当前经济增长中的失业及其治理，本文主要内容关键词为：经济增长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国当前的真实失业规模和失业率
就业和失业，是在商品经济或市场经济中特有的现象和概念。从劳动力的活动对于社会或人类的贡献而言，其活动的有益性本来是无需依据就业或失业的状况来判断的。正如一些经济学家对就业概念所质疑的，家务劳动是人类以家庭方式存在以来具有重要社会贡献的活动，但是却被排斥在就业的范围之外。同样，西方的一些青年失业者，在获得社会救济之后，要求从事环境保护和帮助老人等社会亟需的活动，然而这些活动也在就业范围之外。由此可见，就业，是社会从贫穷向富裕阶段过渡时期的一种现象，是市场经济的产物。就业，是劳动力的活动可以得到报酬的形式，或劳动力获得有报酬的使用。失业，就是劳动力的活动不能得到报酬，而不是劳动力不活动（在现代社会中被纳入失业概念的人是处于寻找工作的积极活动中的劳动力）。由于报酬是市场经济中人们赖以生存和发展的主要收入来源，也是社会财富的标志，所以就业或失业的状况就成为评价一国经济状况好坏的重要指标。
中国由于长期以来实行计划经济，改革后的很长时期里仍然把失业与政治形象联系起来，不承认社会中有失业现象，所以失业统计体系一直十分脆弱。改革后，尤其是经济进入90年代以来，失业问题变得越来越严重。这时候，才发现支撑中国宏观就业政策的失业统计数据难以使用，不能为社会提供哪怕是大致准确的失业率。
目前的“失业率”问题在于，第一，统计面太窄。在全部劳动力中仅仅包含城镇劳动力，在城镇劳动力中仅仅包含政府部门层层登记上报的无业人员（试行的调查失业口径仅有人数而无比率），其中还排除了公有单位下岗未就业的人员。第二，统计频率太低。失业率采取一年一报制，而且是年末登记数，无法反映宏观政策所需的一年内的变化状况。而在美、加、日等市场经济国家，登记失业率和调查失业率都是月报制；英国的调查失业率为季报制，但登记失业率也是月报制。因此，研究中国的失业问题，首先不能局限于国家统计局正式公布的近两年为3.1%的登记失业率。
为了修补中国的失业率，从理论上说应当从以下几个方面着手。
一是调整城镇公开失业率。在这方面可以利用国家统计局公布的调查失业人数这一统计数字对登记失业率加以调整补充。据《中国劳动统计年鉴》(1998)，1996和1997年的调查失业人数与登记失业人数之差分别为262.2万人和410万人，由此造成的可能的登记遗漏占登记失业率的比重分别为47.4%和71.9%（很遗憾，1999年版的《中国劳动统计年鉴》取消了“调查失业人数”统计）。依此，1996和1997两年的城镇公开失业率就可以由3.0%和3.1%分别扩大到4.42%和5.33%。依据1998年公布的城镇公开失业率（登记失业率）与上年相同的情况，再加上公开失业近几年逐年有所加剧的趋势，可以保守地估计1998年的城镇公开失业率达到5.5%。
二是对城镇隐蔽失业率的重新估计。中国的“隐蔽失业率”与西方主流经济学和发展经济学所指的“丧失信心的求职者”和“有报酬的工作时间不充分”的含义不同，它是特指在传统计划经济体制下形成而又在渐进性经济改革方式下得以延续的一种特有的失业率，由生产单位中的富余人员或冗员组成。进入90年代以后，中国城镇的隐蔽失业率主要由国有企业的改革滞后状况所造成，据各方面的估计其数值在18～25%之间（课题组，1997；王诚，1996）。然而，中国城镇隐蔽失业的情况，自1996年上半年中央政府逐渐在全国全面实行“严格控制金融泡沫和银行风险”、“规范破产、减员增效”、“抓大放小”、“普遍建立再就业服务中心”等一系列政策措施以来，已经发生了巨大的变化（例如，仅仅是国有破产企业在1996年就达6000多家，在1997年因遭到受损失的国有商业银行的反对和实行有争议的破产需经国务院批准的办法，破产数降低到4600多家，在1998年因停止了上年的办法，破产数又恢复到6000余家）。可以说，城镇的隐蔽失业到目前为止已经基本上转变为准公开失业。
其理由如下：其一，国有企业在这3年的“紧环境”的竞争中已经出现分化，一部分由于种种原因业绩较优的竞争性国有企业实行了股份制改造，在企业内部实行了竞争性管理，无论是原有员工还是新聘号工都基本实现了在岗人员的效率型就业。而大量的业绩低下的国企因无法继续得到“安定团结贷款”式的融资而纷纷破产或被兼并，许多企业职工以破产失业、部分被解雇、合同到期的形式变成为公开失业人员。
其二，随着中央政府“抓大放小”政策的推出，占国有企业总数90%以上的小型企业陆续实行了出售、租赁、股份合作、合资、联营、兼并等形式的产权制度改革，这些企业已经基本上改变了传统国有企业的行为模式，已经能够根据企业竞争的需要调节劳动力的使用和规模。
其三，下岗分流和再就业工程是政府解决国有企业冗员问题的变通措施，旨在通过“厂内失业”来解决政府和企业职工都无法承受的失业问题。1998年5月中央决定在全国所有有下岗职工的国企中设立“再就业服务中心”以来，国企职工下岗的势头空前猛烈起来。政府除了支付下岗职工生活补助的1/3份额以外，几乎不用承担下岗安置的组织、设施等方面的成本，所以，政府对大规模下岗的做法可以承受。下岗职工由于有了高于失业救济水平的生活补助和再就业服务，也基本上可以承受。企业是冗员下岗的直接受益者，其潜在收益大于组织下岗和支付1/3份额的生活补助金的成本（另外1/3的生活补助金由社会保险基金等社会机构方面解决），所以企业抓住这个难得机会大幅度裁减冗员，甚至一方面大量招聘年轻技术人员上岗，另一方面使技术素质较为陈旧的原有职工下岗。
所以，到1998年和1999年上半年，国企原有意义上的生产领域中的冗员问题可以说已经大部分解决。至于呆在企业的“再就业服务中心”里的下岗职工，按照进入中心时签订的合同，必须在二至三年内服从新的工作安排或自行找到工作，否则纳入登记失业人口的管理。据再就业工作进展较快的上海等地的情况来看，许多企业的“再就业服务中心”已经清空，余下的下岗职工已全部转为失业人口（除了一部分已经撤离劳动力市场）。这样，从国企职工的情况来看，已基本上不存在过去的“在职闲暇”现象，下岗职工的收入水平与失业者相差不大（尽管中央一再强调“两个确保”，但仍有许多下岗职工的生活补贴不能足额按时发放，如1998年不能领到生活补贴的下岗职工为8%——《中国劳动统计年鉴》1999），已接近维持生存水平。此外，国有企业的人员比重和产值比重水平也已经趋于相等。如国有工业占全部工业企业从业人员比重和产值比重之差，在1997年为6个百分点(37.6%-31.6%)，到1998年底缩小为1个百分点(29.2%-28.2%)。国有工业企业职工1998年比1997年净减少1319万人，减少幅度达32.7%（《中国统计年鉴》1999）。这一数值已经高于城镇隐蔽失业率的上限25%（当然，隐蔽失业人数也并非固定不变的，在各级政府仍然用各种措施干预国有企业用人决策的背景下，那些面对激烈竞争的国企有可能产生新的隐蔽失业）。
那么，既然城镇隐蔽失业率已经基本上转化为“公开”失业率或准公开失业率，这个“公开化”的失业率究竟有多大？首先我们来看“职工下岗率”。下岗率，在此是指企业发生的下岗职工人数占企业全部职工人数的比率。在1997年底，全部国有企业的下岗率为17.88%。到1998年底，下岗率上升到18.88%。如果仅就国有工业企业的情况来看，1997年的下岗率就高达20.06%，1998年的该比率很可能更高（根据《中国劳动统计年鉴》1998和1999、《中国统计年鉴》1999和劳动和社会保障部最近公布的数据计算）。不过，仅以这里的数字代表“公开化的失业率”当然是不准确的，因为这两年有50%左右的国企下岗职工实现了下岗后再就业，又有少数下岗职工已经退出劳动力市场（据《中国劳动统计年鉴》1999，1998年退出者为73.5万人）。另外，失业的“公开化”还应当包括传统意义上的集体企业和其他公有单位的下岗人员。所以，为了计算真实的“公开化失业率”，需要以“城镇全部劳动力”为分母，以“国企下岗后等待就业人数+集体企业和其他单位下岗后等待就业人数”为分子。只有这样，才能计算出可以弥补官方失业率不足的补充失业率。1998年末，国有企业下岗后等待就业人数为595万，集体企业和其他单位下岗后等待就业人数为282万。1998年的城镇全部劳动力由以下三项构成，城镇就业人员（仅含在岗员工）20678万，登记失业人员571万，隐蔽失业公开化后的下岗失业人员877万（595万+282万），因此总数为22126万（参见《中国劳动统计年鉴》1999）。这样，1998年城镇中通过下岗形成的准公开失业率则为4%。加上前面估计的1998年城镇中的公开失业率为5.5%，城镇劳动力的总体失业率就是9.5%。依此计算，城镇劳动力的总失业人数达到2102万。
另外，中国失业问题的研究者在对中国真实失业率的估算时，常常提到所谓的“隐性就业”，即下岗或失业人员在领取基本生活费或失业津贴时，在外面给一些企业或个体户帮忙，干一些临时性的工作，或者自己临时摆摊卖点小商品，以得到一些零散的报酬。隐性就业者被国内大多数研究者认为应从失业者中删除掉。笔者以为，隐性就业现象其实涉及两方面问题。一是失业者本人，二是失业保障体制。作为失业者，一般已经承担了来自社会、家庭、经济和心理上的种种压力，已经属于经济生活的最低层。社会对他们的正确态度是更多地给于同情和帮助，对他们积极寻找工作或试探性地寻找工作的行为给于鼓励。中国的下岗基本生活费或失业津贴作为失业者参加正式工作的一种机会成本，毕竟是很低的，所以其负面影响也很有限。仅仅因为失业者从事了一些零散的工作就将其排除在失业者名单以外，显然是不适当的。如果这方面有什么缺陷的话，应从失业保障体制上着手改进。比如，对失业者提供全日制的培训，介绍如何从雇主那里得到正式工作的办法，提供寻找充分工作的门路和途径，实行所得税津贴制度等等。在任何市场经济国家，都存在一定程度的“隐性就业”，各国都把注意力集中在改善和调整社会保障制度的规则上。其实，相比成熟市场经济国家（如英德法等欧洲国家）的40%左右的“隐性就业率”，中国目前的统计数字表明的“上百万下岗者隐性就业”（《中国财经报》1999.6.25），即国企下岗未就业者的1/6，或城镇下岗者的1/10的“隐性就业率”，实在不必特别强调，也没有充分理由将其从失业率中扣除。
三是，对农村劳动力失业规模的估算。中国的农村由于实行的是以户为单位的承包经营责任制，除了从事非农活动的劳动力外，从事农业生产活动的劳动力基本上处于“自然就业”状态，就是说，在某项生产活动中“失业”的劳动力，总是可以回到家庭所承包的土地上劳动。所以，在农村的农业活动或有农业活动的家庭中，不存在公开失业现象。虽然，发展经济学界对中国和其他发展中国家的现有研究已经证明：(1)农村的额外劳动力的劳动能够增加农业产量，(2)劳动力从农业向非农业的转移要付出农业产出下降的成本和转移成本，(3)劳动力转移的社会收益会大于社会成本，但其短期社会成本是明显较高的（吉利斯等，1998;Rozelle et al,1999）。这些研究说明，那种认为农村中存在边际劳动生产率为零的剩余劳动力的观点是远离现实的，农村隐蔽失业的存在只能是相对长期的社会净收益而言的。
然而，正像其他发展中国家一样，中国的农村劳动力隐蔽失业现象仍然是较为普遍和严重的。在此，我们按照国际上一般采用的美国学者英格尔斯的标准，即在传统经济转变为现代经济时，农业就业人数至少要下降到占全部就业人数的30%（吴增基等，1997，第307页）。依此标准，中国建立初步的现代农业所需要的农业劳动力在目前阶段仅为2.1亿左右（全国7亿从业人员的30%），因而目前3.22亿的农业劳动力中可以转移的剩余劳动力大约为1.12亿（1998年底）。按照这一数值算出的农业隐蔽失业率大约为22.7%（1.12亿／4.93亿）。这一测算数值，是与其他学者的研究基本一致的。即90年代后期的农业剩余劳动力被估计在1～1.3亿左右（李纯英，1998；余大兴等，1998；杜鹰等，1997；劳动部等，1997；龚维斌，1998；劳动部课题组，1999；课题组，1997和王红玲，1998）。
需要注意的是，这些隐蔽失业与改革开放早期的农村隐蔽失业相比，不仅在规模上大幅度减少（从60%以上的比率降低到22%左右），而且在性质上发生了一定程度的变化，具有了“准隐蔽失业”特征。这种“准隐蔽失业”的性质反映在：(1)农业生产中的一些富余劳动力可以在农闲时临时或短期地从事一些非农业生产的活动；(2)农业家庭中的一些富余人员可以短期或较长期地离开家庭到村外、乡外、县外、省外去从事工业、建筑业、服务业等各类工作；(3)对于无法离开土地和农业生产活动的人，农业就业方式也因劳动力的流动发生了一些变革，如农村中的帮工和换工、代耕和代种、农产品销售互助、技术互助等。
据国家工商行政管理局的统计，全国流动就业的农村劳动力在1998年中已经达到8000万（莫荣，1999）。按当年乡村从业人员总数49279万来计算，流动劳动力占农村劳动力的比重已达16.23%。这一数字，比1994年劳动部8省抽样调查得出的农村劳动力“在外务工”流动率20%及其推算的全国流动农劳力9000万人的数字略低（章玉钧等，1999）。所以，实际数字可能介于两者之间。
但是，如此规模的农村劳动力流动仍然不能视为农村隐蔽失业的消除。因为其一，典型调查显示，农村流动劳动力的大部分(60～70%)在本县或本地区范围内流动，流程很短；其二，大部分劳动力流动的时间不长，在农闲季节流出，农忙季节流回；其三，流动劳动力依然不能离开农村的土地，基本上都拥有土地的耕种权和农村（农业）户口；其四，劳动力流动的重复频率高。劳动力流出地集中在全国的一些主要的省，省内又集中在一些主要的地区和县，县内又集中在一些主要的乡村，村内还集中在一些主要的农户。例如，有的省（如山西）农业劳动力基本上没有什么流动，而流动大省（如四川、河北、辽宁）的农村中有劳动力流出的家庭基本上集中在全部家庭的20%，并且村外就业者仅为村全部劳动力的9%左右(Zhao,1999;Rozelle et al,1999)。
农村劳动力不能充分流动和农业隐蔽失业现象不能较快消除的一个主要和根本的原因，是带有传统计划体制色彩的限制农村劳动力自主和自由选择就业形式的行政性控制壁垒的存在。这些行政性壁垒包括，大城市对农村流动劳动力的就业范围的诸多限制，城乡户籍的分离管理给农户流动造成不便，城镇劳动力市场管理不规范和欺诈现象给农村劳动力流动带来较高成本，流动劳动力本身及其子女的培训和教育受到社会的不平等对待，就业信息的服务在城乡之间不对称，乡镇企业的就业吸纳能力因融资机构不发展和技术获得渠道不畅通而出现下降（如乡镇企业从业人员占农村从业人员的比重已从1996年的27.5%下降为1998年的25.4%）。
另一方面的问题是，那些属于农村劳动力而基本上工作在城镇的流动劳动力中，是否存在失业者？据全国劳动部门的登记统计，在1996～1998年的三年中，寻找不到工作的农村流动劳动力所占比重分别为13.3%，18.3%和19.8%。这就是说，目前的农村流动劳动力的非农就业失业率大约为20%。
这样，将农村中的农业劳动力隐蔽农业（1.12亿）与流动劳动力公开失业（0.01亿）相加，就可得出1998年农村失业劳动力为1.13亿人，农村劳动力的总体失业率为22.9%（1.13亿／4.93亿）。如果再考虑到中国将可能在2000年加入世贸组织，在国际市场上一些质优价廉的农产品竞争面前，中国将可能有更多的农业劳动力变得多余。中国农村的隐蔽失业问题可能会变得更为严重。因此从总体上看，22.9%的农村隐蔽失业率并没有估计过高。
为了得到1998年中国经济的总失业率，我们需要对城镇的总体失业率和农村的总体失业率进行加权平均。按照城乡从业人员分别占总从业人员的比重29.6%和70.4%，再依据城乡总体失业率分别为9.5%和22.9%，我们可以算出整个经济在1998年的总失业率为18.93%(2.81%+16.12%)。当年的总失业劳动力为13327万人。
二、总量性失业、行业垄断性失业与制度性失业
以上的分析说明，中国经济的总体就业或失业状况经过这几年的大力度的改革，已经将传统计划经济就业体制带给我们的潜在威胁——高达50%左右的隐蔽失业率大大降低，但是，中国的真实失业率仍然是很高的，比官方公布的3.1%比率高6倍多。特别需要考虑到，中国的人口和劳动力的基数大，约19%的失业率就意味着1.33亿左右的劳动力处于失业或准失业状态。其规模相当于3个韩国的人口量。所以，无论是从对社会稳定的负面影响还是从经济资源的浪费来看，其数额都是巨大的，千万不能等闲视之。也许有人会认为，西方一些国家的“自然失业率”就在6～7%左右(Bennett,1995;Ehrenberg and Smith,1997)，中国19%的失业率减去6～7个百分点就相对于目前欧盟国家的平均失业率水平(12～13%)，所以对此也用不着太担心。为了回答这个问题，我们首先必须澄清“自然失业”与总量性失业和行业垄断性失业概念之间的关系，并且明确三个概念在中国目前情况下的确切涵义。
首先，我们考察总量性失业的概念。总量性失业是指由于总供给和总需求的非充分就业均衡所引发的失业。从理论上说，它既可以是消费、投资、政府支出、净出口等方面造成的总需求不足所引起，也可以是人口、移民增加和资本、资源、技术减少的冲击造成的总供给过度所导致，当然也可以是两方面原因同时引致的。但是，由于总量经济分析和宏观政策注重于短期变化的考察，而短期内总供给由于受到投入因素的冲击而整体变动的可能性很小。因此一般认为，总量性失业主要由总需求不足所造成。而总供给在市场价格保持适当竞争性的条件下，通常能够处于既非不足亦非过度的一种适度（包括就业适度即充分就业）状态。这样，总需求就被视为引起变化的主要和主动因素。当总需求大于充分就业的总供给时，就产生通货膨胀；当总需求小于充分就业的总供给时，就产生失业。为了治理这种总量性失业，市场经济国家通常采取总量性宏观经济政策，其中包括扩张性财政政策、扩张性货币政策、贬值性汇率政策等。中国目前的物价指数在没有其他意外干扰的情况下，已经出现了连续二十几个月的下降趋势，显示中国的总需求存在明显不足。目前大量的失业和下岗人员难以找到新的就业机会，与总需求的不足有较大关系。
其次，来看行业垄断性失业的概念。行业垄断是指政府部门对某些生产行业进行直接的行政干预和控制，设置准入壁垒限制竞争，而造成的该行业在产量和价格上的垄断状态。如果该行业属于“夕阳产业”或其市场需求处于萎缩之中，那么行业垄断就意味着财政补贴，还可能意味着维持一定高水平的就业量（假如劳动力转移的外部条件不存在的话）。当然，这种就业属于无效就业或隐蔽失业。从中国的情况来看，这类行业的行政垄断更耗费大量的财政支出，属于政府致力于“改革”的对象，所以到目前为止已经所剩不多。但是，如果实行垄断的行业属于市场潜在需求旺盛、并且是新兴产业的“朝阳产业”，行业垄断就意味着低效率、低产出和高物价，同时也意味着经济中的大量生产资源不能转移到满足该方面的市场需求，可能造成资源的闲置。作为一个结果，行业垄断就可能造成那些本来可以找到工作的劳动力处于闲置状态，成为失业者。“行业垄断性失业”常常伴随着垄断行业外的高失业和垄断行业内的高收入（或高成本）并存的现象。一国经济的高需求行业的行业垄断程度越严重，则这种高失业和高收入并存的现象也会越严重。行业垄断性失业现象在各市场经济国家都有不同程度的存在，但是各国注意更多的是行业垄断所带来的效率损失，而不大注意行业垄断对就业的负面影响。一个现实上可能的解释是，行政垄断行业受到西方民营化浪潮的多年冲击后所占比重已经很小，所以对经济中的总体就业状况影响不大。但是必须承认从理论上看这是就业理论上的一个缺陷。
中国目前的行政垄断行业主要有邮政业、电信业、金融业、保险业、非义务教育业、医药业、公用服务（电、气、水、热等）业、传媒业、石化业、铁路运输业、航空业等。不难看出，这些行业都是随着市场经济和社会的发展而市场潜力巨大的行业。对这些行业的垄断很可能会导致严重的并且会越来越严重的失业问题。可能造成的危害最大的关键问题是，这些行业大多属于生产和社会发展的基础结构的性质，因此其垄断经营形成的价格过高和产出过低，将会提高其他产业的生产成本和压低它们的盈利性和生产力，从而削弱和阻碍一般产业和整体就业的扩展。因此，相比正常的竞争经济，这些行业垄断会产生负的“乘数效应”使得就业机会成倍地缩减。这种就业损失之巨大，即使是垄断行业凭借其不计成本的优势而多进一些冗员也远远无法弥补的。
在发达市场经济国家，消除或降低行业的行政垄断性及其负面影响的主要措施，包括完全放开垄断（开放国有资本），分块引入竞争机制（如航运业引入航线的竞争），管理方式和经营成本公开化以接受公众监督，产品定价实行听证会制度或限价制度等等。
最后，来看制度性失业与“自然失业”。在西方经济学中，自然失业概念是与充分就业概念相一致的。在宏观经济理论中，“自然失业”概念首先产生于概括那些宏观经济政策所无能为力的失业现象。就是说，当宏观扩张政策将总量均衡推进到充分就业的水平（再进一步的推进就会引发严重的通货膨胀），从而成功地消灭了总量性失业以后，经济中依然存在数值为正的失业率。这些失业率就被算入“自然失业率”，定义为经济中的通货膨胀率为零或通货膨胀率的增长率为零时的失业率（参阅斯蒂格利茨，1997，下，第273页和余永定等，1997，第444页）。从内涵上看，自然失业率是指，在商品交换较为发达的市场经济制度下，在社会的生活水平和分工的多样化达到一定高度的基础上，由于人们在关于闲暇还是工作的选择或在不同的工作之间的选择上的时间拉长，或者在劳动力市场上寻找和等待高出市场均衡水平的工资，而出现的一定水平的失业和失业率。这种基于市场选择的失业率，就被称为“自然失业率”。自然失业率的高低通常被认为决定于三个因素，即就业者的自愿流转率（自愿流转率过低，可能是因社会收入水平的普遍提高或社会保障和工作保障的过于慷慨所引起），劳动力队伍的自愿加入和退出者的比率（摩擦性失业扩大，可能是因熟练劳动力过多退出和年轻及女性劳动力过多进入所引起），一项可以被接受的工作由失业者找到所需要的平均时间（寻找工作时间的延长，可能因工作“可接受”的标准相对于该劳动力的技能而提高所引起）。
因此，在西方经济学中，自然失业的概念又是与自愿失业的概念联系在一起的。自愿失业是指个人在市场经济条件下自愿选择了暂时不就业所形成的失业现象。自愿失业者与非劳动力的区别是，“自愿失业者”还没有退出劳动力队伍，还在寻找新的工作，而“非劳动力”已经停止寻找工作而退出了劳动力队伍。自愿失业者与非自愿失业者的区别则是，前者不接受相伴的就业机会较多而市场通行的较低水平的工资率，而后者接受。非自愿失业在经济萧条和就业机会萎缩的时期可能大量出现，但可以通过扩张性的宏观经济政策来治理。所以，非自愿失业是与总量性失业相一致，而自愿失业是与自然失业相一致的。
需要注意而在理论上往往被忽视的是，自然失业或自愿失业的概念其实暗含着十分严格的经济体制条件，将其运用于体制转型经济或发展中经济时必须非常小心它的适当性。自然失业或自愿失业所暗含的体制或制度条件有下面几点。
第一，所处的经济是较为成熟的市场经济。如果市场制度尚未成熟，市场中还存在严重的规则缺陷和就业市场分割现象，或者市场中存在严重的信息不透明和激励机制不完备现象，对于宏观经济政策无法解决的失业，简单地称之为是“自然的”或“自愿的”失业，显然是不适当的。成熟的市场经济还意味着市场观念的普遍被接受。如果因为经济体制的配套改革和政治体制的改革滞后所造成的劳动力无法接受市场经济的观念，或者虽然在消费行为上接受市场观念但在就业行为上不接受市场观念，劳动力并非花时间寻找较好的工作而是在耗时间等待政府给这些“国家主人”送来体面的工作，这样的失业恐怕也难以称其为“自然的”。
第二，所处的是区域发展基础条件较为平衡的经济。一个国家内部的不同区域之间可以存在发达程度的差异，但是，作为一个发展的整体，经济发展的一些基本方面如交通、通讯、电力、用水等基础设施，义务教育、法规、政府行政、社区管理等社会基础结构，在不同的区域之间应该是差别不大的。否则的话，宏观经济政策的运用就会产生差异非常巨大的效果。相对于较为发达的地区而言，对于生产基础设施和社会基础结构严重缺乏的落后地区，宏观经济政策很可能产生不了什么效果。可以设想，对于一个交通不便、电力缺乏的区域，扩张性的财政政策和货币政策刺激不了当地多大的投资和消费，因而解决不了当地原来存在着的严重失业或就业问题。生产基础设施和社会基础结构的缺乏，还会从流通手段上和社会心理上给劳动力的流动造成严重障碍，从而还可能遏制了扩张性财政货币政策通过促进劳动力流动就业所产生的减少失业的效果。由此而留下的失业，也不可能被合理地视为“自然的”或“自愿的”。
第三，所处的是一个封闭性的或者外部经济环境相对稳定和有利的经济。宏观财政货币政策的实施及其效果的考察，常常被假定处于一个封闭经济环境之中。如果面对的是一个开放经济，财政货币政策的效果就可能要大打折扣。开放经济对于失业的缓解可能有两个方面的不利影响。一为直接影响。即开放经济有可能造成劳动力的跨国迁移，当一个国家实行扩张性宏观经济政策的时候，对外国劳动力也形成了更大的吸引力。当外国劳动力有可能较大量地进入该国的劳动力市场时，就可能会产生对本国劳动力就业的排挤效应。即便是本来足够强烈的扩张政策，也会使相当一部分本国劳动力找不到就业机会，而成为失业者。二为间接影响。即在开放经济的条件下，扩张性宏观经济政策有可能产生不了刺激总需求上升的效果。如赤字财政政策，本来可以通过增加投资支出和消费支出扩大总需求，但是如果赤字财政政策同时刺激了对进口品的需求，并且假如该国扩大的对进口品的投资和消费量与赤字财政支出量相等，那么，赤字财政政策就没有产生扩大总需求的效果，或者说效果为零。再如扩大货币供应量政策，本来可以通过提高微观主体的支付能力而扩大总需求，但是如果国内的消费和投资预期不好并且国外的存款和投资的收益率较高，在货币有可能通过某种途径（明的或暗的）进行兑换的情况下，扩张性的货币政策所增加的货币量就有可能被国外吸走，从而产生不了扩大总需求的效果。当然也不可否认，一国的外部经济环境也有可能具有完全积极的效果。比如当一国实行扩张性政策时，出现了外国对该国产品的强劲需求，从而拉动该国总需求更快上升。或者，出现了外国对该国劳动力的强劲需求，直接减少了失业人数。然而，现实的开放经济中两种情况都有可能出现，而忽视这个假定条件所带来的损失往往比意外收获的意义更为重大得多。
由此可见，像中国这样的体制转型中的发展中国家，就不能简单依照西方市场经济国家治理失业的现行政策，即将主要力量放在以扩张性财政货币政策来消除总量性失业的作法上，或者再辅之以减少作为“自然失业”一部分的结构性失业的人力政策。这是因为，中国目前不仅存在较为严重的总量性失业，而且存在非常明显的行业垄断性失业和非自愿性的“制度性失业”。说中国的“制度性失业”是非自愿性的，是因为这部分失业是在市场制度尚未成熟，政治体制和政府职能的改革尚未完成，市场观念尚未被普遍接受，区域发展很不平衡，分离城乡就业的传统制度仍然在起作用，经济的信息透明度和激励机制尚未健全，经济开放中的劳动力输出管理体制及流入劳动力的监控体制还很落后，国际贸易和国际资本流动的外部制度环境十分不稳定的情况下发生的。我们对待失业问题，决不能仅仅通过实行扩张性财政货币政策，再加上再就业政策就以为万事大吉了。在中国，对待非总量性失业绝不能像西方对待“自然失业”那样任其自生自灭（如美国当前已经出现了连续4年的失业率低于“自然失业率”2个百分点的情况，就业政策对失业问题基本上可以高枕无忧）。我们必须在推进经济体制全面改革和市场化建设的同时，把政策的重点放在治理行业垄断性失业和制度性失业上。所以，一个健全的治理中国失业的政策，必须是致力于同时解决或削减总量性失业、行业垄断性失业和制度性失业的全方位治理失业政策。
三、中国宏观失业模型及其政策涵义
根据以上关于总量性失业、行业垄断性失业和制度性失业的分析，利用西方经济理论中对于总供给和总需求的分析模型，我们可以尝试建立中国经济增长现阶段的宏观失业模型。
中国宏观失业模型可以由AD-AS模型经过改造后得到（见图一）。图中的模坐标表示总产量或总就业量，纵坐标表示一般物价水平。在正常的市场力量的作用下，总需求曲线(AD)与总供给曲线(AS)的交点决定宏观经济的均衡状态。在本模型中，出现了几处反映中国特殊情况的特征。
第一，假定由于制度深层次的改革、制度一体化的推进、制度一致性的调整、新旧体制或制度的更替、新制度运行有利环境的创造等方面尚未到位，宏观经济中存在着较为严重的制度性失业。因此，代表充分就业或自然失业率的市场总供给水平并不能构成为实际经济中的总供给函数的一部分，潜在的充分就业水平和现实的总供给或总就业水平之间存在制度性分离。实际的总供给函数的最大可能生产量与充分就业总产量之间总是存在一个差距。这样，西方经济理论中的AS曲线，在这里被分离为AS和AS[,F]两条曲线，分别代表现实的总供给函数和潜在的充分就业水平。AS和AS[,F]之间的距离C，就是制度性失业量。
第二，假定经济中存在着十分明显的行政性垄断。一般物价水平受垄断行业的定价机制及其传导效应（乘数效应）的影响，其水平不是由总供给和总需求函数的市场均衡点所决定，而是处于明显高于市场均衡价格的高位水平(P[,o])。在P[,o]价格水平上，即使市场上的总需求量足够大，达到与现实中的最大可能生产量或就业量相一致的水平（即AD[,o]），就业量也不是由均衡状态决定，而是由行业垄断价格P[,o]与AD[,o]的交点决定。这样，实际最大可能就业量与行业垄断下的就业量之间就存在一个明显差距B，B就是行业垄断性失业量。
第三，假定经济中的总需求受到一些短期因素或周期性因素的冲击而不足，如消费者的消费需求因实际收入、相对收入或预期收入的下降等因素的影响而低迷不振，或者现实和潜在的企业投资需求因预期净收益率的下降等因素的影响而停步不前，或者外国的净出口需求因世界经济下行周期和本国处于大量进口的刚性时期等原因而提升困难。这样，总需求就处于比与实际最大可能供给量相一致的需求量(AD[,o])明显过低的水平AD。因总需求不足所造成的两种就业量之间的差距A，就是总量性失业量。
所以，中国治理失业政策的努力方向，是同时致力于消除A、B和C的差距，将目前宏观经济的短期均衡点a，推进到均衡点b和c，以最终消除三类失业，实现充分就业。因此，中国不能仅仅注重宏观需求刺激政策，还必须运用宏观供给结构改造的政策，以及促进一体化市场制度建设和经济发展的其他一系列相关经济政策。
首先，对于行业垄断性失业，我们可以借鉴其他市场经济国家已有的做法。主要措施包括，完全放开垄断（民营化），垄断行业分块引入竞争，垄断行业管理方式和经营成本的信息公开以接受公众监督，垄断行业的产品定价实行民众和专家的听证会制度等等。实践证明，这些措施在减少垄断性行业的负面影响，降低垄断行业的过高价格，以及扩大垄断行业的产出量和就业量方面，是卓有成效的。关键是，要排除垄断行业的利益集团对中央和地方政府决策的压倒性影响力，真正开始着手消除行业的行政垄断所产生的各种负面效应，特别是消除对就业的不利影响。只要根据不同行业的具体情况，采取上述不同的措施，总是能够取得一定的成效。从图一的模型中可见，如果我们仅仅采取扩张总需求的政策，将AD提升到AD[,o]，则包含行业垄断影响的物价水平仍然会停留在P[,o]，行业垄断性失业缺口(B)依然存在。只有在消除总量性失业的同时，将物价水平从P[,o]降低到b，才能扩大总产出，消除行业垄断性失业。
其次，对于总量性或总需求不足性失业，主要是采取扩张性的财政政策和货币政策。如果经济中的市场化水平较高，扩张性的财政货币政策所能取得的效果就比较好。根据总需求函数，总需求水平的提升主要取决于如下一些因素。一是货币量。在其他条件不变的情况下，流通中的货币量的增加会通过降低利息率和提高资金可获得性来刺激投资和消费，从而扩大总需求。扩张性货币政策的目的就是要增加流通中的货币量。二是支出倾向。支出倾向取决于消费、投资和政府支出、以及外国净购买支出等不同主体的行为选择。扩张性财政政策中的减税和增多补贴，具有刺激消费倾向和投资倾向的效应；而直接扩大财政支出，则具有弥补民间支出不足，通过政府支出扩大总需求的效应。此外，给定其他条件不变，提高汇率或本币贬值可以相对提高本国产品的吸引力和抬高进口品的购买成本，从而刺激外国的净购买支出倾向的扩大。三是物价上涨预期。一般而言，当物价上涨或通货膨胀的净预期（扣除利息率）为正值时，人们的消费和投资需求上升，因为人们会想到现在货币的购买力要大于将来货币的购买力；相反，当通货膨胀的净预期为负值时，人们的消费和投资需求就会下降。政府的货币政策，尤其是有承诺的货币政策（比如承诺货币供应量的目标是维持货币增长率或通货膨胀率在几个百分点，数年不变），可以极大地影响人们的物价上涨预期，从而影响人们的支出行为。总而言之，尽管在中国实施扩张性财政货币政策要考虑到体制和发展上的“折扣效应”或“漏出效应”，但是就中国已初步建立市场经济体制而言，总量政策还是具有一定效果的。只要我们依据中国国情灵活运用扩张性的财政货币政策，总还是可以最终消除总量性失业(A)
再次，对于中国的“制度性失业”的治理，没有多少现成的经验可资借鉴。原则上，我们总可以从宏观水平的失业现象寻找其微观基础，然后从微观基础的角度来探讨“制度性失业”的治理问题。前面已经分析到，中国的就业格局经过近几年的体制改革和政策引导，在相当程度上改变了传统计划体制所造成的大量隐蔽失业的状况。劳动力的就业或失业方式正在接近于以市场经济为基础的一般发展中国家的情况（吉利斯等，1998，第214页）。就是说，中国目前的劳动力市场主要可以分为三类。
一类是以城市中具有严格市场取向的企业为需求主体的劳动力市场。由于这类市场中的企业眼睛盯着市场，对内注重管理，对外注重市场信息和信号的变化，具有较好的效益工资收入，对劳动力具有较大吸引力。但是，这类劳动力市场对劳动力的挑选又比较严格，劳动力必须具备教育、年龄、身体状况、熟练程度、敬业精神等各方面比较好的素质。然而，经过这些年的体制转型，进入这类劳动力市场的就业人员越来越多，已经占全部城镇就业量的一半或一半以上。例如，以非国有企业和非国有单位的就业量在总就业量中所占份额的指标为近似代表，1998年的非国有工业企业占工业企业就业的份额就达到69%，而非国有单位占全部城镇就业的份额达56%。
另一类是以基本上按照传统机制运行的国有企业以及一部分传统型的城市集体企业为需求主体的劳动力市场。作为在传统机制上运行的国有企业和集体企业，由于企业眼睛盯着上级政府主管部门，经营效益普遍不好，在货币收入上对劳动力已不太具备吸引力。但是由于这些企业还是能给劳动力一个“正式职工”的身份和一定的福利待遇，也能借助政府的一些优惠政策而维持企业自身和职工的生存。作为其供给主体的劳动力主要是在国企中分流后剩下的职工，也有一些刚毕业的城镇青年。在这类劳动力市场中，其特点是劳动力的收入比不上第一类市场的劳动收入高，但是从总体上看还是高于农村劳动力市场。
第三类就是由农村劳动力构成的劳动力市场。这类市场中的供给主体无疑都是农村劳动力，无论是在家务农还是外出打工，都以从事脏难险重苦的非技术性和非熟练性劳动为主要特征。由于劳动力数量大（如1998年底农村从业人员占到全国从业人员的70.4%），劳动能力的文化技术含量低，所以总体的收入水平低。这类劳动力市场的需求主体则比较复杂。其中大部分是以农户为主的生产单位。作为农户而言，往往既是劳动力的需求主体又是劳动力的供给主体，在劳动力的使用上带有很强的自给自足或“自我雇用”色彩，所以，农户劳动力的供给量常常可以互动性地推动劳动力的需求量。对于农村劳动力中从事非农就业或离农就业的需求主体而言，往往包括村镇和农户办的企业，城市中的各种类型的企业，以及城市里的行政和事业单位等等。总之，这类劳动力的收入水平在总体上最低，但是需求量也最大。
依据这三类劳动力市场的供求状况和工资收入水平，以及这三类市场的需求主体的生产力水平，我们可以描述三类劳动力的供求函数及其需求主体的生产函数，进而得出各类需求主体或生产单位的供给函数，最后推导出总供给函数。这样，我们就为中国的“制度性失业”找到了微观基础（见图二）
在图二中，第（Ⅲ）象限代表劳动力市场，由劳动力数量L和工资率W这两个坐标所构成。劳动力供给曲线L[1,s]，L[2,s]和L[3,s]分别主要代表劳动力对城市非国有企业，国有企业和农业的供给；L[1,d]，L[2,d]和L[3,d]分别主要代表城市非国有企业，国有企业和农业对劳动力的需求。以城市非国有企业为需求主体的劳动力市场(L[1,s],L[1,d])支付最高水平的均衡工资，但雇佣劳动力的水平居于其他两个劳动力市场之间。国有企业为需求主体的劳动力市场(L[2,s],L[2,d])支付的均衡工资水平低于非国有企业，所使用的均衡劳动力数量是最少的。农业生产单位为需求主体的劳动力市场(L[3,s],L[3,d])支付的均衡工资水平最低，但其使用的均衡劳动力数量最大。
在图二的第（Ⅳ）象限中，分别由3条曲线代表3类生产单位（城市非国有企业，国有企业和农业）的生产函数，分别记为F1(L[,1]K[,1]),F[,2](L[,2],K[,2])和F[,3](L[,3],K[,3])。从图上可见，代表城市非国有企业的F[,1]具有最高的生产率，其次是代表国有企业的F[,2]，生产率最低的是农业生产单位F[3]。
在第（Ⅰ）象限中，S[,i]代表对应着各生产函数的3类生产单位的供给函数。S[,1]代表城市非国有企业的供给函数，S[,2]代表国企的供给函数，S[,3]代表农业生产单位的供给函数。所以，经济中的总供给函数AS由S[,1]、S[,2]和S[,3]横向相加而成。很明显，由于3种类型的企业形式的存在以及3类企业各自在市场化程度、行政性制度分割的影响、政府与企业之间的关系、市场环境的发育程度等等方面存在着相当大的差异，整个社会的总就业或总产出肯定会受到较为严重的制度压抑，使得经济中的总供给AS小于在完全市场制度下的充分就业的总供给AS[,F]。AS[,F]与AS之间的距离就是在图一中也得到反映的“制度性失业”量。
我们知道，对于第一类劳动力市场即改革后新兴的非国企就业市场，劳动力的供给和需求行为都具有较为严格的市场取向。该类企业对宏观经济政策的良性互动反应也最好。因此，其制度性失业水平可能很低，可以不属于制度性失业治理的主要对象。
在第二类劳动力市场中，在传统机制上运行的国有企业的劳动力需求和劳动力供给行为却存在严重问题，有可能形成较为严重的制度性失业。这是因为，在劳动力供给方，劳动者由于考虑到自己在传统体制下的贡献和怀念自己在传统体制下的“主人翁”身份及地位，迟迟不愿加入真正劳动力市场的竞争。即使眼下没有工作，也不愿把眼光放在非国有企业身上，而是围绕和拥挤在国有企业和国有单位的周围，总想等着政府有一天为他们恢复昔日的地位和待遇。在劳动力需求方，由于政企不分和产权不明，法人治理结构等现代企业制度迟迟建立不起来，企业领导也不具有业绩的透明性和激励的规范性。因此，对于这类劳动力的供求主体应当实行加大分化政策，即其中一部分通过加大改革力度使他们分别进入更小范围的垄断性生产环境，而大部分可以通过参股和控股的形式退出第二类市场而进入第一类或第三类劳动力市场。
第三类劳动力市场中的主要问题，是这类劳动力的供给方在文化、见识、信息、科技知识、环境、社会背景、社会待遇、本人技能、交流语言等多方面存在与城市劳动力的较大异质性。这一特征使得这类劳动力常常无法跟上产品和服务的市场需求不断升级的步伐。因此，正如中央政府在不久前宣布的要淘汰低品级的粮食和棉花，以及一些城市要取消作为运输工具的板车、人力三轮车和“面的”一样，从事这些方面生产和工作的农村劳动力将随着市场上产品和服务的升级，而可能面临更为严重的“制度性失业”。解决农村劳动力制度性失业的办法，只有运用各种方式加强对农村劳动力的文化、科技、信息、工作规范等方面的教育和培训，以财政和信贷扶持提高农户的生产力水平和劳动生产率，同时在城市中建立就业一体化和国民待遇一体化的新观念和新制度，放弃对农村劳动力的歧视性政策。
做到了以上这些，就能将图二中的生产函数曲线和劳动力需求曲线的水平大大提高，从而提高各类供给曲线的水平，进而将AS推进到AS[,F]的水平，即消除“制度性失业”。当然，在这个过程中，必须配合实行积极的降低行业垄断壁垒政策、扩张性财政和货币政策、有利的对外开放政策和外贸、外汇政策，以创造出实现充分就业的好的总体效果。
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