET振兴战略》能发挥非洲教育一体化改革和治理的优势。非洲一体化不仅是对经济全球化的应对策略，也是非洲大陆“推动国家发展和地区复兴的重要选择”；[17]“既有非洲大陆层面的一体化，也有地区层面的一体化，更有各个主权国家内部的一体化”。[18]由于非洲民族国家发展历程[19]的特殊性，各个主权国家内部的一体化任务也十分紧迫，而且难度较大。因此，《TVET振兴战略》无疑对非洲区域层面和国家层面的职业技术教育与培训一体化改革和治理具有重要的信息交流、业务指导和监督意义。
2.《TVET振兴战略》系统而全面地为非洲职业技术教育与培训改革指出了问题的症结，规划了振兴的战略，堪称未来一段时间内非洲职业技术教育与培训改革的纲领性文件。该战略在形成中充分运用了最新调研成果，结合了非洲社会经济发展对职业技术教育与培训提出的要求以及实践中存在的问题，系统地设计了非洲职业技术教育与培训振兴的目标、原则、优先领域、核心主题和保障体系。
3.《TVET振兴战略》比较充分地总结和吸收了国际和非洲内部职业技术教育与培训实践的经验教训。《TVET振兴战略》选择非洲的南非、贝宁、肯尼亚、加纳与坦桑尼亚5国和国际上的新加坡与德国作为分析对象，分别研究了这些国家职业技术教育与培训的创新、影响、经验与教训。比如，该战略指出，南非职业技术教育与培训在创新上建立了国家资格认证体系(NQF)和奖励机制；在影响上有效协调了职业技术教育与培训体系，促进了认证结构的连贯性，加大了对工业技能发展的资金投入，并加强了培训项目的市场性；在经验教训上，由于官僚作风，国家资格认证体系的发展很慢，而且长期征收培训税需要不断与缴税企业开展合作。[20]
4.《TVET振兴战略》所提倡的分权和多样化的职业技术教育与培训体系（包括基于学校的培训、企业培训和学徒制培训），注意结合非洲实际，体现了非洲特色。比如，该战略重视非正式培训的作用及传统学徒制培训在非洲的特殊意义，重视加强非正式的和正式的职业技术教育与培训系统之间的联系，强调在各级各类职业技术教育与培训之间建立“立交桥”的必要性；强调本土家庭手工业技能培训，提供手工艺、陶艺、烘制、木工、裁缝、编制和皮革制造等方面的课程，还特别提到肯尼亚非政府组织“加强非正式培训委员会”旨在增强工匠对学徒的技艺传授能力的项目；强调兼顾政府（公众）的利益与非政府组织和教会团体的利益。再比如，在职业技术教育与培训核心主题中，该战略明确指出，战后重建国家和地区的职业技术教育与培训项目要优先发展建筑、灌溉、电力以及通讯等专业和课程。
（二）关于战略执行的障碍
政治上的不稳定是实施《TVET振兴战略》的障碍之一。稳定的社会环境是文化教育事业发展的根本保证。非洲一些地区政局动荡、部族冲突不断，严重影响了职业技术教育与培训项目的推行。政府频繁更迭也破坏了政策执行的稳定性，打击了外国援助团体的投资信心。
经济发展水平的落后和产业结构的问题制约着职业技术教育与培训毕业生的就业市场。在撒哈拉以南，绝大多数国家的人均收入（南非除外）低于400美元。虽然博茨瓦纳和加纳等几个国家的经济年均增长率达到了5%，但很多国家实际的年增长率低于2%，难以提供更多的工作岗位。在今后几年，非洲经济面临着艰巨的任务，这片大陆每年要解决700～1000万人的就业问题。除了博茨瓦纳、象牙海岸、加纳和南非，大多数非洲国家的工业劳动力在总人口中的比例小于10%，绝大多数劳动力集中在农业和服务业领域。除了南非和毛里求斯，其他国家在非正式部门劳动者所占比例达到了85%，很多人没有薪酬。[21]这种状况影响了职业技术教育与培训学员的就业，也限制了职业技术教育与培训的可持续发展。
基础教育的普及程度低影响了职业技术教育与培训的生源。虽然非洲在教育上取得了一些进步，但很多国家文盲的比例仍然超过了50%。对职业技术教育与培训至关重要的中学入学率也很低，只有少数国家的毛入学率超过50%。小学生完成学业的平均比例为80%～90%，初中为30%～40%，高中仅有20%。适龄青年中只有1%～2%进入大学和其他种类的高等学校。以加纳为例，全国的职业者中有49.1%是文盲，只有3.9%的人接受过职业技术培训。在坦桑尼亚，具有小学以上文凭的劳动者还没有超过一半。[22]
资金匮乏也是实施《TVET振兴战略》的重要障碍。战略执行需要充足的资金，经济落后的非洲难以支持规模庞大的职业技术教育与培训系统，非洲地区的GDP总量小，外债数量大，财政赤字严重。很多政府在国防、能源和基础设施上的投入巨大，教育投资却杯水车薪。资金匮乏直接影响到职业技术教育与培训的质量，没有足够的投入，机器设备得不到更新，教师队伍流失严重。
职业技术教育与培训体系的混乱是战略执行的现实障碍。由于政府的监管不力，培训市场秩序混乱，各种性质的组织功能重叠，造成严重的资源浪费。很多地区还没有建立统一的职业资格认证制度，导致企业对培训机构的质量和学员的素质信心不足。