地方政协参与地方党委决策制度创新模式研究——以广州为个案的研究，本文主要内容关键词为：广州论文,个案论文,政协论文,制度创新论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1674－0955（2011）05－0109－09
政治协商作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，反映了发展社会主义民主政治的要求和特色，是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是我国社会主义民主的重要形式，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。坚持和完善这一制度，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容。在新形势下，要更好地把政治协商纳入党委决策程序，就必须创新传统的地方政协参与地方党委决策制度及其运行模式，本文以广州市的探索为例，对这一问题做些分析与探讨。
一、地方政协参与地方党委决策制度创新的背景
（一）地方政协参与地方党委决策制度创新的综合环境
地方政协参与地方党委决策制度创新，需要有良好的政治经济与社会环境，否则，政治协商制度的创新就可能半途夭折，难以取得成功。2009年，广州进行政治协商制度创新，有着良好的政治经济与社会环境，现分述如下。
其一，党中央与国务院的部署。中共十七大明确提出“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效”。国务院审议通过的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》明确珠江三角洲地区推进民主法制建设的目标是“推进决策科学化、民主化，完善重大决策的规则和程序”。
其二，广东省委和省政府的要求。广东省委、省政府颁发的《关于经济特区和沿海开放城市继续深化改革开放，率先实现科学发展的决定》规定：“完善政治协商规程，加强政协履行职能的制度化、程序化、规范化建设。完善政协提案办理程序，建立各级领导督办政协提案制度。支持人民政协、各民主党派履行职能，重大决策征求人民政协、民主党派和无党派人士意见形成制度化。健全基层民主制度。”广东省委、省政府发布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》实施方案》明确在“广州市开展民主法制建设试点”。
其三，广州市委与市政府的举措。在施行《关于推动广州科学发展，建设全省“首善之区”的决定》、《关于加快城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》等重大决策之前，主动提请政协进行协商；就已经做出的《关于创建全国文明城市的决定》、《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》等重大决策在执行过程中，主动邀请政协运用视察等形式进行协商；委托市政协党组在制定《关于推动广州科学发展，建设全省“首善之区”的决定》之前，牵头组织各民主党派市委和市工商联的主要领导、参加市政协的其他单位领导和界别委员代表进行协商。
（二）地方政协参与地方党委决策制度创新的探索基础
改革与创新地方政协参与地方党委决策制度，不能仅凭一时心血来潮，就仓促地进行，而应建立在以往多年来进行政治协商制度创新探索的基础上。以广州为例，中共广州市委就政治协商建章立制，源于1990年初，近20年来，先后就加强政治协商建设制定颁发过七个相关或专门的制度。
一是1990年2月根据《中共中央关于进一步坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发［1989］19号）文精神，制定了《关于贯彻〈中共中央关于进一步坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见〉的意见》，提出了“健全、改进协商制度”的要求。
二是1992年8月首次以市委名义召开市政协工作会议，制定了《关于进一步加强人民政协工作的决定》，提出了“坚持和完善政治协商、民主监督制度”的措施。
三是1995年6月根据《中共中央关于认真贯彻执行〈政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定〉的通知》（中委［1995］13号文）精神，制定了《关于把政治协商纳入党政重大决策程序的意见》，强调“把政治协商纳入重大决策程序，并作为决策过程中的一个环节和不可或缺的步骤”，明确了政治协商的主要内容、主要形式，还明确了实现“三在前”原则的协商程序。
第四、五个制度分别是2001年9月根据《中共广东省委关于加强和改善党对人大、政协工作领导的意见》，制定的《关于加强统一战线工作的实施意见》、《关于进一步加强人民政协工作的意见》，两个《意见》就“进一步加强共产党领导的多党合作和政治协商制度建设”、“支持人民政协履行政治协商的职能，不断提高决策的科学化和民主化”，提出了一些完善性的措施。
六是2005年12月根据《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发［2005］5号），制定了《关于认真贯彻中发［2005］5号文件精神进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的实施意见》（穗字［2005］12号），进一步明确、提出了“完善政治协商的内容、形式、程序，进一步加强与民主党派、无党派人士的政治协商”的方法和一些新举措。
七是2006年11月根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，制定了《关于加强人民政协工作的实施意见》（穗字［2006］17号），强调“人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体，是实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。”进一步明确了人民政协政治协商的主要内容、主要形式。
有了上述多年来完善政治协商制度的探索性实践的基础，广州市制定《中共广州市委政治协商规程（试行）》（以下简称《广州规程》）就是水到渠成的事情。也就是说，上述这些带有创新性的探索使《广州规程》的制定有了切实可行的实践基础。
（三）地方政协参与地方党委决策制度创新的主要依据
地方政协参与地方党委决策制度创新，不能脱离我国政治协商的相关制度，另起炉灶，而是要在我国政治协商的相关制度基础上有所突破与创新。广州市在制定《广州规程》时所依据的相关制度如下：（1）《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发［2005］5号）；（2）《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发［2006］5号）；（3）《中国人民政治协商会议章程》（2004年3月12日修正文本）；（4）《中共中央关于批转〈政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定〉的通知》（中委［1995］13号文）、及《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》（全国政协八届九次常委会议通过）。广州市制定《广州规程》虽然以上述文件与相关制度作为主要依据，但并未照抄照搬，而是在吃透上述文件精神与把握相关制度实质的基础上，结合广州市政治生态环境的实际，进行了大胆的创新。
（四）地方政协参与地方党委决策制度创新的操作规则
地方政协参与地方党委决策制度创新要能取得较好的成效，必须吃透上情，摸准下情，集思广益，把继承与创新结合起来。为了使政治协商制度创新能取得良好的成效，广州市在制定《广州规程》时，遵循了如下规则：一是正确体现中央对政治协商的要求和市委规范、完善政治协商的意图。即尽量把中央有关加强政治协商的要求与市委这方面曾做出的规定衔接一致起来或者进一步具体化；二是正确体现“先行先试”与保持工作连续性的关系。即中央、市委文件已有明确规定和要求的，或现行的做法符合现阶段的认识水平和工作实际的，不随意改；但不等于不能改；已不适合或不够明确、不够具体、不够合理的，从“先行先试”着眼，按照“实事求是，与时俱进”的精神，结合实际探索试验，进一步明确和具体化，或进一步规范；三是正确体现全国政协有关部门的领导、专家和省（市）各方面正确、合理的意见、建议。通过发扬民主，集思广益，提高政治协商制度创新的质量与成效。由于遵循了上述政治协商制度创新的规则，广州市在制定《广州规程》时，就没有走弯路，并且取得了较好的政治协商制度创新的效果。
综上所述，《广州规程》按照中共十七大关于“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效”的部署，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，以《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发［2005］5号）、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发［2006］5号）为依据，着眼于社会主义民主政治的程序设计和制度设计，在认真总结广州市60年来尤其是改革开放以来政治协商探索性实践的基础上，充分肯定了政治协商在社会主义民主和政治生活中的重要作用，明确提出了政治协商的原则、基本方式，明确规定了政治协商的主要内容、形式和程序，对搞好政治协商提出了明确的要求，是指导新世纪新阶段广州政治协商工作、推进民主法制建设和多党合作的纲领性文件。《广州规程》针对广州目前的政治协商还不够规范等问题，着眼于变政策性协商为制度性协商，根据中央赋予的“科学发展，先行先试”的重大使命，就进一步加强政治协商的制度化、规范化、程序化，提出了许多新的观念和新的做法，既体现中央和省委的要求，也符合广州的实际，既体现“先行先试”，又保持了工作的连续性，既继承发扬自身的经验，又借鉴吸纳各地好的做法，是适应新形势新任务新要求，规范、完善政治协商工作，进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商建设，推动广州社会主义民主政治新发展的重大举措。
二、地方政协参与地方党委决策制度的系统创新
政治协商是人民政协的主要职能之一，然而在以往的地方政治协商制度运行过程当中，有的地方却将政治协商视为行鼓掌举手之事。“说了也白说”让部分政协委员对于调研、政治协商的重视不够，参与性不高，其结果就造成政治协商的随意化。要提高地方政治协商的质量与成效，必须致力于地方政协参与地方党委决策制度的创新。地方政协参与地方党委决策制度创新是一种系统创新，必须运用系统工程原理，进行系统的规划与设计，才能取得较好的制度创新成效。广州市在创新政协参与党委决策制度时，自觉运用系统工程原理，科学地进行制度创新的规划与设计，从六个方面创新了传统的地方政协参与地方党委决策制度，实现了地方政治协商制度创新的预期目标。
（一）地方政协参与地方党委决策的理念体系创新
1.地方政协参与地方党委决策的作用目标定位
人民政协作为多党合作和政治协商的重要机构，各党派、各团体、各界别、各阶层通过人民政协政治协商这一职能的发挥，充分表达自身的政治主张和诉求，从而广泛参与到国家政治生活当中。所以，在一定意义上来说，人民政协就是我国政治体制内最重要的决策咨询机构。人民政协政治协商的决策咨询功能的发挥与人民政协自身所具有的政治特色紧密相连，不是一般技术层面的决策咨询，也不同于一般意义的参谋型决策咨询，而是代表着广泛的民意，具有极强的政治性。
在以往的地方政协的相关文件中，对政治协商作用的表述，显得比较空泛。推进政治协商的制度化、规范化和程序化建设，是实现政治协商的严肃性、经常性、科学性和有效性的重要保证。广州市根据有关文件的精神，结合自身的探索，在《广州规程》中肯定了推进政治协商制度化、规范化、程序化“三个有利于”的作用，即：有利于广开言路、集思广益，促进决策的科学化、民主化；有利于增进理解、扩大共识，形成团结民主、活跃和谐的政治局面；有利于加强和改善中国共产党的领导，巩固中国共产党的执政地位。
2.地方政协参与地方党委决策的三大协商原则
中国共产党是执政党，党的各项决策的正确与否对党和国家事业的发展将产生重大影响。把政治协商纳入党委决策程序，在决策前和决策执行中充分听取各民主党派以及党外各界人士的意见，集思广益，有利于增强党委决策的科学性，有效地避免和减少党委决策失误。政治协商的要旨是决策前的协商，只有坚持协商于决策之前，政治协商才能避免成为形式，从而发挥应有的作用。此外，在决策执行过程中加强协商，也有利于根据实践的发展不断完善党委的决策。2006年2月颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定，把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。这一文件没有就政治协商的原则作出更多的规定，这就为地方政协根据自身的探索，完善政治协商原则留下了空间。
以往地方政协的相关文件中，虽然有一些这方面的表述，但未能具体化。广州市根据中央有关文件的精神与自身探索所积累的经验，在《广州规程》中提出了政治协商的三项原则，即：把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策之前和决策过程中进行协商的原则；党总揽全局、协调各方的原则；民主协商、平等议事、求同存异、增进共识的原则。
（二）地方政协参与地方党委决策的协商方式创新
政治协商作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，自新中国建立以来，在实践中就已形成了两种基本方式。中发［2005］5号文件《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》根据长期以来的经验和做法，明确提出了政治协商的两种基本方式：一种是中国共产党与各民主党派的协商；一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。这一文件从政策上对政治协商的两种基本方式加以规定，对于推进政治协商的制度化、规范化、程序化建设，有着重要意义。
广州市结合自身多年来在政治协商的探索性实践方面积累的宝贵经验，根据形势发展的需要，在《广州规程》明确了政治协商的两种基本方式：一种是市委同市各民主党派的政治协商，另一种是市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商。在此基础上，《广州规程》进一步明确了市委同市各民主党派政治协商的范围。为了突出多党合作和政治协商的特色，根据无党派人士和工商联的性质，参照中央的做法，进一步明确了市委同市各民主党派的政治协商，是市各民主党派、无党派人士和工商联参加，工、青、妇等人民团体不再参加这一方式的政治协商，但参加市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商。
（三）地方政协参与地方党委决策的内容体系创新
2006年2月颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定的人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。这一文件只是对政治协商的内容作了原则规定，并没有具体地列出政治协商的内容，这就为地方政协创新政治协商的内容留下了创新的空间。
以前在地方政协一些相关文件中，对政治协商的内容有一些原则性的规定，如要求“重大事项的决策‘三在前’（即在市委决策之前、人大正式表决通过之前、政府执行之前进行协商）”。但这只是规定了一个大的框架，这些规定长期以来没有得到很好的落实，原因就是没有对其内容进行细化，比如“重大事项”如何界定？谁来界定？过去的有关文件都没有明确的表述与规范，所以，政治协商内容的随意性比较大。只有明确政治协商的主要内容，才有可能真正把这些原则规定在实际工作中贯彻落实。
1.市委同市各民主党派政治协商的内容体系创新
以往，地方党委同地方各民主党派政治协商的内容规定不够具体，给实际操作增加了困难。为了改变这种局面，《广州规程》把市委同市各民主党派政治协商的内容体系概括为十个方面，即：
（1）中国共产党广州市代表大会和委员会的重要文件；
（2）拟提请市人民代表大会和常务委员会审议的重要地方性法规（草案）；
（3）市委提出的按规定需要协商的市级领导人人选；
（4）本市经济社会发展的中长期规划；
（5）本市政治、经济体制改革方面的重要决策；
（6）本市有关城乡建设的总体规划和行政区划的重大调整；
（7）市政府工作报告；
（8）关系本市民生和事关全局的重大问题；
（9）通报重要文件和重要情况并听取意见；
（10）其他需要同市各民主党派协商的重要问题。
其中，第（1）、（4）、（6）项是根据形势发展的需要首次提出来的新内容。
2.市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士政治协商的内容体系创新
以往，地方党委同地方各民主党派政治协商的内容规定是用概括性的表述，给实际工作中的操作增加了困难。为了改变这种局面，《广州规程》把市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士政治协商的内容体系概括为十个方面，即：
（1）市委或市委、市政府联合作出的有关全市政治、经济、文化、社会和生态发展大局的重要决议、决定、意见；
（2）本市国民经济和社会发展五年规划；
（3）市政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、预算报告；
（4）市法院和市检察院工作报告；
（5）拟提请市人民代表大会和常务委员会审议的重要地方性法规（草案）；
（6）市委提出的按规定需要协商的市政协领导班子成员、机关和各个专门委员会负责人人选；
（7）本市的重大建设项目；
（8）关系本市民生和事关全局的重大问题，应对各类重大危机的预案和实施方案；
（9）市各党派参加市政协工作的共同性事务，市政协内部的重要事务及有关爱国统一战线的其他重要问题；
（10）市委、市人大常委会、市政府、市政协和市政协参加单位提出的其他政治协商事项。
其中，第（1）、（5）、（7）、（8）、（10）项是根据形势发展的需要首次提出来的带有创新性的突破。
综上所述，广州市着眼于新制度的可行性、可操作性，把两种政治协商的主要内容分别细化规范为十项（参见图示1），为《广州规程》的贯彻落实奠定了基础。
图1 广州市政协参与党委决策的协商内容体系创新框图
（四）地方政协参与地方党委决策的协商形式体系创新
政治协商以会议作为主要形式，通过多年的实践，从全国政协到各地政协已逐步形成了“全体会议整体协商，常委会议专题协商，主席会议重点协商，专委会议对口协商”的多层次、多形式协商格局。2006年2月颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定的人民政协政治协商的主要形式有：政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、根据需要召开的政协内部各组成单位和各界代表人士参加的协商会议。这一文件只是对政治协商的主要形式作了原则规定，为地方政协创新政治协商的形式留下了创新的空间。
以往，地方政协参与地方党委决策的协商形式没有统一的规定，各地的有关制度中，多以召开各种会议进行政治协商，有的规定了三种协调形式，有的规定了六种协商形式，有的规定了八种协商形式，如此等等。《广州规程》根据广州的实际，结合以往自身在这方面进行探索所积累的经验，分别明确了“市委同市各民主党派的政治协商”与“市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商”的主要形式。“市委同市各民主党派政治协商”的主要形式有民主协商会、谈心会、专题座谈会、通报会、书面建议等5种；“市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士政治协商”的主要形式有市政协全体会议、市政协常务委员会会议、市政协主席会议、市政协常务委员专题协商会、市政协党组受市委委托召开的专题座谈会、市政协秘书长会议、市政协专门委员会会议、市政协内部协商会议、书面协商等9种（参见图2）。
图2 广州市政协参与党委决策的协商形式体系创新框图
《广州规程》还分别对每种形式的政治协商的次数、要求、职能部门的责任与分工等做出了相关规定，以便在实际工作中的操作。
（五）地方政协参与地方党委决策的协商程序创新
虽然开展协商会议的具体做法有不同，但基本上都在已有政治协商制度规范的基础上，注重抓好计划、准备、会议、反馈四个关键环节，探索并形成一套工作运行程序。2006年2月颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定的人民政协政治协商的主要程序是：党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定在政协协商的议题；政协党组根据党委的统一部署，按照政协章程和有关规定安排协商活动；党委和政府及有关部门负责人就有关问题通报情况、听取意见；政协要及时整理并报送参加会议的各党派团体和各族各界人士提出的意见和建议；党委和政府及有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理，并及时反馈处理情况。这一文件只是对政治协商的主要程序作了原则规定，为地方政协创新政治协商的程序留下了创新的空间。
政治协商程序，既是政治协商制度的内容，也是政治协商制度落实的保障。认真落实政治协商制度，必须规范政治协商的程序。通过规范政治协商的程序，克服政治协商的随意性，保证政治协商的有序性和严肃性。政治协商程序化建设的重点应当是明确规定政治协商的具体程序，保证各政党和利益群体在政协这个平台上公平、公开、公正地进行协商，使政治协商制度得以正常运行。以往，地方政协参与地方党委决策的协商程序没有统一的规定，各地的有关制度中，有的是三个程序，有的是四个程序，有的是五个程序，而且各个程序的名称也不统一。一项好的制度和具体的规范确立后，实际的贯彻执行就显得尤为重要，这就需要制度化、规范化的政治协商程序来保障，政治协商程序的不完善同样也直接影响政治协商的效果。《广州规程》根据广州的实际，结合以往自身在这方面进行探索所积累的经验，统一了“市委同市各民主党派的政治协商”与“市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商”这两种政治协商方式的主要程序即：制定协商计划、做好协商准备、开展政治协商、汇总协商成果、协商成果办理与反馈五个程序（参见图3）。其中，首次明确市委每年一月底前要制定出协商计划，同时还进一步明确了每个程序的责任部门和责任人的职责，明确了每个程序与环节的工作、分工和时限等要求。
图3 广州市政协参与党委决策的协商程序创新框图
《广州规程》还分别对“市委同市各民主党派的政治协商”与“市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商”这两种政治协商方式的主要程序中的阶段性工作内容与工作要求做出了相关规定，使实际工作中的操作能达到规范的要求。
（六）地方政协参与地方党委决策的保障与考核机制创新
地方政协参与地方党委决策制度要能落到实处，必须要相应的保障与考核机制；否则，这种制度就会流于形式，就很难得到有效的执行。广州市在创新地方政协参与地方党委决策制度时，特意设计了三个保障与考核机制：
其一，不交表决机制。基于把政治协商纳入党委决策程序的原则，广州市在《广州规程》中提出了对需要协商的内容必须进行协商，这是提交党委与人大决策的先决条件，明确规定“需要进行协商的内容，未经协商的，原则上不提交市委决策、市人大常委会表决通过、市政府实施。”这一规定使得政治协商在市委与人大决策过程中的效力以市委文件的形式得到强化。明确了需要协商的内容提交决策的先决条件即建立不交表决机制是这部规程得到贯彻落实的关键。
其二，督办落实机制。《广州规程》建立了政治协商督办落实机制，要求由市委办公厅牵头，建立政治协商督办落实联席会议制度，召集市政府办公厅、市政协办公厅、市委统战部、市委政研室等部门定期召开会议，就政治协商的组织实施、跟进落实、督办反馈等工作进行沟通、协调和研究。并由市委办公厅牵头，每年组织上述部门对政治协商的落实情况进行检查。这是保证新建立的政治协商制度落实和取得实效的重要措施，是抓好《广州规程》落实的重要机制。
其三，考察考核机制。为了用组织措施保证新建立的政治协商制度的落实和取得实效，《广州规程》强调把是否重视政治协商作为考核领导班子和领导干部的重要内容，明确了市委、市政府把是否重视政治协商、能否发挥好政治协商的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容，纳入领导班子和领导干部考察考核的重要内容。
如上所述，地方政协参与地方党委决策制度创新是一个系统工程，这一系统创新涉及理念体系创新、协商方式创新、内容体系创新、形式体系创新、协商程序创新、保障与考核机制创新等六个方面，参见图4：
图4 地方政协参与地方党委决策制度的系统创新框图
三、地方政协参与地方党委决策制度创新的实现机制
地方政协参与地方党委决策制度创新这一系统工程建设要能取得成功，必须有相应的机制来保障，实现政治协商制度创新决策的民主化科学化，否则，再好的设想也会落空。
（一）组织领导机制
地方政协参与地方党委决策制度创新这一系统工程建设要能取得成功，必须有相应的组织领导机制来保障，实现政治协商制度创新决策过程的组织领导工作的科学化。《广州规程》的出台是根据广东省委和中共中央政治局委员、省委书记汪洋的要求，并且得到汪洋亲自指导的一项重要制度创新成果。制定政治协商规程，是汪洋亲自交办的任务。最初是要求省政协党组代省委起草的，后来汪洋提出可以从一个条件比较成熟的市做起，他要求把这项任务纳入广州民主法制建设试点范围。汪洋对这项工作十分重视，曾经专门召开座谈会，听取省政协党组和市委的意见，他指出政治协商是一项重要政治制度，要把这项制度落实好，必须有规范的程序作保证。广州市委常委会讨论通过《广州规程》后，呈报汪洋阅批。汪洋认为《广州规程》总体是成熟的，可以在广州试行。
《广州规程》十易其稿，其突出特点之一：领导高度重视，直接过问和亲自修改《广州规程》。中共广州市委书记朱小丹十分关心、直接过问代拟工作，还认真审阅了市政协党组呈报的《广州规程》（代拟稿），不仅批示赞扬“文件质量很高”，而且还提出了一些重要的修改意见和在文稿中作了具体的修改。广州市政协主席朱振中组织、参加了整个代拟工作，与大家一起学习、调研，讨论、确定代拟《广州规程》的原则和思路，听取各方意见，并先后三次对“征求意见稿”、“代拟稿”、“代拟送审稿”作了全面、认真的修改。
（二）吸纳意见机制
地方政协参与地方党委决策制度创新这一系统工程建设要能取得成功，必须有相应的吸纳意见机制来保障，实现政治协商制度创新决策的民主化科学化。广州市在制定《广州规程》过程中，充分发扬民主，广泛听取和吸收各方意见。为了充分发扬民主，增强科学性，避免片面性，主持制定《广州规程》的机构不仅扩大了《广州规程》制定过程中征求意见的范围，而且还采取多种形式反复征求有关各方的意见。主持制定《广州规程》的机构先后两次把第三稿的“征求意见稿”和第六稿的“代拟修改稿”以书面形式征求了广州市各民主党派、市直有关单位、各区、县级市政协和市政协主席会议成员、秘书长会议成员、专门委员会主任的意见；先后召开了市各民主党派座谈会、部分区和县级市政协座谈会、市直有关单位座谈会、各区和县级市政协主席座谈会、部分政协委员座谈会听取意见；先后走访了广州市各民主党派和市工商联、市台联会，听取意见；还以书面形式征求了全国政协有关部门的领导和专家的意见。
综合汇总和逐一研究各方面意见和建议后，提交广州市政协11届39次党组会议和34次主席会议审议后又修改出了第八稿，呈报市委审定。2009年7月初，根据广州市委办公厅征求、反映的意见再次对《广州规程》（代拟送审稿）作了几处修改。7月24日提交广州市委2009年第11次常委会讨论的是第九稿，根据与会人员的意见修改定稿的是第十稿。
（三）文本创作机制
地方政协参与地方党委决策制度创新成果最终要反映在制度文本上，因此，制度文本的质量要由科学的制度文本创作机制来保障。广州市通过建立科学的制度文本创作机制，保障了《广州规程》这一制度文本创作任务的顺利完成，交出了一份高质量的地方政治协商制度创新文本。
1.代拟文本任务交办机制
早在2008年8月，广东省委书记汪洋在一次提案办理会上的讲话中，提出要求广东省率先制定《政治协商规程》和《办理政协提案规程》。这项任务当时交由省政协代为起草，文稿完成后，提交给省委办公厅。但接下来并未在全省推出，汪洋要求广州发挥民主法制建设试点城市的作用，开展制定和实施政治协商规程的探索，在全省先行先试。由于广州是广东省民主法制建设的试点市，同时广州市委书记朱小丹曾担任过广东省政协副主席、省委统战部部长，对政协工作比较熟悉，汪洋选择了广州，并给朱小丹“当面交任务，明确提要求”。根据省委和汪洋的要求，广州市委将制定政治协商规程列入了推进民主法制建设试点工作计划。根据汪洋的指示，2008年11月，朱小丹在全省经济特区工作会议上表示广州要“完善重要问题政治协商制度，制定政治协商规程，科学界定和具体细化政治协商的内容，明确规定政治协商的程序”。2009年“两会”后，代拟《广州规程》的具体任务交到了广州市政协党组手上。
2.制度文本起草与修订机制
接到为市委代拟《广州规程》的任务后，广州市政协由主席朱振中牵头，两位秘书长和几位研究室成员组成了一个起草小组专门负责该项工作，反复征询各方意见。在征求意见的过程中，除书面征求、召开座谈会等外，朱振中亲自带着起草小组成员挨个走访了8个民主党派以及工商联。过去开会是大锅饭，8个民主党派一起来，每个人发发言，一次性征求意见。这次是分别跑了9个单位，逐个单位面对面征求意见。从2009年3月到9月，经过“征求意见稿”、“代拟稿”、“代拟送审稿”等程序，字斟句酌，十易其稿。广州市政协主席朱振中不仅直接担任代拟制度文本的组织领导工作，而且提出代拟制度文本稿的原则与思路，更为难能可贵的是，他还先后多次对“征求意见稿”、“代拟稿”、“代拟送审稿”作了系统而细致的修改。中共广州市委书记朱小丹不仅把为市委代拟《广州规程》的任务交给了市政协党组，而且认真审阅了市政协党组呈报的《广州规程》（代拟稿）；不仅批示“文件质量很高。我原则同意。个别地方作了一些文字修改，供参考。可抓紧征求各方面意见，修改完善后提交市委常委会讨论决定”，而且还提出了一些重要的修改意见和在稿中作了许多具体的修改。也就是说，《广州规程》不是哪一个人的单独创作，而是集思广益、集体创作出来的成果，这一成果既有领导人的智慧结晶、制度文本起草小组成员的思维创新成果，也有社会各界人士的智力贡献！
综上所述，广州市政治协商制度创新的实现机制是由组织领导机制、吸纳意见机制、文本创新机制三个部分构成的一个有机整体，参见图5：
图5 广州市政治协商制度创新的实现机制
收稿日期：2011－03－18