党内反腐法规体系研究，本文主要内容关键词为：党内论文,体系论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D[，262]
[文献标识码]A
[文章编号]1008-5955(2005)04-0019-04
党的十五大以来，全国省(部)级以上机关共制定党内廉政方面的法律法规及其他规范性文件2000余件，其中中央纪委、监察部制定的有120余项。特别是以2005年1月中共中央颁发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》为标志，党内反腐法规建设步入一个新的阶段。认真研究党内反腐法规体系，对于进一步深化对党内反腐法规的认识、完善党内反腐法规体系和指导党内反腐实践都具有重要的现实意义。
一、党内反腐法规体系的特点分析及总体评价
党内反腐法规体系是由有党内法规制定权的党组织制定的，关于保证党的廉洁的法规、规范所组成的相互联系的统一整体。这一体系主要包括了党的权力产生、党的权力的运行、权力行使后的救济的完整的法规制度。
(一)目前党内反腐法规体系建设的概貌
中国共产党执政是历史和人民的选择，党的权力产生源于全体党员，最终源于全国人民。党的权力，包括各级党组织和党的领导人的权力，都需要得到合乎法理的授予和界定。这方面主要由《中国共产党章程》来规范。《中国共产党章程》规定：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为自己的行动指南的中国共产党一直坚持党要管党、从严治党的方针。《中国共产党章程》规定：要“不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力。”从党内根本法规的高度提出了党内反腐的要求。
中国共产党在治党治国的实践中，为了忠实地实践“三个代表”重要思想，保证党内权力受到有效的监督和制约，颁布了一系列的党内反腐法规，对党内权力的运行进行制约。近年来这方面主要的党内反腐法规有：
1、中共中央2003年12月颁发的《中国共产党党内监督条例(试行)》；2、中共中央政治局2004年3月通过的《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》；3、中共中央纪律检查委员会2004年9月颁布的《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》；4、中央纪律检查委员会、中央组织部、监察部国务院国资委2004年12月《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》；5、中共中央2005年1月颁发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》；6、中央纪律检查委员会2005年5月颁发的《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》；7、中共中央纪律检查委员会常委会2005年7月通过的《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)》。
权力行使必然产生一定的结果，权力的不当行使需要纠正救济，对违背党纪的必须进行惩处，对权力行使中受到损害的要进行救济。这方面的党内法规主要有：
1、中共中央纪律检查委员会1993年8月22日印发的《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》；2、中共中央2003年12月颁布的《中国共产党纪律处分条例》；3、中共中央2004年10月颁布《中国共产党党员权利保障条例》。
(二)党内反腐法规体系的特点分析
党内反腐法规数量较多，法规内容也十分丰富，综观党内法规，我们认为党内反腐法规体系呈现出三个主要特点。
一是党内反腐法规体系独立与具体规范分散两者并存。党内反腐法规的数量较多，涉及到党内反腐的各处环节。从党内权力的产生、权力的运行到救济都有多方面规定，这些党内反腐法规构成了一个较严密的独立体系。但同时，目前党内还没有一部统一的专门的反腐法规，即使是《中国共产党党内监督条例(试行)》也侧重在权力的制约而并不具备所有反腐的功能。党内反腐的各个规定散见于中央、地方有党内法规立法权的机关制定的各类法规中，其中相当一部分又集中在中央、中央纪律检查委员会和地方省级委员会、纪律检查委员会颁发的带有反腐性质的法规之中。
二是党内反腐法规体系中同时蕴含了预防、规制和惩治三大功能。在中共中央颁发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中明确地将预防腐败提到了反腐治本的高度，与《实施纲要》相配套的党内反腐法规如《中国共产党党内监督条例》、《公开选拔党政领导干部工作暂行条例》都从法规层面使原有预防腐败的制度和规定上升为党内法规，强化了预防机制。同时，党内反腐法规体系中规制作用也非常突出。如《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》等法规，对党内权力的运行加强了规制，使党内权力的行使在保证效率的同时，增强了有序性和制约性，堵塞了腐败的空间。此外，党内反腐法规体系中惩治功能十分强大，《中国共产党纪律处分条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》等法规都对违反党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律、群众工作纪律进行了严格的规定。预防机制、规制机制、惩治机制三者相互衔接，相互影响，对党内反腐起到了极大的作用。
三是党内反腐法规体系中程序法规和实体法规融为一体。尽管党内反腐法规中有程序特性较为突出的一些法规，如《党政机关上岗工作暂行规定》、《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定(试行)》等。但整体上而言，党内反腐法规仍在注重实体性规定的同时，也强调程序性规定。如《党政领导干部选拔任用工作条例》对领导干部任用的实质性条件作了详细规定，同时对选拔任用的工作程序也进行了科学合理的规定。《中国共产党纪律处分条例》对违纪的情形和处罚的格次进行了详尽的规定，同时对怎样处罚又作了严密的程序性规定。既注重实体性内容，同时又高度重视程序性规定，是党内反腐法规走向成熟的重要标志。
(三)党内反腐法规体系目前状态评价
目前党内反腐法规数量较多，层次较高，功能齐备，特点鲜明，已经形成了一个相对独立的体系。这个体系的构建来源于党内反腐实践和对反腐实践的理性思考。而体系的发挥作用，将更有效地推动党内反腐的进程，进一步纯洁党的组织，树立党的良好形象。当然，正因为党内反腐法规是在总结和探索反腐实践的基础上构建的，所以党内反腐法规体系也还处于一个刚刚确立的阶段，有待进一步完善。比如，党内反腐法规体系中的法规的衔接问题，党内反腐法规与国家法律之间的协调问题，党内反腐法规的立法层次问题，党内反腐法规与党内其他法规相配套的问题等等。因此，总的评价是，党内反腐法规体系已基本形成，而又尚待完善。
二、党内反腐法规体系总体要求和目前的差距
(一)党内反腐法规体系的总体要求
党内反腐法规体系建设一直受到中央的高度重视。中央领导人多次对党内反腐提出指导性意见。2005年1月11日胡锦涛总书记在中共中央纪律检查委员会第五次全体会议上发表重要讲话，他指出“要从提高党的执政能力，巩固党的执政地位的战略高度进一步认识做好反腐倡廉工作的极端重要性，始终把反腐倡廉作为一件大事来抓，始终旗帜鲜明，毫不动摇地反对腐败”。[1] 胡锦涛同志指出：“要经过努力，建立起思想道德的长效机制，反腐倡廉的制度体系，权力运行的监控机制，建立完善的惩治和预防腐败体系。”[2]
党内反腐法规体系根据反腐的任务要求，可以概括为：目标明确、环节清楚、控审分离、相互协调。
目标明确，指党内法规体系构建和发挥作用必须坚持从严治党的方针，围绕发展这个执政兴国的第一要务，坚决清除党内腐败现象，使各级党组织和党员坚信和实践“三个代表”，达到党务清明、党员廉洁，得到最广大人民群众的衷心拥护，在全世界树立无产阶级政党的崭新形象。
环节清楚，指在党的权力产生、运行、救济的三个环节都要有严密科学的党内法规进行调节。在党内权力的设定和界定环节，应有《党章》、《组织法》、《选举法》和特别条例进行规范。既保障党的领导，同时又合理科学地使党的权力和政府权力及其他公共权力区别开来。在党内既保障中央的权威，同时又使各级党组织、各党务部门和党员各尽其职，避免和减少因权力设置的冲突和漏洞带来权力行使的失控；在权力运行环节，党内反腐法规体系中大量的规范和最重要的规范都应对权力进行制约和控制。要对党的权力行使的主体、方式、程序进行严密的规定，保证权力行使既有效率，同时又保障权力行使的正当性。如果当两者发生冲突的时候，宁可保证权力行使的正当性也要放弃效率；在权力行使产生结果后，还应当有党内反腐法规对违反了党内法规行使权力带来负面影响的情形进行处理。这部分法规就得详细制定出违背党内法规的种种情况(刑法上称之为罪名，党内法规宜称之为违纪情形)，并对违纪情形的处罚幅度和程序作出科学规定。这样不仅能起到对违纪者的惩处教育作用，同时对受侵害者也能进行救济，还能有效地警示潜在的违纪者，起到防治腐败的作用。
控审分离，指党内反腐职能部门适当进行分权，使侦控的权力和裁决的权力分别由不同的部门行使。立案、侦查应由党的专门机构履行职能，而定性处罚应由党内独立的机构来裁决，这样既能保证反腐的严肃性，又在程序上防止出现反腐权力的失控，维护党员的正当权益。
相互协调，首先是指党内反腐法规体系内部各法规之间应相互协调。党的地方党委颁布的法规细则不能与中央颁布的反腐法规相冲突，中央各部委颁布的法规不能与中共中央颁布的法规相冲突，各部委之间颁布的反腐法规不得相冲突。不仅如此，各个反腐法规之间还要相互衔接，融为一个整体，如果一个单行的涉及到反腐内容的法规修正了，那与之相衔接配套的党内反腐法规也应得到及时的修正。此外，相互协调还有另一层含义，那就是党内反腐法规与国家反腐法规相协调，党内反腐法规不能超越国家法律，而应该与之相协调。
(二)目前党内反腐法规体系存在的差距
第一，党内反腐法规体系的指向目标还没有得到法规上的确认。目前还没有一部党内反腐法规提出反腐的明确目标。中共中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》总体上是从指导党和国家反腐倡廉的战略高度上制定的一个战略意见。《实施纲要》提出：建立健全惩治和预防腐败体系的主要目标，是“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制，反腐倡廉的制度体系，权力运行的监控机制。建成完善的惩治和预防腐败体系。”[3] 我们认为这一表述，仅就建立健全反腐体系本身的目标而提出来的，还不是反腐法规体系指向的目标。党内反腐法规体系建立的目的，决不是为了建设体系而建设体系，而是为了纯洁党的组织，提高党的执政能力，取信于民，巩固党的执政地位，把我党建成世界上廉洁清正的无产阶级政党。党的反腐法规体系指向目标在法规上的缺乏，使党内反腐法规体系的建设与完善缺乏一个指针，进而在党内反腐法规的立法执法上都带来一定影响。
第二，在权力产生运行救济三个环节方面，党内反腐法规体系没有科学地给予对应。现在的党内反腐法规大量集中在惩治环节，还处于治标的阶段，而对于如何设立界定党内权力和规制权力运行，尽管有《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》、《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》等法规，但数量较少，而且没有一部较严密的《组织法》，党内法规对党内权力的产生和运行的内容已远远跟不上形势的需要，这就形成治标重治本轻的不合理布局。
第三，现有对违纪党员的处罚的法规体系在设计方面存在许多尚待探索和完善的地方。一是控审不分，对普通违纪党员，党的职能部门纪委既承担立案侦查职能，同时又是裁决者，享有定性和处罚的权力。虽然在纪委内部由不同的部门来承担检察的职能和审理职能，但毕竟是纪委同单位内进行，而且经常会出现审理部门的提前介入，难免会在一定程度上影响到公正性；二是对涉嫌违纪的党员缺乏程序性的权益保障。虽然这种模式有效率高、查处力度大的好处，但是在制度设计上存在一些问题，不利于党员的合法权益的保护。
第四，一些党内反腐法规不相协调。就党内反腐法规总体而言是协调的，但也有不相协调的地方。主要是在预防、规制、惩处功能上党内反腐法规分布不合理，特别是在预防和规制方面的法规建设还较薄弱；在党的反腐法规与国家法律之间，同样存在不协调的因素，如关于“双规”的规定与保护人权的刑事法律制度精神不相协调。再如涉及到党员干部职务犯罪问题，党内先行管辖还是国家法律先行管辖也是一个没协调衔接好的问题。
三、完善党内反腐法规体系的对策建议
2005年年初，胡锦涛总书记在中央纪委五次全会上指出：要“继续在完善制度上下功夫，推进反腐倡廉工作的制度化、法制化，发挥法规制度的规范和保障作用。”[4] 完善党内法规体系对于从严治党、整肃党内纪律、加强党的执政能力建设都具有重要的意义。在现有党内反腐法规的基础上，我们认为应从以下几个方面对党内反腐法规体系进行完善。
(一)以党内较高层次的法规明确党内反腐法规体系指向的目标。通过由中共中央颁布的单行党内法规或修正现有党内反腐法规，在法规中明确党内反腐法规指向的可操作性和可评价性的总体目标。明确要通过党内反腐法规的制定实施，使我党做到党务清明，党员廉洁，得到最广大人民群众的认同，在全世界各政党中居于廉洁的前列。在总体目标的指引下，党内反腐法规的立法和执法将会步入一个新的阶段。
(二)对现有党内反腐法规体系进行深入研究和清理，完善党内反腐法规体系构架。在现有党内反腐法规体系已经初具规模并发挥重要作用的同时，也要看到党内反腐法规体系中存在的重惩治轻预防和规制的现状。要加紧对党的权力进行科学界定，按照《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》的规定，在坚决维护党的领导的前提下，更科学合理地划分党与政府、人大及其他社会组织的权力，以避免因权力界线不清而带来的种种隐患。要通过党内法规的修正，对党内各党务部门，各级地方组织，其他社会组织中的党组织的权限进行科学界定，切实赋予各级各类党组织的权力，理顺权力关系，明确权利义务，从而在源头上遏制腐败。不仅如此，还要制定和完善现有规制党内权力的法规，如将党的委员会向同级代表大会负责的制度规定上升为可操作性的法规，使党内权力有序规范运行的同时，受到有效的监督和制约。
(三)适度进行分权，实行控审分离。适度分权，将侦控权与裁决权分离开来，这样既可加强党对党内腐败分子的侦控权力，加大党内反腐的力度，同时又可防止侦控权的滥用，保障党员的合法权利，确保对违纪党员处罚的公正性。
(四)通过修订现有党内反腐法规，进一步增强协调性。
党内反腐法规体系内的协调性不够，影响到党内反腐的进程。而党内反腐法规与国家法律的不协调，更是给别有用心的人以口实。必须认真对党内反腐法规进行修订，增强党内反腐法规的协调性。体系内的修订涉及的面很多，要进一步加强预防腐败和规制权力的立法，并使预防腐败、规制权力和惩治腐败三个环节的法规相互协调。党内反腐法规与国家法律不相一致的，应予废止。国家法律没有进行规定的而又需要立法衔接的，国家法律不适应反腐的形势需要而又急需修订的，可由中共中央推动和建议人大进行立法。通过党内法规和国家法律的调整，增强党内反腐法规的协调性，从而使党内反腐法规体系更能发挥出力量，有效地促进党的廉洁。
(五)党内反腐法规体系的完善要贯彻民主精神。民主集中制是中国共产党的根本组织原则，党的十六大指出“党内民主是党的生命”，[5] 党内反腐法规体系的完善，无论是在党内有权机关进行新的立法，还是对原有党内反腐法规的调整，都应贯穿民主的精神。要通过公开的途径，听取党内广大党员的意见，集中广大党员的智慧，使党内反腐法规立法做到程序民主。不仅如此，还要在党内反腐法规内容上体现民主精神，民主的内核是按大多数人的意见办，同时不得剥夺少数人的基本权利。党内反腐法规在预防、规制、惩治几个环节，在法规实体内容和程序内容都应包含民主的精神。民主精神的贯彻，将会使党内反腐法规得到全党的拥护，更有效地推进党内反腐的进程，早日实现党内反腐体系指向的目标，从而进一步巩固党的执政地位，使党领导全国人民实现建设小康社会和谐社会的目标，实现中华民族的伟大复兴。