非常规突发事件情景下的应急决策机制设计研究
吴倩1雷长群1,2
(1.中国矿业大学管理学院 江苏徐州 221116； 2. 国家安全生产应急救援指挥中心 北京 100713)
摘 要 应急决策在非常规突发事件处置过程中起着至关重要的作用，快速有效的应急决策能够提高应急响应效率、降低事件造成的损害。在非常规突发事件应急决策机制相关概念的基础上，结合管理机制设计理论，通过分析应急决策机制中的参与者、机制设计目标，从环境约束、制度保障与运行模式三方面设计非常规突发事件应急决策机制，以期为非常规突发事件应急决策工作的有效展开提供理论支撑。
关键词 非常规突发事件 应急决策 机制设计
0 引言
非常规突发事件是指先兆不充分、破坏性大、具备显著的复杂性且容易导致次生衍生灾害，采用传统管理方式难以解决的突发事件[1]。近年来，世界范围内各类突发事件尤其是非常规突发事件频繁发生，如2008年汶川地震、2011年日本“3·11”事件、2015年“东方之星”号客轮翻沉事件、2015年天津“8·12”火灾爆炸事故等，这些事件不仅对社会经济的发展和人民的生命财产造成了巨大损失，也对社会环境和秩序造成了一定的破坏。由于非常规突发事件的不可控性、强大的破坏性、严重的社会危害性等特征，需政府应急管理部门及时做出科学有效的应急决策方案，有力控制事态的发展，降低事件造成的人员伤亡、财产损失及环境破坏。随着世界各国对非常规突发事件应急管理的关注度与日俱增，如何提高非常规突发事件应急决策效果和效率，构建和完善应急决策机制，降低非常规突发事件后果的严重程度，已成为当前亟需解决的问题之一，也是促进社会发展的必然要求。
海洋公园现有或潜在的经济贡献是带动地区经济和社会发展，其选址、设计以及管理通常需考虑当地的社会形态、经济热点、制度结构与政治过程；同时也包涵提高环境保护意识、增加教育机会等因素。这些关键因素是社会的，而非科学的，即经济和社会价值的体现。
目前，国内外学者已针对非常规突发事件及该情景下的应急决策开展了相关研究，取得了一定的成果。如M S PFAFF等[2]研究了非常规突发事件情景下的应急决策模型；ZHU、和媛媛等[3-4]通过考虑不同因素、指标的作用，结合TOPSIS、前景理论等，分别提出了不同的应急决策方法或模型，为非常规突发事件应急决策提供了参考；我国国家自然科学基金委员会于2009年2月正式启动“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划，研究非常规突发事件情景下的应急决策理论、人群行为反应等内容[5]；蔡玫、邬文帅等[6-7]分别从知识管理、多目标决策等角度研究了应急决策方法；唐辉等[8]在分析相关影响因素的基础上，提出了非常规突发事件应急决策的相关模型，进一步丰富了非常规突发事件应急决策研究的内容，对非常规情景下的突发事件应急决策提供了借鉴。
综上所述，目前对于非常规突发事件应急决策的研究多集中在应急决策概念、方法、模型等方面，对应急决策机制的研究较少。因此，本文尝试以非常规突发事件为情景，以应急决策机制为研究对象，结合应急决策和管理机制相关理论，从环境约束、制度保障与运行模式三方面设计非常规突发事件应急决策机制，为非常规突发事件情景下的应急决策提供理论指导。
1 非常规突发事件应急决策机制的相关概念
1.1 非常规突发事件应急决策的内涵
非常规突发事件应急决策是指相关组织或个人在信息、资源、时间等约束条件下，为减少事件造成的损失及影响，在较短时间内结合事件情景、相关预案、专家建议及自身经验对非常规突发事件态势做出判断，制定应急处置方案[9]。非常规突发事件应急决策作为一种特殊的决策，与常规突发事件应急决策在目标、方法等方面有较大区别，如表1所示。
表1 非常规突发事件应急决策与常规突发 事件应急决策对比
另外，由于非常规突发事件的发生、发展及演化过程具有高度的不确定性和复杂性，所以非常规突发事件情景下应急决策难度更大，要求决策者在更短的时间内做出有效的响应方案进行应急处置，并不断跟踪灾情变化，及时修正已有方案，最大限度地降低事件造成的损失。
1.2 非常规突发事件应急决策机制的界定
所谓“机制”，原意是指机器的结构和运动原理，或有机体的构造、功能和相互关系[10]。在管理学中，管理机制是指管理系统的结构及其运行机理，本质是系统内部各要素的内在联系及运作过程。而本文所指的非常规突发事件应急决策机制，是指基于此类事件的应急响应工作，为在短时间内抑制事态恶化、减小事件造成的影响和损失，考虑到环境约束、制度等方面的影响因素，依据相关规章制度设计构建的一套保证应急决策能够顺利进行的流程。
2 应急决策机制设计
根据上述非常规突发事件应急决策机制相关概念，本文首先对应急决策机制的参与者进行分析，随后分析了机制设计的目标，在此基础上，结合管理机制设计理论[11]，从机制设计的约束环境、运行模式和制度保障3个层面设计了非常规突发事件情景下的应急决策机制。
空间约束是指非常规突发事件应急救援过程中人员、物资所处的位置以及可用空间对突发事件应急决策的影响。在应急决策过程中，应急决策方案所涉及的救灾所需资源、人员离灾区越远，救灾成本就越高，还有可能延误最佳救援时间。所以，应急决策者在制定应急决策方案时，应首选当地资源、人员进行应对，在超出当地承受范围后，按照就近原则进行资源调度，以确保在短时间内处理突发事件。
纳入标准：①患者年龄均＞20周岁；②研究对象均符合人民卫生出版社第8版《妇产科学》妊娠期糖尿病的诊断标准，且为经过饮食管理以及运动干预后，依旧无法有效控制血糖水平的患者；③患者未发生视网膜病变；④患者未发生周围神经病变。
2.1 非常规突发事件应急决策机制参与者分析
机制的参与者主要包括主体和客体。在构建非常规突发事件情景下的应急决策机制前，首先对决策主体和客体进行分析，进一步了解决策过程中涉及的部门、职责、任务、对象等信息，以更好地构建非常规突发事件应急决策机制。
在非常规突发事件应急决策机制中，应急决策主体通过制定决策方案、相关人员执行方案而对客体产生影响。从这个方面来说，应急决策主体通常指应急决策者，其在应急决策机制构建过程中居于主导地位。在非常规突发事件发生后，应急决策者通过获取的灾情信息对事件进行初步研判，然后结合相关信息及建议迅速制定决策方案，最后由应急救援人员执行。应急决策客体是指决策机制的承载体，即决策方案中涉及到的要进行救援的对象。本文中的决策客体主要指灾害中的受伤民众、受损坏的基础设施及相关设备、被破坏的环境等。决策主体制定应急响应方案后，相关执行部门进行响应，抢救灾民、恢复受损通讯等基础设施。
2.2 应急决策机制设计的目标
应急决策机制的目标对整个应急决策工作有着引导、控制的作用，是应急决策机制设计、运行的基础。一般来说，非常规突发事件发生后，不仅会对灾区人民生命、财产安全及环境造成巨大损害和破坏，还将扰乱正常的社会秩序。因此，政府应急管理机构亟需在事件发生后制定决策方案，以控制事件发展、降低损失。所以，构建非常规突发事件应急决策机制的总体目标，是确保应急决策组织和流程在事件发生后能够正常运行的基础上，保证其迅速且高效地制定应急决策，从而有效应对灾害，提高救援效率。具体地可将非常规突发事件应急决策机制的构建目标分为3个方面，即组织运行目标、时间效益目标和经济效益目标。第一，组织运行目标，即在非常规突发事件发生后，应急决策组织能够正常运行，确保关键人员能够持续进行决策、指挥救灾；第二，时间效益目标，即在非常规突发事件发生后，确保应急决策者在短时间内能够快速有效地制定应急决策方案；第三，经济效益目标，即在应急决策过程中要考虑成本-效益问题，衡量救援收益与救援成本的大小，最大程度降低非常规突发事件造成的损失。
2.3 非常规突发事件应急决策机制设计框架
根据前文对非常规突发事件应急决策机制相关概念的研究，在应急决策机制构建目标的指导下，遵循以人为本、科学性、系统性的原则，设计了非常规突发事件应急决策机制框架结构，如图1所示。
图1 非常规突发事件应急决策机制框架
自我监控能力主要是指我们在对一科内容进行学习时，为了达到预期设定的目标，提高学习质量，在学习过程中进行自我监控的过程.在自我监控过程中我们常常会用到的手段是计划、监察、评估、反思、调整.
2.3.1.1 时间约束
2.3.1 机制的环境约束
非常规突发事件从发生到结束，处在一个不断变化发展的过程中。因此，灾区对于应急决策方案的需求具有时效性，即应急决策方案在一定时间内是符合救灾需求的，但随着非常规突发事件的不断发展演化，之前的决策方案便不一定能满足灾情需要，也就无法发挥应有的作用。虽然时间因素是客观存在的，但在合理的时间内进行设计，可以提高目标实现的效率，在较大程度上挽救灾害损失。比如对于灾区应急资源需求来说，决策者在情景划分的基础上确定资源的分发、配送次序，以保证应急资源在需求时间内送至灾区，发挥其应有的使用价值，保障救灾效率。
2.3.1.3 动力约束
(5)向外借力，梳理校友工作，老校友返校，安排学生面谈，让校友讲好励志故事和中国故事，给予经验，鼓励成才。
3.注重生态环境保护建设，促进绿色低碳循环发展。产城融合的基本原则之一是集约高效、生态环保、绿色低碳。新疆位于西北内陆，生态环境保护和低碳绿色发展极为重要，不能因噎废食，只顾产城融合发展。因此，一方面要合理利用土地，对城镇开发边界要合理控制，实行严格的耕地保护制度和节约用地制度，切实保护好基本农田，不要逾越耕地红线。新疆经济社会的各项建设必须符合土地利用总体规划，提高土地使用效率。另一方面，要大力倡导绿色低碳和循环产业的发展，加大科技研发投入的力度，培育和创新符合新疆自身特色的节能环保绿色产业，重构产业生态安全格局。
2.3.1.2 空间约束
动力约束是高效率、高质量应急决策机制的保障，其作用的发挥主要依赖于相关政策法规、大众媒体和人民的关注、职业道德标准以及奖惩制度。此处的动力主要有两层含义，一方面是指应急决策主体积极进行决策的动机，另一方面是指对于应急决策客体是否积极配合决策方案实施的动力和约束。对此，要健全应急决策方面的相关法律法规，从物质、精神层面制定奖惩制度，在一定程度上对决策者和决策客体发挥约束作用，如给积极配合应急决策的部门和人员颁发荣誉证书及一定的物质奖励，对在应急决策过程中因没有积极履行职责而影响救援效率的人员，视情况给予不同程度的惩罚。
2.3.2 机制运行的制度保障2.3.2.1 组织制度
第十三届全国人民代表大会决定将国家安全生产监督管理总局等多个部门的应急管理相关职责进行整合，组建应急管理部。应急管理部的成立在一定程度上改变了我国之前“一套人马、两块牌子”的应急管理方式，把分散于各部门的应急资源和力量整合起来，形成统一高效的应急管理体系，可以提高非常规突发事件情景下的应急决策效率，有利于全面提升我国防灾减灾救灾能力。但是应急管理部刚刚成立，面临着诸如相关制度不完善、责任不明确、难以实现各部门之间的有效协同等挑战，因此要加紧研究制定应急管理部应急预案，明确系统如何操作运行，确保应急响应救援有序、有力、有效。同时要抓紧实现应急信息互联互通，规划建设全国统一的应急管理信息平台，以更好地应对风险社会日益严峻的挑战。
2.3.2.3 信息报送制度
应急决策者作为非常规突发事件决策过程的领导者、方案的确定者，在整个应急决策过程中起着极其重要的作用。非常规突发事件不仅造成基础设施损坏，还会造成大量的人员伤亡，其中可能包括灾区政府的应急决策人员，从而导致当地政府的应急指挥、决策职能无法正常运行，加重灾区的损失。因此，在构建非常规突发事件应急决策机制的过程中，如何确保事件发生后政府应急决策人员能够不间断地进行决策，是保障及时决策、快速救灾的关键。此外，应急专家智囊团为应急决策献策献计，能够帮助应急决策者制定更为科学合理的决策进行应急响应，所以在机制的设计中也要加强对此类人员的保障。
研究区属于大别山区，位于安徽省安庆市岳西县东北部的主簿镇境内，大歇村-余畈村一带，以大凸山、天麻埂山、烧鸡窝山、梅岭头山的分水岭为分界线，面积约49.2 km2，地理坐标：东经116°23′59″～116°29′36″，北纬30°58′30″～31°04′46″。
2.3.2.2 人员保障制度
在非常规突发事件的应急处置过程中，相关信息的收集及处理是应急决策的基础条件。在应急决策机制运行过程中，能否及时有效地获取危机的相关信息，对于政府能否迅速采取措施应对危机起着关键的作用。然而，在我国目前的应急管理工作中，虽然基本建立了以新型信息系统为基础的应急平台，但在工作中还存在着较多问题，如过多重视体制内的运作，致使获取信息渠道单一；上级政府无法及时准确获取真实信息，从而造成决策失误或失效等问题。所以，构建非常规突发事件应急决策机制，要对信息报告、获取制度进行严格的规定，避免机制不能正常运转的现象。
中国是世界上最早发明陶器的国家之一，并且是最早发明瓷器的国家。英文“china”就有中国和瓷器的双重含义，因此西方称中国为“瓷”之国，可见我国陶瓷艺术在世界上所具有的深远影响。
由于非常规突发事件具有紧迫性、破坏性等特点，此类事件发生时，为了快速制定决策方案开展应急响应工作，无法按照图2所示的流程按部就班地进行，此情景下的应急决策过程可能会略过一些环节。所以，非常规突发事件应急决策运行模式一般会简化为确定决策问题、制定方案、贯彻落实3个环节。
应急决策作为一种非程序化决策，人们经常认为在此决策中没有统一的章程可循。事实上，为了保证应急决策方案的可行性和有效性，应急决策有其科学的程序。一般情况下，理论上较完善的应急决策过程可以分为确定决策问题、启动或拟定备选方案、分析备选方案、选择满意方案、方案的执行和决策方案评估6个阶段，其工作流程如图2所示[12]。
图2 应急决策流程
2.3.3 机制运行模式
2.3.3.1 确定决策问题
文化元素在高校导视系统设计中的应用具有极其重要的作用，因此，在进行导视系统的设计工作中，我们不但要充分的体现出其功能性，也要更好的体现出校园的文化魅力以及深厚底蕴，进而将校园的文化特色更好的表现出来，将艺术与功能完美结合，体现出现代高校所倡导的时代精神以及治学思想，使高校的校园文化以及思想内涵得到有效的传播。
危机的识别、确定决策问题是非常规突发事件应急决策的首要环节，只有政府应急管理部门在第一时间认识到危机事件，确定需要解决的问题，才能及时制定应急决策方案进行应急处置。如果应急决策者不能准确判别事件及其严重性，就不能采取有效措施予以应对，从而致使事件扩大。确定应急决策问题后，需要突出重点目标，在有限的时间、资源内制定出较为具体可行的应对方案。我国政府坚持“以人为本”的执政理念，所以在非常规突发事件发生后，政府应急决策的总体目标应该是最大程度地降低事件造成的人员伤亡，在此总目标下再设置不同的阶段目标。如2013年雅安地震后，国家地震局迅速启动地震应急响应，第一时间组织专家会商，确定救援的第一任务是全力解救被困人员、救治受伤群众，反复强调“把人摆在第一位”，切实保障灾区人民群众生命安全，尽最大努力把地震灾害造成的损失减小到最低。
初始突出物间距为0.1mm，随着突出物间距的增加，突出物受到的阻力大小也逐渐增加并趋于恒定。根据不同气压下数据可发现，对于2mm的球状突出物，间距为10mm时，阻力达到了最大。另外，突出物间距对阻力大小的影响也会随着主喷嘴入口气压的增加而愈加明显。
2.3.3.2 制定决策方案
非常规突发事件发生概率较小，平时制定的应急预案往往难以满足非常规情景下的应急处置，这就需要决策者在事件发生后尽快制定出应急响应方案。美国管理学家西蒙指出，应急决策者在决策过程中不可能搜集到所有的相关信息，所以这一阶段的主要任务是对所获得的数据和情报进行系统分析，并预测事件的发展过程，制定决策方案。为充分保证非常规突发事件情景下应急决策的质量，决策者应该充分借助应急决策辅助系统的力量，即灾害监测系统的信息和应急管理专家智囊团的建议，并以先进的科学技术平台为支撑，在综合分析事件情景的基础上制定科学合理、行之有效的应急决策方案。如在雅安地震后，抗震救灾总指挥部在确定决策问题后，在“以人为本”的目标指导下，根据已知灾情信息设立工作组，以打通运输通道、派出医疗救护队伍、抢运救灾物资为重点，制定应急决策指挥抗震救灾工作。
2.3.3.3 贯彻落实
贯彻实施、调整方案是应急决策机制运行过程中不可或缺的组成部分。由于非常规突发事件发生发展过程的不确定性和不可预测性，现场情况瞬息万变，决定了应急决策是一个不断调整、完善的过程。应急决策组织应密切关注决策方案的执行过程，及时纠正应急方案实施过程中出现的问题，发现原方案的不足之处，不断调整决策方案使之能够适应事件情景的变化，更好地指导应急响应工作。如在雅安地震后，随着救灾过程的深入，交通道路、通信系统不断修复，抗震救灾指挥部得到的灾情信息不断增加，从而进一步地修订救灾方案，对宝兴等地加强救援，降低了事件造成的次生衍生灾害带来的损失和影响。
3 结语
非常规突发事件的破坏性、不确定性以及后果的难以预测性给政府应急救援工作带来了巨大挑战，如何高效制定科学的应急决策方案成为应急救援的关键。本文以应急决策和应急管理机制相关理论为基础，从环境约束、制度保障和运行模式3个方面构建了应急决策机制框架模型，其中环境约束包括时间、空间及动力约束，制度保障包括组织、人员、信息报送制度等，运行模式包括确定决策问题、制定方案、贯彻落实几个环节。本文构建的非常规突发事件情景下的应急决策机制框架，只是一个概括性的框架，在后续研究中，需要进一步深入探讨、实践，以期使应急决策机制更趋于实际运用，更有针对性。
医院应加大处方监督管理力度，制订相关制度，开展处方规范化和合理用药的培训讲座，将点评结果纳入各科室的绩效考核；改善医院合理用药软件系统，最大限度地减少用药错误，提高处方规范性[13]。医师应提高业务水平，熟悉掌握药物的使用知识，提高责任心及合理用药意识[14-15]。药师应转变服务模式，从传统单纯性的处方调剂转换到以患者为中心的药学服务上来，要不断提高自身的专业水平和岗位技能，体现监督临床合理用药的作用。
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Designation on Emergency Decision-making Mechanism Under Unconventional Emergencies
WU Qian1 LEI Changqun1, 2
(1.School of Management ,China University of Mining and Technology Xuzhou ,Jiangsu 221116)
Abstract Rapid and effective emergency decision-making can improve the efficiency of emergency response and reduce the damage caused by the unconventional emergencies, which plays an important role in the emergency disposal. Based on the relevant concepts of unconventional emergencies and the theory of management mechanism, this article designs an emergency decision-making mechanism from three aspects, environment restriction, system security and operational mode, through analysis of the participants and purposes of the emergency decision-making mechanism, for providing theoretical support for the effective development of decision-making in unconventional emergencies.
Key Words unconventional emergencies emergency decision-making mechanism design
作者简介
吴倩，1992年生，博士研究生，研究方向为应急管理、安全管理。
雷长群，1964年生，博士，博士生导师，教授级高级工程师，国家安全生产应急救援指挥中心巡视员，研究方向为应急管理、应急预案管理。
( 收稿日期： 2018-08-06)
标签：非常规突发事件论文; 应急决策论文; 机制设计论文; 中国矿业大学管理学院论文; 国家安全生产应急救援指挥中心论文;