日本国立大学治理制度的源流考察及创新发展，本文主要内容关键词为：源流论文,日本论文,国立大学论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.313 文献标识码：A
文章编号：1002-7874(2013)02-0133-17
日本高等教育的早期雏形，可以追溯到公元7世纪飞鸟时代的“大学寮”。随着西方大学制度的东渐，“大学寮”逐渐趋于衰落，并自19世纪70年代明治维新时期被以西方模式为蓝本而建立起来的近代大学所取代。从时间脉络来看，自1877年4月12日日本第一所大学——东京大学创设至今，日本真正意义上的大学制度已有百余年的历史。时至今日，对于日本大学治理的特征(尤其是国立大学法人化改革后的大学)，学术界早有总结，但对其制度变迁大都是从教育史视角予以阐释，缺乏清晰的研究主线，更多的是一种事件的简单罗列，缺少对制度变迁背后深层次因素的解析。这不但不利于把握当今日本大学治理的制度基础和前提条件，也不利于对其近年来的创新发展做出客观评价。
源于此，本文将在对大学治理的本原性质与治理要义认知的基础上，基于比较制度分析视角对日本国立大学治理制度的形成源流及创新发展进行考察，以期对理论研究有所助益，为中国大学治理制度设计提供一些可信赖的经验支持。
一 大学治理的理论蕴意：本原性质与治理要义
(一)大学本质：融学术性与契约性为一体的一组契约联合网络
对大学本质进行认知，是探讨大学治理问题的基点。大学本质所要回答的问题是“大学为什么会存在”。追根溯源，较早对这一问题进行回答的是18世纪的大哲学家康德。康德在其经典著作《学部冲突》①一书中，对现代大学的学术目的、性质和秩序给出了理论层次上的规定，将大学理解为一个“学术共同体”(Learned community)。之后的纽曼系统论述了大学的本质和理念，认为大学是一个提供博雅教育、培育绅士、培养哲学性人才的地方，大学应提倡通识教育，大学的目的在于“传授”学问、培养理性，而不是发展知识。②从理论脉络来看，纽曼既继承了亚里士多德对“知识自为性”的论证，又借鉴了18世纪的绅士理想以及源自洛克、兴盛于19世纪初期的心智训练学说。③与纽曼思想接近，雅斯贝尔斯也强调大学的知识传承本质，认为大学承载了“研究、教学和专业知识课程”、“教育与教养”、“生命的精神交往”以及“学术”四项基本任务。④可以说，在很长时间内，对于大学的认识停留在“传授知识”层面。
19世纪末，大学的性格开始出现巨大的变形。自洪堡以来，理论上开始关注大学创造知识的功能。佛莱克斯纳就曾指出，“中等教育”、“技术教育”、“职业教育”、“普及教育”不应属于大学的工作，大学应该追求科学与学术，“现代大学”是一种“研究型组织”。⑤布鲁贝克亦将大学理解为“研究学问”之处，认为教育阶梯顶层所关注的是深奥的学问。⑥中国著名教育家蔡元培在1916年受命主掌北京大学之际，其演说开宗明义地讲：“大学者，研究高深学问者也。”克拉克更是指出，高等教育组织之所以不同于企业组织、政府组织和许多营利性组织，是由于知识作为特殊的操作材料所决定的，是知识材料，尤其是高深的知识材料，是任何高等教育系统的目的和实质核心。⑦进入20世纪，社会的急剧变革使大学的角色和地位发生了很大变化，对于大学存在理由的认识也随之发生改变。大学不仅要进行知识创造与传授(教研相结合)也要服务于社会等理念被广泛认同。
上述观点尽管立论基点不同，对大学功能的认知也存在着分歧，但从功能视角来诠释大学，在一定程度上揭示了大学以“知识”为核心的“学术性”这一特质。事实上，从中世纪大学到现代大学，无论在哪个历史时期，哪个社会形态下，“学术”一直是大学发展的“中心”范畴。并且，无论是教学、科研，抑或服务社会，大学所承载的这些使命无不与学术密切相关，其背后隐含的都是大学“学术性”这一特性，正是大学的“学术性”维持了大学的存续。
然而，就一所大学形成与发展的内在逻辑而言，“学术性”并不是大学本质特征的全部。自中世纪大学产生之日起，无论是早期有“学生大学”之称的博洛尼亚大学(The University of Bologna)，还是有“教师大学”之称的巴黎大学(Université de Paris)，其最初形成无不是学生或教师为了共同目标而缔约(正式的或非正式的契约)的结果。特别是“多元化巨型大学”的出现，大学逐渐由“学术共同体”嬗变为“学术—行政共同体”，俨然成为一种典型的利益相关者组织。可以说，正是各利益相关者(政府、企业、学生、教师等)与大学之间的缔约，使大学具备了事实或法律上存在的前提条件，也正由于各利益相关者基于“缔约”的学术活动或行政活动使大学得以不断发展。大学与利益相关者之间的这种“缔约”行为，反映到大学本质上就体现了大学的“契约性”。
从大学存续和成长过程来看，其前提就是各利益相关者与大学的缔约。缔约之后，大学将市场与社会中的部分决策原则与关系原则内化到联合网络内，进而为知识创造与知识传播提供了一个网络化组织平台。在这个平台中，各利益相关者所衍生的“契约活动”和“学术活动”的交互影响，使大学兼备了“学术性”和“契约性”双重属性。据此而言，大学在本质上是融学术性与契约性为一体的一组契约联合网络。其中，“学术性”的深层次要义在于解答“大学做什么以及怎么做”，“契约性”的理论蕴意则在于明晰“大学为谁而做”。大学作为一个法律虚构，正是利益相关者基于自身的欲求而缔约的结果，但利益相关者权益的最终实现，必须要依赖大学以“学术活动”为依托所进行的知识创造与知识传播等生产活动。
(二)大学治理的本原性质与治理要义
1.大学治理的本原性质：基于行政权力与学术权力的利益相关者博弈均衡的概要表征
大学是处于特定时代的整个社会结构之中而不是之外，它是时代的表现，大学作为人才培养的重要基地以及市场中的一员，最终又必将面临市场的选择。因此，整个社会经济系统中，除却大学这个子系统外，尚存在市场和社会两个子系统，并由此出现了市场力量和社会力量。其中，市场可视为人们为了满足自身经济欲求，通过能动性的发挥，与外部环境进行相互作用而创造出的交换系统(包括各类企业等)，公平竞争的理念和供求价格系统是市场的制度体系；而社会则可视为人们为了满足其社会欲求，依靠一定的社会共同性创建出的各种社会集团(家庭、社区、社会团体、国家等)的总和，法律、风俗习惯、道德等构成了社会制度体系。
借鉴今井贤一等的思想⑧，假设在市场上交换主体的决策原则为
在上述组合中，除了纯粹的市场交换和社会内部交换以外，其余都是介于两者之间的交换形式，这正是兼具学术性和契约性的大学所具备的特征。据此，可以认为，大学是介于市场与社会之间的一种中间组织。大学产生后，一方面通过由其契约性所支撑的社会机能——知识成果的再分配与社会建立了非经济性的联系，另一方面通过由其学术性所维系的生产机能——知识创造、传播和服务的提供与市场建立了经济关系。在将社会和市场的一部分机能内部化的同时，通过与市场和社会的各种交换活动，将市场和社会联结起来。可见，大学不是市场和社会的从属部分，而是与市场和社会一样，成为社会经济系统中不可缺少的组成部分。大学、市场和社会不仅具有相互依存和互补的侧面，而且具有异质和相互对立的侧面，一方靠其支配地位将他方完全取代是不可能的，三者之间是一种“异质共生与互补”的关系。如图2所示。
就大学本质而言，利益相关者作为市场力量或社会力量的拥有者，在通过缔约将市场力量和社会力量内化到大学内部之后，形成了维系大学运作的、介于市场与社会之间的大学内部的行政权力(Administrative power)和学术权力(Academic power)。两种权力拥有者代表了不同利益相关者的力量与利益，但由于不同利益相关者利益取向的差异，使得他们对大学有着不同的要求。大学治理作为一项制度安排，也正是各利益相关者基于自身的谈判力与效用目标博弈均衡的结果，其本质是各利益相关者基于行政权力与学术权力的博弈均衡的概要表征，该表征几乎被所有参与者所感知并认为是与他们策略相关的，这种感知也许存在于人们意会中，也许存在于人们头脑之外的某种符号表征中。在任何情况下，某些信念被参与者共同分享并维持，会在具备足够均衡的条件基础上逐渐生成治理制度。治理制度一旦生成，便会以一种自我实施的方式制约着参与者的策略互动，并在连续变化环境下的实际决策中不断地再生出来。
图2 大学、市场与社会的联结关系
2.大学治理要义：基于决策权的行政权力与学术权力匹配
大学治理要义强调的是大学治理制度设计的关键点，关注的是什么样的治理最有利于释放大学的功能，最能够激发大学的教育家精神和科学家创造力。对此，理论上大致出现了两种观点：一种将大学治理的要点理解为平衡董事会等行政机构所拥有的法定权力和教师所拥有的专业权力，另一种则强调通过共同治理来平衡所有利益相关者的利益。⑨上述观点的着眼点虽有些许差异，但根本上都旨在基于权力的平衡来实现大学的目标。实践表明，大学治理中如果行政权力过于膨胀，可能会由于行政管理不得学术专业性的要领而出现外行领导内行的现象。而如果过度强调学术权力的作用，社会性组织的复杂性又使得学术权力难以发挥作用。唯有将两者均衡匹配才是最佳选择。
然而，由于个体理性所致，无论是行政权力还是学术权力的拥有者均有扩大自身权力影响的倾向，而每一种权力过于膨胀均不利于大学目标的实现。与此同时，两种权力拥有者的意志能否实现的关键在于大学决策权的配置，这又是两种权力博弈的结果。基于上述推理，大学治理要义可以表述为基于决策权的行政权力与学术权力的匹配。
二 日本国立大学治理制度变迁：基于比较制度分析视角的考察⑩
基于比较制度分析视角来审视日本国立大学治理制度，大体上可将其分为四个阶段。
(一)明治维新背景下的大学制度初创：大学治理中学术权力主导地位的确立(1885年之前)
明治维新后，日本开始走上资本主义的发展道路。由于明治政府成立之初，其改革的着眼点主要置于政治和经济改革之上，所以在很长一段时期内，日本仍然因袭着德川幕府时期的教育制度。受教育对象和教育内容的制约，如果不进行教育制度的改革与创新，将很难培养出发展资本主义所需的各种人才。为此，创建近代资本主义教育制度显得尤为重要。
有鉴于此，1871年7月为重建最高教育行政领导机关以统辖全国教育事业，日本政府设置了文部省，并依托这一行政机构，着手制定适合于本国的现代教育制度，实现其“文明开化”的目标。1872年8月，以法国教育制度为蓝本，在吸收其他欧美国家教育制度优点和批判地继承日本原有教育制度下，文部省颁布了日本历史上第一个全国统一的近代教育法令——《学制》，该法令共109章，涉及“大学、中学和小学”各层次的教育制度。作为《学制》的补充，明治政府又分别于1873年3月和4月颁布了《学制二编》和《学制二编追加》。(11)相关制度颁布后，短短几年内，小学、中学、专门学校获得了长足的发展。以作为大学前身的专门学校为例，在1873年至1875年之间就建立了包含学农社在内的六家。(12)《学制》的颁布，基本实现了国家对教育的统筹，不但为高等教育提供了生源保证，而且初步建立了“传授高深学问”的教育理念，更为重要的是搭建了日本国立大学的框架体系。
按照《学制》的构想，要将全国分为八个大学区，每一大学区设一所大学，这些大学是传授高深学问的学校，内设理学、文学、法学、医学四科。(13)但由于征地等诸多困难的存在，直到1877年，日本具有实质意义的大学——东京大学才成立。成立之初的东京大学不仅学部分别设置，而且各学部独立管理自己的事务，没有统一管理大学事务的校长及行政机构。此时，由于日本政府对举办高等教育缺乏经验，对东京大学的管控“不作为”，加之学术权力先于行政权力产生，使得此时的大学学术权力占据了主导地位。
然而，明治初期的日本教育制度的发展并非一帆风顺，在现代教育的起步阶段就遇到了财政困境及部分受儒学教育的士族的反对。因此，1879年《学制》被废除，取而代之的是《教育令》。由于《教育令》是以美国教育制度为模板，强调自由主义教育方式，不利于中央集权制的建立，1880年日本修改了《教育令》，并于1881年颁布了《修改教育令》，以对抗西化主义，由此引致大学制度设计中进一步强调了国家对大学的控制。基于这一背景，1881年6月，东京大学设立了“总理”(相当于校长)来统领四个学部，并设置了咨询会(评议会和教授会的前身，是总理和学部长的咨询机构)。1885年又进一步修改《教育令》，采纳了普鲁士的中央集权的教育制度。尽管行政权力初步登陆东京大学，而且当时大学尚无自治意识，自治问题更未提上议事日程，但直至此时，东京大学治理中学术权力仍然居于主导地位。(14)
(二)帝国大学时代的国家主义教育思想的强化：基于大学行政权力的政治机能(1886～1945)
1885年，日本政府废止了明治维新以来带有封建残余的太政官制度，取而代之的是内阁制。内阁制度的创立，令文部省这样的教育管理机构可以摆脱过去的太政官或掌握实权的参议一级的管辖，直接对天皇负责，也标志着日本的国家主义君主立宪政治体制开始树立。在这样的政治氛围之下，教育的培养目标也在潜移默化中发生了转变，它培养的不再是单纯的“近代人”，而是天皇立宪体制下的“臣民”。随之而来的是日本的教育思想、教育组织形式、教育内容、教学方式也开始向国家主义过渡，国家主义教育思想一跃成为明治时期日本教育思想的主流。
为了响应教育上国家主义的号召，1886年，文部大臣森有礼废除了《教育令》，代之以颁布《小学校令》、《中学校令》、《师范学校令》、《帝国大学令》、《诸学校通则》，通称《学校令》。其中，对于大学治理影响比较大的是1886年3月2日颁布的《帝国大学令》。《帝国大学令》第一条中就明确指出，大学的目的是“教授国家需要的学术技艺，并研究其蕴奥”。在第五条和第六条中还对大学治理制度相关问题予以规定，要求大学设立校长、评议官、书记官和书记。其中，文部大臣具有对大学校长的任命权和监督权。同时，在第七条和第八条中还规定，帝国大学内部可以设立校长的咨询机构——评议会，但评议会的评议官由文部大臣从教授中直接选任。1889年，日本模仿德国的君主立宪制政体，颁布了《大日本帝国宪法》，形成了近代日本的天皇制国家体制。1890年，《教育敕语》的颁布，以天皇诏书的形式，再次确认了教育的国家主义方向。它体现了明治政府“西方技术与东方道德”相分离的政策，强调了国家荣誉和儒家忠君思想。日本的教育体制经历了一段西方化的选择时期之后，开始定型化地转向了国家主义教育体制。
井上毅担任文部大臣期间，于1893年对《帝国大学令》作了一次较大幅度的修改。修改后的《帝国大学令》扩大了大学评议会的权限和自主性，评议会的评议官由各分科学院的教授选举产生。同时明确了教授会的地位与职责，使得评议会和教授会合议的大学治理制度得以确立。上述革新，不仅在帝国宪法的法律框架内最大限度地弱化了政府对大学的控制，而且确定了日本近代大学制度的基本框架。与此同时，自进入19世纪80年代以后，明治维新各项重要改革陆续完成，政局渐趋稳定，在经历了数十年的“文明开化”与确立近代天皇制政治体制之后，日本于1894年前后开始进入产业革命时期，逐渐走上了帝国主义道路。
为了满足求学人数激增与工业技术发展的双重需求，日本开始升格一批以实业为主的专科学校，并创立了一批新的帝国大学。进入20世纪之后，日本先后颁布《专门学校令》(1903年)、《高等学校令》(1918年)、《大学令》(1918年)等拓展高等教育的法令，进一步从制度上完成了日本大学的改革，也因此构筑起第二次世界大战以前的日本大学教育“生态”，成为日本近代高等教育制度发展的一个归结点。同时，该时期的日本人不仅谋求自身的“立身处世”，也在“国家主义思潮”的影响下开始自我觉醒，逐渐形成了日本人的近代主体意识。政治的推动、经济的需求，以及日本人主体意识的形成，直接或间接地促使日本近代高等教育进入了一个不断拓展的高潮期。
整体而言，日本的帝国大学从明治时期设立直至第二次世界大战爆发，近60年当中完全处于“国家主义”指导之下，甚至国立大学的教师本身就被赋予了国家官员的身份。虽然经过不断革新，帝国大学自身的自治权力也不断加强，但由于帝国大学的自治是在实现国家目标这一框架下予以实现的，是文部大臣监督之下的自治，因此，总体来看，帝国大学的治理机制依然是行政权力占据主导。当然，此时期学术权力已然呈现出崛起之势。
(三)战后美式教育制度移植下的制度创新：学术权力由背后走向前台
二战后，作为战败国的日本，经济与社会秩序处于一种百废待兴的状态。在驻日盟军总部(GHQ)的主导下，日本经济和社会展开了一场轰轰烈烈的“美国化大改造”，教育改革首当其冲。根据制度创新的特征，本时期的大学治理改革可以划分为三个阶段。
1.第一阶段：GHQ主导的大学治理民主化改革(1945～1952)
学术权力孱弱的大学治理制度，在战后遭到GHQ民间情报教育局和美国教育使节团的严厉批判。特别是美国教育使节团在它通篇充满民主与自由的报告书中，强调确立学术自由的原则是改革日本高等教育的第一要义，维持学术自由的一个切实方法是在学术上确立教授的权威，教授团体在大学治理上依据其专业知识进行自治。民间情报教育局和美国教育使节团的诸多旨在“全盘引进美国高等教育模式”的建议与政策性报告，最终成为日本政府制定战后教育改革政策与法律的重要依据。
为了切实推进日本战后教育的革新，日本政府在1946年11月5日公布的《日本国宪法》中明确规定要“保障学术自由”，从立法上为教育改革指明了方向。1946年8月，组成了以日本教育界人士为核心的教育革新委员会，专门研究和审议教育改革方案。1947年3月31日，在教育革新委员会提出的建议与纲要的基础上，日本颁布了《教育基本法》，进一步强调了要“尊重学术自由”，提出“教育不接受不正当的指导，而应直接对全体国民负责”。《教育基本法》的颁布，从法律层面保障了大学权力的行使。1948年4月17日，教育革新委员会发表了《关于确立大学自由与自治》建议报告书，明确指出必须确立大学自由、自治的理念与制度。同年11月19日的第26份建议报告书中提出了制定大学法的设想，明确了“大学自治”、“教授治校”等一些西方大学的基本理念，阐述了教授会、评议会等的权责。(15)
在政府层面积极推进教育改革的同时，日本的学界及民间团体或其他非政府组织也积极建言献策。例如，矢内原忠雄、南原繁、上原专禄等学者从大学使命、大学职能以及大学精神对战前教育进行了反思，并对教育体制改革提出了自己的构想。(16)再如，日本大学基准协会提出了《大学自治法案》，认为大学应该由政府任命的理事构成理事会，理事会是大学最高管理机构，理事会选任校长，校长对理事会负有责任。就在大学基准协会的大学改革方案发布不久，1948年7月，文部省根据民间情报教育局的意见，以国立大学为对象，提出了《大学法试案纲要》，倡导由中央教育审议会、大学内的管理委员会和教授会共同治理大学的构想。大学法案虽然在大学界异口同声的反对下未能提交国会讨论，但文部省并未放弃在此方面的努力。1949年下半年，文部省又组织了一个国立大学管理法案起草协议会。协议会吸纳了日本学术会议、大学设置审议会、国立大学校长会议、大学基准协会等各方代表。协议会成立之后，围绕着“大学治理结构设计”等问题进行了广泛地征求意见和探讨。在1950年2月、10月和12月，协议会分别提出了三稿大学管理法案草案。最终在第三稿草案的基础上，文部省于1951年2月向国会提交了《国立大学管理法案》、《公立大学管理法案》。这两个法案提交国会之后，先后在第10～12届国会上审议讨论，但由于分歧较大，最终未获得通过。
可见，战后初期围绕大学内部的权力结构，政府、大学及各协会之间展开了激烈的攻防战，但由于战前形成的教授会自治的传统根深蒂固，像支撑美国大学制度那样的教学与科研理念没能成为日本大学教授们的“共有信念”。源于此，日本的大学教授无法接受美国提出的大学理事会模式。尤其是经历过二战的国立大学，更加不希望政府和外部力量像战前那样毫无节制地介入到大学治理中。因此，在战后初期的大学治理改革过程中，教授们坚决反对“理事会模式”改革构想，最终没有制定出法案来明确各治理主体之间的权限。不得不承认的是，“占领期”内美国主导下的高等教育民主化改革，在弱化了大学与政府之间关系的同时，使日本大学学术自由和大学自治较帝国大学阶段有了很大提高。虽然美国的诸如“理事会模式”等构想并未全部应用到日本大学治理中，但长期以来由基于“惯例”到基于“制度”的大学教授的权力却以教授会的形式固定下来，最终形成了“评议会”、“教授会”这样的治理结构，随之大学治理中的学术权力也正式由背后走向前台。
2.第二阶段：大学治理自主创新中的制度变革(1953～1990)
20世纪50年代包括公立、私立大学在内的整个高等教育领域开始纳入经济发展计划。1953年，文部省颁布了《关于国立大学评议会的暂行规定》，规定了在国立大学内设置评议会等相关内容，用以审议学校的重要事项和协调各学部教授会的意见。1963年1月，成立于1952年6月的中央教育审议会向文部省提交了《大学教育之改善》的资政建议，提出了基于大学自治与学术自由的大学治理中有社会人士参与等建议。这些建议对之后的大学治理改革策略的制定产生了重要影响。
伴随着日本经济在20世纪60、70年代的大发展，以及在战后第一批“婴儿潮”时期出生的学生大批涌入校园，日本高等教育也逐渐从精英阶段迈向了大众阶段。大学生的思想与行为较以往发生了很大的变化，由此引致的校园争端不断。这些客观上促进了20世纪60年代末的“改革热”。其中，较有代表性的就是1971年6月由中央教育审议会提交的《关于今后学校教育整体扩充改善的基本政策》的咨询报告中所提出的国立大学法人化的构想。但是，由于当时来自大学、教育机构或教育团体的强烈反对，上述建议未能付诸实施。在此后的《研究生院设置基准》(文部省于1974年6月制定)及《关于教育改革的第一次咨询报告》(1985年6月由日本临时教育审议会提出)等政策文件中都贯穿了开放高等教育、加强学术研究的理念。
在大学法案失败之后，文部省并未放弃主导国立大学改革的计划，“新构想大学”——筑波大学的成立，便是文部省改革设想的具体落实。该校在治理机制设计上，既无学部组织，亦无教授会，设置了以校长、副校长、评议会和各种委员会等为主体的治理制度；评议会由过去的决策机构变成了以咨询为主的机构；扩大了校长和校级管理机构的权限，设五名副校长协助校长工作，并设立了由副校长负责的人事委员会和由校长负责的财务委员会，分别执掌大学的人事和财务大权；设立了由毕业生和其他校外人员组成的参与会。(17)然而，这种治理机制，遭到了国立大学及其他教育团体以“引入校外人士参与大学治理有违教授会自治的传统，可能阻碍学术自由与大学自治原则的落实”等理由加以反对。国立大学协会要求政府不要通过提供预算支持等手段诱导其他大学进行筑波大学式改革，并要求政府在制度、预算等方面支持其他形式的大学治理改革。最终，由文部省主导的“新构想大学”模式，由于社会各界的反对而未能得到推广。此后在20世纪80年代的高等教育改革中，国立大学的治理机制依然保持了此前的制度设计，学术权力继续发挥主导作用。
3.第三阶段：经济危机背景下对大学学术权力的反思(1991～2003)
进入20世纪90年代，日本经济陷入了持续低迷，经济长期的不景气使政府面临着巨大的财政压力，而且社会上突出的少子化与老龄化等问题又使日本经济进入了“不景气的循环”。在这一背景下，1996年11月，根据内阁决议成立了“行政改革会议”，并据此开始了日本政治体制上的以“分权”为主要思路的“独立行政法人化改革”，国立大学作为改革的一个重要领域首当其冲。小泉内阁上任后，在“福利国家的理念下”，继续推行桥本内阁时期提出的国立大学法人化改革，并打出了“没有禁区的改革”的口号，将整个高等教育领域置于改革的浪潮之中，大大加快了国立大学法人化改革的进程。(18)同时，日本国立大学自身也面临着“办学经费”、“生源竞争”、“运行机制僵化”以及“大学评价”等压力，国立大学只有进行革命性变革，才能有机会缩减所面临的危机。然而，关于日本国立大学法人化改革的理念和内容虽然经过“大学审议会”等机构及学者们不断论证，其改革框架也不断完善，但由于在此时期并未具体实施，因此，日本大学治理中学术权力占据主导地位的制度设计实质上未受到根本动摇。
(四)国立大学法人化改革后教授会权力旁落：行政权力的抬头(2004年至今)
2000年以后，大学治理改革问题进一步被提上日程。根据“关于国立大学等的独立行政法人化调查研究会议”报告，2003年7月9日，日本国会通过了《国立大学法人法案》，并于同年10月1日正式实施，标志着国立大学法人化进入到实质性的法制化阶段。2004年4月1日开始，国立大学法人化全面实施，同时设立了89个国立大学法人。(19)国立大学法人化改革后，虽然政府在经费等方面还给予一定的支持，但国立大学不再是政府的附属物，而成为独立的法人，政府对大学的控制方式也由原来的直接控制转变为间接控制。
与此同时，在治理机制设计上，吸收了校外人员参与，强调对社会说明责任，设役员若干名，包括校长(法人之长)、理事(由各大学根据相关法律自行决定)和监事(两人，由文部科学大臣任命，其中包括非国立大学法人的役员或职员的校外人员)，设计了“役员会”(由校长和理事组成，审议事关大学发展的重大事项)、“经营协议会”[由校长以及由校长提名指定的理事及职员(一半以上来自校外)组成，审议国立大学法人有关经营方面的重要事项]、“教育研究评议会”(由校长、校长提名指定的理事、学部长、研究科长、附设研究所所长及其他由教育研究会认定的教育研究组织负责人、其他由教育研究会认定并由校长任命的职员构成，审议国立大学法人有关教育研究的重大事项)、“校长选考会”(由经营协议会的校外委员从经营协议会选出代表，由教育研究评议会选出的委员以及根据校长选考会的决定。此外，还可加上校长或理事，但不得超过校长选考会总人数的三分之一)。(20)根据《国立大学法人法》，改革后的日本国立大学治理机制如图3所示。
图3 日本国立大学法人化后的治理机制
从国立大学法人化后的治理机制设计来看，改变了以往以教授会为中心的决策模式，役员会、经营协议会和教育研究评议会的最高负责人均为校长，并且校长有权任用理事及各个协议会的成员和学校的教职员工。国立大学内学校层级的行政权力得到扩展，校长权力得到了大幅增强。由此可见，大学自治得以更加有效的实现，但大学治理中的学术权力却有所弱化，行政权力得到进一步增强，并日益占据了主导地位。(21)
三 中国大学治理制度的未来走向：日本的经验
日本国立大学从诞生到进入新千年后的法人化改革，是在各种经济、社会条件下，为了维持自身的存续和成长而分阶段缩减环境的复杂性和不确定性，并依存一定的历史路径，通过强制性或诱致性制度变迁的产物(例如教授会的产生与作用的发挥)。在这一过程中，尽管行政权力在某一阶段主宰了日本大学治理制度，但学术权力治校的理念始终存在于各阶段大学治理改革中。与此同时，日本国立大学的治理制度在不同历史阶段移植和模仿了不同国家的制度，其中深受德国和美国模式的影响。然而，经历了德国模式与美国模式的交替影响后，日本国立大学逐渐摸索出了一条基于“大学自治”与“学术自由”的对国立大学实施法人化改革的自主创新之路。尽管至今对国立大学法人化改革依然争论不休，但作为既成事实，2004年以来，如何规避行政权力过大可能产生的不良影响，应该成为今后日本大学治理机制设计关注的重点。
从日本国立大学治理制度演化的整体过程来看，大学治理制度变迁的重要驱动因素就是利益相关者之间的博弈。大学治理中的博弈一般起始于一个均衡，然后历经“制度失衡”→“制度创新”→“新的均衡”的过程，但一个周期完成后，治理制度并非静止不动。实际上，经过一段时间后，新的经济社会条件的出现，受各种诱致性因素的影响，不同的利益相关者技能、决策习惯和认知模式以及相互之间力量对比会产生或多或少的变化，这样就会给参与者带来不稳定的限制。由此直接引致原来潜在的治理问题可能凸显出来，成为新的矛盾点，达到均衡的大学治理制度便潜伏着向失衡过渡的趋势。为了应对这种潜在变动，利益相关者不断进行着“谈判”活动，从而通过重复博弈打破均衡状态，使得一个均衡向另一个均衡变动，形成一种新的均衡解，即由一种制度向另一种制度转变。一般而言，政府作为主要的利益相关者，通过立法、行政等程序完成制度的推进和确认，在大学治理制度演化中发挥了重要作用。
日本大学治理制度的生成、演进及创新发展，为中国大学治理变革提供了宝贵的经验。当前中国高等教育经过跨越式发展之后，大学无论是规模上还是学科建设水平上，都有了较大提升。但是，在这一过程中因大学行政力量膨胀而导致的失范行为却屡有发生，大学行政化的“狂欢”与学术伦理的“沉陷”为人们所诟病。上述种种俨然已经成为中国大学进一步发展与跻身世界一流目标的羁绊。有鉴于此，自2010年以来，建立现代大学制度成为中国理论界和实践界的共识，并已正式纳入改革日程。尽管在之后的实践中，出现了诸如“复旦章程”、山东大学和东北大学校长退出学术委员会以及南方科技大学的“去行政化”等改革方面的有益探索，但现今看来，中国大学要实现真正意义的大学自治依然任重道远，与欧美大学相比，中国大学始终在既要脱离政府、又要依赖政府的矛盾中成长，由此直接导致了中国大学行政权力泛化、学术权力缺失，“行政型治理”普遍存在于各类高校。
毋庸置疑，在中国的经济、政治、文化状态下，“行政型治理”支撑了过去中国大学的发展。但是，时至今日，一方面大学“行政型治理”的弊端日益凸显，中国大学治理正处于阶段性失衡状态；另一方面，从政府到教师再到社会公众，社会各个阶层对中国大学进一步变革充满了期待，变革正在成为人们的“共有信念”。此时正处于中国大学制度变革的关键时期。借鉴日本大学治理的经验，中国大学治理变革的要点应以“去行政化”为依托，实现真正意义上的“大学自治”与“学术自由”，秉承并追求一切基于学术、为了学术，并由学术所引导的动态整体的“学术性行政”的大学治理理念，重新匹配大学的行政权力与学术权力，实现“行政型治理”向“学术型治理”的转型。当然，这里的“去行政化”显然不是指去掉大学组织自身的科层化，也不是简单的“去掉大学的行政级别”和泛泛而行的“教授治校”，更不是效法日本国立大学实施法人化改革。中国大学当前“去行政化”的治理要义、应该是厘清大学组织内部行政权力与政府权力之间的关系，弱化大学的“官本位意识”，让政府远离大学的行政权力和学术权力。并且，无论治理制度如何选择，应该遵循的总的原则就是，既要反映出明确的政策导向，又应该以自发性与自组织性占据主导地位。大学选择什么样的治理制度，应该由其在试错过程中自身决定，政府及监管部门信奉的监管理念应该是“看不见的手”。
注释：
①Kant,Immanuel,The Conflict of the Faculties,New York Abaris Books Inc.,1979.(English Translation and Introduction by Mary J.Gregor,OriginL Work Published,1798.)
②约翰·亨利·纽曼：《大学的理念》，高师宁等译，贵阳：贵州教育出版社，2006年，第41页。
③参见沈文钦：《纽曼博雅教育学说的历史渊源》，《高等教育研究》2009年第6期。
④卡尔·西奥多·雅斯贝尔斯：《什么是教育》，邹进译，上海：上海三联书店，1991年，第48～54页。
⑤Flexner A,Universities:American,English,German,New York:Oxford University Press,1930,p.72.
⑥约翰·布鲁贝克：《高等教育哲学》，王承绪译，杭州：浙江教育出版社，2002年，第102页。
⑦伯顿·克拉克：《高等教育系统：学术组织的跨国研究》，王承绪译，杭州：浙江教育出版社，1994年，第17页。
⑧今井賢一·伊丹敬之『内部組織の経済学』、東洋経済新報社、1982年、24～36頁。
⑨Birnbaum R,“The end of shared governance:Looking ahead or looking back”,New Directions for Higher Education,2004,No.127,pp.5-22.Susan L.,“Arresting Decline in Shared Governance:Towards a Flexible Model for Academic Participation”,Higher Education Quarterly,2004,58(4),pp.299-314.
⑩关于比较制度分析的要义，参见：青木昌彦·奥野正寬『経済システムの比較制度分析』、東京大学出版会、1996年。
(11)下文将《学制》、《学制二编》以及《学制二编追加》统称为《学制》。
(12)天野郁夫『近代日本高等教育研究』、玉川大学出版部、1989年、84頁。
(13)参见胡建华：《战后日本大学史》，南京：南京大学出版社，2000年，第19页。
(14)寺崎昌男『日本にぉけゐ大学自治制度の成立』、評論社、1979年、62頁。
(15)大崎仁『大学改革1945～1999』、有斐閣、1999年、18～34頁。
(16)寺崎昌男『戦後の大学論』、評論社、1970年、121頁。
(17)天野郁夫『近代日本高等教育研究』、玉川大学出版部、1989年。
(18)広島大学高等教育研究開発センタ一「高等教育システムにぉけゐガバナンスと組織の変容」、『COE研究シリ一ブ』2004年第8号。
(19)本間政雄「国立大学法人化：第1期の光と影」、『名古屋高等教育研究』2009年第9号。
(20)参见日本《国立大学法人法》。
(21)中嵨哲彦『国立大学法人にぉけゐ大学自治の復興』、『日本の科学者』2012年第11号。
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