规范干部平职调整问题研究——以湛江市为个案，本文主要内容关键词为：湛江市论文,个案论文,干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
干部平职调整是不涉及级别变动的干部交流活动，对于优化班子结构、促进干部成长、端正用人风气发挥着重要的作用。但是，无论是学术界还是官方对干部平职调整的重视程度都不够，更多的理论成果和官方文件集中于规范干部选拔任用或宏观视野下的干部交流，并没有对干部平职调整的特殊性进行针对性研究。必须强调的是，干部平职调整不能等同于干部交流。本文研究的干部平职调整强调不改变干部职务层次，有其特定的内涵及外延。就其形式而言，包括结构性平职调整、培养性平职调整、照顾性平职调整、法规性平职调整、处理性平职调整。就其方式而言，包括调任、转任、挂职锻炼。事实上，干部平职调整是干部交流中最为普遍、最为频繁的运作方式，有着极为丰富的地方实践。湛江市委组织部承担了广东省委组织部“规范干部平职调整问题研究”的课题。课题组以湛江为个案进行研究，试图探索规范干部平职调整的有效路径，供有关决策者或研究者借鉴。当然，湛江干部平职调整的具体情况与其他地方的实践会有所区别，鉴于本文立足于个案研究，文章对其他地区干部平职调整中的实践不作详细阐释，只在分析对策时作为参考。
一、湛江市干部平职调整不规范的主要表现
湛江市是广东省省辖市，地处广东省西部，中国首批对外开放的沿海港口城市之一，人口754万人。课题组对湛江市五县四区进行了会议座谈、个别访谈、田野调查，取得大量的调查材料。根据调研资料，湛江市干部平职调整不规范现象主要表现为四个方面。
1.调整规划不规范，失之于散
干部平职调整是一项繁杂而系统的工作，从调整原则的确立、对象的选择、程序的制定到监管的实施，都必须有科学的规划，才能保证干部平职调整工作的良性运转。但各地的干部平职调整工作缺乏系统的、科学的规划，存在着事实上的随意性、被动性、盲目性，失之于散。
一是缺乏规划，调整行为散漫。对何时调整干部、调整哪些干部、调整到什么地方、调整到什么岗位等问题没有科学的规划，更多是因为干部缺额补白临时动议或集中于班子换届调整时进行，真正有组织、按步骤、依计划进行调整的不多。调研资料显示，湛江9个县（市、区）中，有4个地方没有制订规划。
二是规划制定不规范。就是制定了调整规划的地方，其规划的制定也多是依托体制内的组织（人事）部门，很少甚至没有吸收其他部门精英和专家学者的意见，更谈不上委托专业性的研究机构。这样的制定方式既难以有效防止部门利益或个人利益的干扰，又难以保证规划的质量。在访谈时，有3个县（市、区）的组织部长坦言，调整规划只是交给个别科室负责，存在着1—2个同志完成一个规划的情况，而且对于规划制定的调研、设计、修改并没有全程跟踪。
2.调整标准不统一，失之于乱
一是调整岗位的设置标准不统一。哪些岗位在一定条件下应该进行人员调整，这涉及一个标准问题。依据任期制规定、回避规定等相关法规，除了因为临时空缺或紧急调配产生调整岗位外，调整岗位的设置应有严格的标准。但在地方实践中，则出现标准混乱、因人设岗现象。一方面是相关法规在地方执行中出现梗阻现象，明确统一的标准在地方异化。另一方面，则是相关法规规定不够细致或不够完备，导致有法难依、无法可依，只能依据各地、各部门的“土政策”设置平职调整岗位。特别针对当前岗位级别相同但权重不同的现实，平职调整岗位带有事实上的提拔或惩处性质。但各地并没有明显的标准，这些岗位间的调整“人定”色彩浓厚。
二是调整对象的确定标准不统一。根据《党政领导干部交流工作规定》，交流的对象主要是因工作需要交流的，需要通过交流锻炼提高领导能力的，在一个地方或者部门工作时间较长的，按照规定需要回避的，其他原因需要交流的。这样的原则性规定在地方实践中操作困难。每一种情况用什么标准认定往往由地方党委及其组织（人事）部门决定，而且这种决定没有专门的制度保证，多因人而定。标准不统一必然导致这样的情形：同样一个干部，在A县会被调整，到了B县则不需要调整。
三是调整范围标准不统一。在《党政领导干部交流工作规定》中，对干部调整范围有明确的规定，强调“干部交流可以在地区之间，部门之间，地方与部门之间，党政机关与国有企业事业单位、人民团体、群众团体之间进行”。但在什么样的情况下干部可以在不同地区或单位间进行平职调整没有统一的标准。例如，从事业单位调整到党政机关，不同地方标准不统一。
3.调整程序不科学，失之于偏
各地在干部平职调整程序设计中多依托旧制，普遍不科学，失之于偏。具体来讲，湛江9个县（市、区）干部平职调整程序基本趋同，如下表所示。
这样的程序设计，基本源自《党政领导干部交流规定》，其实质还是“组织提名—党委决定”的传统人事任免模式，没有兼顾干部平职调整的特殊性且过于笼统。在动议范围上，哪些情况应该调整，哪些情况不应该调整，没有具体规定；在提名方式及范围上没有严格的限制性规定；在时间要求上，选择什么时间进行调整，多长时间进行一次调整，也没有具体明确的要求；在比例要求上，一次平职（级）调整面比例控制在多大范围较合适，其上限和总量要求等，也没有具体限制。而且这样的程序设计离十七大报告提出的“坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制”还有差距。
4.监督管理不到位，失之于虚
一是调整前监管不到位。一些地方的监管部门在调整前没有领导班子和领导干部作经常性的考察、考核工作，没有全面、准确、及时地掌握领导班子状况和领导干部个人的思想、工作表现。虽然湛江市委组织部制定了《关于开展干部档案审核整理工作的通知》和《关于抓紧做好干部档案审核整理及检查验收工作的通知》以规范湛江的干部管理档案工作，但各地的干部档案还是形式大于内容，没有太多监管价值。
二是调整中监督不到位。一些地方的监管部门对于干部平职调整的运作过程没有有效监管。从调整方案的制定到调整对象的选定，再到调整过程的运作直到最后的调动，一系列过程都是体制内部的组织（人事）部门单方运作。党委及其组织（人事）部门协同纪委作为主要监管单位，既陷入“自己人监督自己人”的困局，又难摆脱部门利益的束缚，监管严重虚化。个别地方甚至人为神秘化，搞暗箱操作。
三是调整后监管不到位。干部平职调整后，多不作任前公示，没有接受群众监督。而且被调整干部任职后基本没有跟踪管理。《党政领导干部交流工作规定》强调的“党委（党组）及其组织（人事）部门应当跟踪了解交流干部的思想、工作情况，加强教育、管理和监督”没有落到实处。干部是否适应新岗位、干部选择是否合适都无从监管，党政领导干部选拔任用工作监督责任制流于形式，无法形成究错机制。
二、干部平职调整不规范的原因分析
导致干部平职调整不够规范的因素是多方面的，既有认识不科学、思想不重视的主观因素，又有严重制约干部平职调整规范化的体制、制度等客观因素。具体说来，表现在以下四个方面。
1.认知因素
科学的认知是正确行动的前提。在当前的政治体制下，领导特别是主要领导的重视程度往往决定了一项工作开展的好坏程度。由于相关部门对干部平职调整认识不科学，直接导致有关领导特别是主要领导没有认识到干部平职调整的重要性，对干部平职调整工作重视不够，造成干部平职调整中出现大量的不规范行为，影响到干部平职调整的有效运作。而且领导不重视干部平职调整工作，又进一步加深了领导对干部平职调整工作的误解，严重影响到干部平职调整工作的质量。在被问及为何不对11名平职调整的科级干部进行公示时，某县的组织部长就明确告诉笔者，干部平职调整又不是提拔干部，无足轻重，不公示也没什么。地方干部对干部平职调整的认知可见一斑。
2.制度因素
目前，中央层面对干部平职调整并没有出台专门的制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》对干部选拔任用作出了明确规定，但对干部平职调整没有具体规定，特别是没有明确干部平职调整是否应该参照干部选拔任用制度。《党政领导干部交流工作规定》中，对干部交流有着明确的制度安排，但偏重于指导，操作性不强，而且只是基于干部交流的宏观层面，没有具体规范干部平职调整。地方层面只有极个别地方进行了探索。例如中共利川市委组织部制定了《关于加强党政领导干部平职（级）调整管理工作的意见（试行）》。但这样的制度仅是个别尝试，难以推广。制度不健全导致各地在干部平职调整时存在大量的因人定规、因事定制现象。不同领导特别主要领导的理解程度和重视程度形成了不同的干部平职调整运行模式。而且地方在寻求制度支持时，由于没有专门的调整制度，只能对涉及干部调整的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部交流工作规定》等相关法规进行选择性运用，“人治”色彩严重。这些制度对于干部平职调整来说，实体性指导多，程序性指导少，具体规定过于宽泛，难以操作。
3.体制因素
体制因素是干部平职调整不够规范的深层次原因。当然，体制问题是一个非常复杂的研究课题，本文不可能作太多深入阐释，只是对干部平职调整工作有着重大影响的干部管理体制和“一把手体制”作简要的针对性分析。
一是干部管理体制的影响。中国的干部管理体制的核心是“党管干部”。在“党管干部”的前提下，配套一系列的干部管理制度，形成事实上“党委定人头”的局面。当前，在大力提倡用人公开、公平、公正的氛围下，这一体制受到较大的冲击。但是，干部平职调整却成为改革的盲区，调整的权限过度集中于党委及其组织（人事）部门。从《党政领导干部交流工作规定》中规定的程序可以看出，干部平职调整程序的核心还是“组织提名—党委决定”，完全是在体制内部运转，因此，不可避免地形成干部调整工作神秘化、封闭化，制约其规范化。完全在体制内部运转的干部平职调整，还面临着监管乏力的困境。体制内的纪委及组织部门在党委的统一领导下对调整工作进行监管，没有充分发挥人大监督、群众监督、舆论监督的力量，没有落实干部平职调整工作监督责任制，对调整工作出现的问题惩治不到位。
二是“一把手体制”的影响。事实存在的“一把手体制”，导致干部平职调整存在太多的“人治”色彩。一把手个人的品质、能力、喜好、习惯等因素决定着干部平职调整的规范程度。无论平职调整规划的制定、程序的设计、制度的制定，还是监管的力度都取决于一把手个人的因素。在一把手重视干部平职调整的地方，平职调整工作一般比较规范。反之，如果一把手不能正确认识、高度重视，平职调整工作则相对混乱。还有一种极端情况，一把手人为利用当前干部平职调整不够规范的现状谋取私利，甚至人为操作，“促进”其不规范。
4.利益因素
官员作为理性人，其对工作努力程度的选择也必然基于“成本—利益”分析。其实，部门同样如此，部门利益也是当前一个困扰中国“善治”的严重问题。干部平职调整的规范运作，离不开相关组织及干部的努力。但是，由于政府目标的多元化，在选择重点发展目标的时候，依据“成本—利益”原则，政府资源只能集中在那些激励比较明显或者监管比较有力的目标。例如招商引资、重点工程建设、计划生育、安全工作等总是成为官员的关注中心。这些工作的成效不仅会影响到官员晋升、评优、物质奖励等，往往还因“一票否决”关系着官员的政治前途。相对于这些目标，干部平职调整因为没有健全的激励约束机制，其规范程度对干部个人和部门的利益影响不大，这直接导致干部平职调整工作因为政治资源的缺失发展滞后，不规范现象明显。
三、规范干部平职调整的路径选择
干部平职调整不规范现象不仅存在于湛江，也是全国性的难题。因此，本文在对9个县（市、区）进行实证分析的基础上，结合文献分析、定性与定量分析，力图设计出既能维护党委及其组织（人事）部门权威，又能促进干部平职调整规范化、科学化、制度化的政策性建议，以便为实际工作部门和政策研究部门的实际工作提供参考。
1.加强研究和培训，提高认识
在当前的政治生态下，干部平职调整的规范程度，取决于领导干部重视程度。为此，必须加强研究和培训，通过提高认识，增强领导干部特别是主要领导干部对干部平职调整的重视程度。正如中央组织部部长李源潮强调的：“加强干部的平职交流，是干部人事制度改革的一个重要方向，请注意研究这方面的实践。”
一是要加大理论研究力度，形成科学的干部平职调整理论体系。必须着眼长远，加强对一些全局性、前瞻性、基础性问题的研究探索，推进改革向纵深发展。要整合研究部门的力量，动员党校、组织部门的研究人员、高校科研院所的专家学者，运用马克思主义的观点、立场、方法，就当前干部平职调整的相关理论问题进行专题调研。要加强在深化改革扩大开放中同步推进干部平职调整改革的研究探索，加强对中国特色干部管理体制下如何更好规范干部平职调整的研究探索，加强对长期制约干部平职调整规范化的重点难点问题的研究探索，加强干部平职调整制度体系的理论研究。在调研的基础上，总结国内外经验，着力构建中国特色干部平职调整理论体系，充分发挥理论研究对规范干部平职调整的指导作用。相关部门要重视理论研究，重视干部平职调整方向的学科建设，争取打造一批优秀的理论工作者，出一批优秀的理论成果。
二是要加大培训力度。要充分发挥党校（行政学院）的主阵地作用，把干部平职调整理论成果进教材、进课堂、进头脑。通过培训，让领导干部理解干部平职调整的概念和重要意义，准确把握干部平职调整的特点和原则，了解并掌握干部平职调整的规范程序和方法。
2.加强调研和攻关，健全制度
要规范干部平职调整，除了领导干部特别是主要领导干部要高度重视以外，更要立足于制度建设，充分发挥制度的基础性作用。而且以制度为根本，才能完善体制和机制，有效克服干部平职调整中的“人治”色彩，使平职调整走上规范化之路。
一是要上下联动，多方协作，构建干部平职调整的制度体系。在现实中，制度服务于其目标并不是靠单独地得到遵守，而靠其形成相互支持的规则群。基于这样的思路，我们强调中央和地方立足调查研究，加强攻关，努力解决干部平职调整不规范的障碍性因素，制定和完善相关制度，形成制度体系。建议中央或中组部制定专门的规范干部平职调整的制度，制定《党政领导干部平职调整工作规定》，对干部平职调整的对象、原则、方法程序、调整频率和幅度以及调整工作的监督检查等进行规范。这样的制度既有权威性，又有指导性，避免地方无原则地搞“灵活”。同时，建议地方结合本地实际配套实施意见或者依据中央精神制定具体制度。制定时要坚持原则性与灵活性的统一，既要坚定地贯彻中央精神，又要一切从实际出发，结合本地实际制定切实可行的制度。同时，要加强与干部平职调整制度相关的制度建设，如干部任职回避制度、干部选举任期制度、后备干部选拔制度、民主评议监督制度、干部责任追究制度、后勤保障制度等等。
二是要深入调研，结合实际，提高制度的可操作性。角色规定、行为规定、度量标准和奖惩措施，是任何社会制度中一项具体制度的不可或缺的四个要素。因此，在制定规范干部平职调整的相关制度时，一定要注重四个要素的完备细致，提高制度的可操作性。通过科学的制度设计，既要明确普适的禁令，又要规范专用的指令，同时要完善程序性规则。重点是要进一步完善程序和方法，对调整前怎样进行民主推荐，怎样确定调整对象，干部平调的提名权主体及程序，公众知情权与干部任用保密制度的关系，调整对象如何考察，研究调整后哪些干部还需要有试用期等，要制定严格的制度规定，通过制度建设保证程序法制化、公开化，确保平级调整干部工作有章可循，防止随意性。
3.加强激励和约束，创新机制
前文提到，干部平职调整不规范的一个重要原因在于相关部门和有关领导没有规范的动力。规范干部平职调整不仅不能带给干部更多的利益，而且还会增加不正当利益获取的难度和风险。客观上讲，要根除官员规范干部平职调整动力不足、处罚不力的问题在当前的政治体制下困难重重。一方面，官员作为经济人追求利益最大化的原始动机通过教育只能起部分作用，要求官员成为“全心全意为人民服务”的道德人更多是一种理想。另一方面，“一把手体制”短期难以克服，“党管干部体制”短期难以完善。基于这些情况，我们必须立足于建立健全干部平职调整的激励和约束机制，作体制内的技术性调整。
一是要建立一套科学的评价体系。必须健全和完善干部考核评价体系，将干部平职调整规范程度作为考核组织（人事）部门和分管领导的一项重要指标。这套评价体系必须能够科学评价相关部门或个人在规范干部平职调整工作方面的成效，为激励和约束官员努力规范干部平职调整打下基础。关键是要依托《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》等文件精神，结合地方实际，形成促进科学发展的干部平职调整工作考核评价机制。
二是要建立和完善激励和约束办法。在科学评价的基础上，把考核结果作为干部选拔任用的重要依据，并与干部的培养教育、管理监督、激励约束等结合起来。建立健全考核结果反馈和通报制度。对那些干部平职调整规范，通过调整真正起到优化干部结构、培养干部能力、促进干部成长、激励干部作为的相关单位和个人进行奖励；反之，对干部平职调整工作开展混乱甚至利用调整漏洞谋取私利的相关单位和个人进行处罚。这样，在提拔的激励和监督的约束下，官员们的工作动机不再是眼前直接的物质回报，而是未来获得更多的晋升机会。完善激励和约束机制，完全可以作体制内最大限度地提升官员重视干部平职调整的动力，从而促进干部平职调整的规范化。
当然，我们不赞成在对组织或个人的干部平职调整工作实行“一票否决”。通过激励和约束机制的导向作用，完全可以在体制范畴内、在政策范围下最大限度地协调利益、提升动力、转化压力。
4.加强监督和管理，促进规范
教育是基础，制度是保证，监督是关键。再好的制度离开了有效的监督都会失去意义。为此，要切实加强对领导干部平职调整工作的全过程监督和管理，促进干部平职调整工作的规范。
一是要提高部门监督的效果。党委要高度重视，加强领导。组织（人事）部门要进一步健全决策、执行、监督、咨询系统，逐步形成科学分工、相互配合、合理制约、高效运行的工作机制。纪检机关要加强同组织（人事）部门的沟通协调，完善联席会议制度、联合巡视组制度。同时，要在实施考察预告、任前公示制度的基础上，实行干部平级调整执法执纪部门审查制度。组织部门在平级调整前，要将拟调整干部名单书面递交纪检、监察等相关执法执纪部门，由执法执纪部门对被调整干部进行审查把关，对经审查有问题的干部实行“一票否决”。
二是要发挥多种监督主体的力量。要坚决贯彻《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》的精神，加强人大监督、群众监督、社会监督，形成监督合力。要探索有效发挥党代会代表、人大代表、政协委员监督的途径和方法，积极发挥群众监督、舆论监督的作用。要加强举报受理工作，对群众反映的问题，要认真调查核实。
三是要严肃工作纪律。要严格遵守干部平职调整工作的有关纪律，维护纪律的权威性、严肃性，不超职数、超职级配备干部，不在机构即将变动或主要领导干部的工作即将调动时突击调整干部，不临时动议调整干部，不由个别人或少数人决定调整干部，坚决防止和纠正领导干部平职调整工作中的不正之风和腐败现象。要建立干部平职调整工作责任制，探索实行用人失察失误责任追究制度。要明确干部平职调整工作中推荐、考察、决定等各个环节的责任主体和责任内容。对干部选拔任用工作中的失职、渎职行为，依照有关纪律和法律规定追究责任，坚决禁止以口头批评、内部通报的处罚方式随意替代应有的党纪政纪处分。
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