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〔中图分类号〕F126〔文献标识码〕A〔文章编号〕1003-3637（2004）02-0134-07
一、我国失业问题的严重性
就业与失业概念重新界定 据《人民日报》报道，劳动和社会保障部对就业与失业的概念作了重新界定，按照新的标准，“失业人员”指男在16～60岁、女在16～55岁的法定劳动年龄内，有工作能力，无业、要求就业而未能就业的人员。虽然从事一定社会劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。按照新标准，“就业人员”指在法定劳动年龄内，从事一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收入的人员。其中劳动报酬达到和超过当地最低工资标准的，为充分就业；劳动时间少于法定工作时间，且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为不充分就业。
（一）我国就业和失业现状
我国失业问题的严重性。近年来，中国城镇登记失业率一直处于小幅攀升态势。1999年到2000年，失业率一直保持在3.1％左右，2001年升至3.6％，2002年底为4％，2003年一季度末为4.1％，全年目标控制在4.5％。就业与失业标准的重新界定会在一定程度上影响失业率。目前我国国内的就业登记制度不够健全，我国目前实行的城镇失业登记率，只能反映局部和侧面，即只能反映登记者而不能反映未登记者，只能反映城镇而不能反映农村，只能反映显性失业而不能反映隐性失业。因此，失业比例并不显得很高，容易导致盲目乐观。据国内经济学者估计，我国的实际失业率可能已达15～20％。
1.中国面临巨大就业压力。或更多。表现于：
（1）去年有几十万高校毕业生初入社会就陷入就业困境。因为去年是高校扩招生毕业的第一年，高校毕业生初次就业率从前年的65％降为50％，212万毕业生中必然有一部分人要尝到一时找不到工作的滋味，出现了高学历劳动者的失业现象。例如，一位毕业于辽宁大学计算机专业的毕业生，怀揣毕业证、会计证、驾驶证，到北京找工作；两个月后，历经奔波，空手而归，与初来时的踌躇满志相比，现在的他显得憔悴而失意，他向记者抱怨道，“现在找个工作真太难了”。
（2）预计去年全国包括高校毕业生在内的城镇新增劳动力有1000万人，国有企业和集体企业下岗职工共有600万人，城镇登记失业人员近800万人，这三个数字使全国城镇的劳动力供给总量达2400万人，而受经济增长的限制，去年全年只能新增就业1000万人，年度劳动力供大于求的差额在1400万人左右，再加上去年上半年受SARS的影响，使我国部分地区和行业达到失业警戒线的边缘，城镇登记失业率从2002年的4％攀升为4.5％。
（3）就业形势更严峻的表现是，我国面临着数以亿计的农村剩余劳动力转移的压力。一个国家，当人均GDP达到1000美元左右的时候，正是这个国家劳动力结构变化加快的转折点。目前我国正处在这一发展阶段，随着农村产业结构的调整，农业劳动力的剩余量大约有46％，农村有1.5亿以上的富余劳动力需要转移，就业压力十分沉重。
（4）从人群来看，就业压力大的是下岗失业人员、农民工、大学生。从地区看是中西部地区的资源枯竭型城市、老工业基地等地区。
2.与以前不同，失业现象出现以下特点：
（1）总量矛盾没有缓解，结构性矛盾和区域性问题突出。现在，我国已经进入就业结构加剧调整的时期。农村劳动力的转移，在目前每年1000多万人基础上，每年至少还将继续增加200万人；国有经济战略调整和深化改革，劳动力将持续减员。为应对入世后激烈的竞争，优势企业的减员将扩大和加剧，劣势企业的关、破、兼将加快步伐。根据有关部门最近对全国多个省（区）和新疆生产建设兵团的初步摸底统计，仅仅需要退出市场的资源枯竭的矿山，和国有大中型企业（不包括国有控投企业）的在职职工近400万人。估计国有企业最终减员将达到30％，其总量近1500万人，国有基层机关、事业单位改革，也将向劳动力市场释放劳动力；在全球经济衰退的大背景下，大范围的企业进入了结构调整时期，用人需求减少，劳动力失业增加；科学技术加速发展和应用，对普通劳动力的排斥，在短期内加剧了对就业的消极影响。我国进入了历史上是前所未有的高失业和就业结构大调整时期。
与此同时，由于经济发展不平衡和产业结构调整等原因，一些地区，尤其是老工业基地、资源枯竭的矿山、中西部的资源型城市，就业矛盾特别突出。因为下岗职工绝大多数集中在这些地区。另外，在中西部实施的以生态建设为中心内容的综合治理工程，也对中西部地区的劳动力的就业产生某些影响。因此，这些因素集中的地区，多年处于高失业率状态，出现了就业危机局面。
（2）在就业总量矛盾与结构性矛盾交织状态下，就业弱势群体持续扩大。主要就是低素质、高年龄、高就业期望值的劳动者，在劳动力市场上越来越没有竞争能力，呈现出数量急剧增加的趋势，主要有以下类别：一是35岁以上的人员。根据劳动和社会保障部2001年对10城市抽样调查结果，35岁以上的下岗职工超过72％。其中能够就业的仅占三成。二是长期下岗、失业者。据武汉、沈阳的调查，下岗职工失业的延续时间平均接近5年，其中，1/3的失业时间达到6年以上；下岗直接转为失业的，平均失业周期18个月。就是说再就业率低，长期处于无工作状态的人数急剧增加。三是无技能和低技能劳动者成为一个就业困难的大群体。根据劳动和社会保障部对10城市的抽样调查，下岗职工中初中文化和初级技工以下（属于无技能和低技能劳动者）的分别占40％，在产业结构升级和科技进步加快的条件下，他们很难重新进入第二产业，要想就业都只能转向第三产业。四是女性下岗职工群体。根据世界银行委托劳动科学研究所在武汉、沈阳的调查，女性下岗职工再就业率比男性下岗职工低20个百分点左右。这些弱势群体再就业越来越难，根据武汉和沈阳的调查表明，1998年以来，下岗以后一直没有工作的高达38％；而70％以上的人是处于断断续续工作状态；由于长期找不到工作，20％的人退出了劳动力市场。这些因素致使下岗失业人员的收入处于极低的水平线上，引致城镇贫困阶层扩大。
（3）农村劳动力供大于求趋势加剧，就业问题突出。第一，农业就业空间不断缩小。这是人口增长和水土资源减少的结果。全国有600多个县人均耕地面积低于0.8亩。人均耕地稍多的地方多数是北方地区，又严重缺水，产出率低，有的地方连维持劳动力的简单再生产都不行。第二，乡镇企业处于调整中，就业增长缓慢。在20世纪80～90年代，乡镇企业吸收了大批农村富余劳动力，最高峰时的1996年，达到1.35亿人，1997年急剧减少，虽然其后的几年有所回升，但增长缓慢，在2000年为1.28亿人，没有达到1996年的水平。这说明乡镇企业已经失去了往日的吸纳农村劳动力的主渠道作用。第三，在城镇化过程中，城镇吸纳农村劳动力的环境不宽松，吸纳条件不足，影响了吸纳能力的提高和农村劳动者向城镇的稳定转移。第四，入世后，进口国外的优质低价的大宗农产品，不仅造成农业就业机会减少，而且农产品质量的竞争，也对农业劳动者的素质和技能提出新的，更高的要求，这在一定程度上也限制了农村的就业。与此同时，由于入世后增加的就业岗位大量集中在城市的二、三产业，必然导致农村富余劳动力更大规模地涌向城市，这更要求提高城镇吸纳农村劳动力的能力，进一步加大了城市就业的压力。
3.2002年我国城镇就业的特点：2002年末，全国就业人员73740万人，比上年增加715万人。其中城镇就业人员24780万人，增加840万人。就业变化呈现以下特点：
第一，最大的特点是就业格局发生变化。（1）中小企业成为就业主要渠道。我国登记注册的中小企业达到3570万户，占全部注册企业数的99％，提供75％的城镇就业机会。（2）自谋职业者大量增加，灵活就业成为重要方式。据调查估计，在我国城镇，包括农村进城劳动力在内的，灵活就业者数量达到7000万人以上。80％以上的下岗职工，以灵活方式实现再就业。在就业总量矛盾和结构矛盾交织的压力下，劳动者纷纷自谋职业，微型企业大量增加。目前，我国登记注册的7人以下微型企业约有2500多万户，占中小企业的72％，从业人员5000多万，相当于国有企业现有职工数。还有大量没有在工商部门登记的微型企业。与此密切相关的是，包括微型企业就业雇用的临时工、小时工、季节工、劳务工，以及自由职业者在内的灵活就业，在整个就业格局中几乎占据半壁江山。（3）流动就业出现新特点。不仅农村劳动力跨区域转移增加，城镇劳动者也加入流动就业大军。仅湖北省在外省就业的就有180万人，其中有50万是城镇下岗、失业人员，其中有80％在广东就业。
第二，非公有制经济就业比重继续上升。2002年末，城镇就业人员中，私营个体就业人员比重为33.1％，比上年上升1.4个百分点。国有单位就业人员7162.9万人，比上年减少477万人；集体单位1122万人，比上年减少169.1万人。其他单位就业人员2700.3万人，比上年增加465.4万人。
第三，从行业来看，社会服务业和建筑业成为就业人员增加的新亮点。从城镇单位看，2002年末，社会服务业和建筑业就业人员有了较大的增加，为521万和803.2万人，比上年分别增加29.6和29.2万人。房地产业和金融、保险业就业人员继续增加。而城镇单位就业人员减少的主要行业是制造业和批发、零售贸易、餐饮业，但减人速度放缓。
第四，就业人员素质不断提高。从受教育程度看，2002年10月末，全国就业人员中，小学及以下受教育程度者所占比重为37.8％，比上年下降0.9个百分点。初、高中的所占比重为56.3％，比上年提高0.5个百分点：大专及以上的所占比重为6％，比上年提高0.4个百分点。从专业技术人员所占比重看，2002年城镇单位专业技术人员占城镇单位就业人员比重为29.3％，比上年提高了2个百分点。
（二）如何认识当前的就业形势
（1）中国解决就业问题取得历史性成就。表现于：（1）过去20年中国创造世界1/4新增就业岗位。从1978年以来的23年，我国创造了3.3亿个就业岗位，其中创造非农就业岗位24678万人，可以说是世界上创造就业岗位最多的国家。1980～1999年期间世界总劳动力人数增加了8.59亿人，其中中国增加了2.12亿人，占世界新增总数的24.7％。这表明，过去20多年，中国经济发展所创造就业岗位占世界新增岗位的1/4。中国经济的发展，对世界发展特别是对解决全球就业问题，做出了极其重要的贡献。从国际角度来看，经济转型国家都出现了劳动就业参与率和就业增长率大幅度下降，失业率大幅度上升的“转轨失业”状况。根据世界银行提供的资料，1989年～1997年期间，中亚、东欧和俄罗斯都出现了这种情形。但是，我国从改革开始就避免了这种“转轨失业”，劳动就业参与率大幅度上升，就业正增长，失业率相对比较低；直到1995年以后，在国有和城镇集体企业才出现了“转轨失业”现象。（2）1990年至2001年，中国从业人员规模从6.5亿人扩大到7.3亿人，增加8300万人。根据国家经贸委资料（2002年3月），1998年～2001年期间，全国国有企业累计有2250万职工下岗，有1700多万人实现再就业，约占总数的2/3。根据《中国统计摘要》（2002）数据分析，1995年～2001年期间，若扣除正常退休人数，全国城镇下岗职工累计在4500万人左右，约有3000万～3500万人实现再就业或灵活就业，占全部下岗职工的2/3～3/4。应该说我国能够解决这么多人的再就业，已是取得很了不起的成绩。（3）从1990年～2001年，13年来，中国的就业结构进一步改善，第三产业从业人员所占比重稳步增长，由1990年的18.5％提高到2001年的27.7％。第一产业从业人员13年共减少了2400万人，第一产业从业人员所占比例，由1990年的60％下降到1997年的50％。城镇化进程不断加快，多种所有制经济的发展正在成为扩大就业的主要领域，表明中国经济结构的进一步优化。（4）中国的公共就业服务体系基本形成，职业培训工作不断加强。2001年底，全国共有各类职业介绍机构2.6万个，其中公共就业服务机构1.8万个，1998年至2001年，累计为7200万人次提供了就业服务，成功介绍3900万人次实现了就业或再就业。到目前为止，全国累计有3500万人次通过参加职业技能鉴定取得了职业资格证书。（5）农村劳动力合理有序流动的机制基本形成，管理服务制度逐步规范。我国不仅实现2亿农村富余劳动力向非农产业转移，而且成功地避免了一些发展中国家存在的流动人口“城市病”。农民外出务工收入成为农民增收的重要渠道，据测算，目前全国进城务工劳动者，每年寄回家的劳务款在6000亿元以上。（6）更重要的是，经过13年以来的改革，初步形成了市场导向的就业机制，基本确立了有中国特色的社会保障体系框架。
2.我国就业形势十分严峻。我国已进入高失业阶段，就业形势愈来愈严重。中国社科院2002年度《人口与劳动绿皮书》对50名学者和官员的调查结果表明：“中国城镇的实际失业率已达到7％的警戒线。”72.73％的专家学者认为，近一两年城镇失业率增加1到2个百分点的可能性最大。中国社科院《人口与劳动绿皮书》的这一结论中，中国城镇的实际失业率7％的数字，不仅比官方历来公布的登记失业率高出许多，而且首次提出了失业率已达警戒线的判断。警戒线是一个什么样的概念？劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣解释说，它实际上就是指城镇失业承受能力的大小。过了这道线，社会就承受不了了。目前，我们把警戒线定为7％，这是在德尔菲调查中，综合专家学者的意见而得出的一个标准。失业率如果超过这个标准，老百姓会不满，社会不稳定因素就会增加，严重的会引发一系列反社会的行为。因此就业问题应该引起我们的高度重视。
3.冷静面对失业，警惕就业问题上的市场失灵。对于我国严重的就业问题，必须用科学的态度来认识。一方面，从历史的角度来看，与传统的社会主义计划经济时期相比，我国现实的失业率确实是很高的，上升速度快。另一方面，如果放在市场经济大的范围来看，用世界的眼光来看，我国的失业率并不特别高。表现于：（1）目前，我国的登记失业率在3％左右，而全世界的平均值为5％。即使把下岗职工也计入失业，我国的登记失业率也是7％多一点，与世界平均数相当。（2）在我国，一周工作时间是40个小时，一周工作时间不到20个小时的人，属于不充分就业者。我国的不充分就业率是31％，全球的不充分就业率是33％左右。按照这一判断标准，中国的失业问题并不是特别严重。（3）在我国，经过1993年以来国有企业职工大规模下岗，和1998年以来国家机关、事业单位精简机构的考验，人们对劳动力的调整、岗位的变迁，职业的变换适应性增强了，失业问题冲击带来的负面影响在减弱。虽然我国再就业的压力在不断增大，但就业形势依然比较稳定。在我国，劳动力供大于求，这是市场经济的常态。也就是说，供大于求是绝对的。需要我们警惕的是就业问题上的市场失灵。如果劳动力供大于求的差，能够被社会所承受，就是说，现有的社会保障机制，能够使得失业者不危及社会安定，则市场的调节作用是有效的；如果相反，则市场的调节作用就是无效的，甚至失灵。我们认为，劳动力资源的优化配置，是指在效率提高的前提下，现有的劳动力得到了充分利用，而源源不断的失业者，能够被现有的社会保障机制所容纳，能够使得失业者不危及社会安定，不会冲击社会安定的堤坝。如果众多劳动力无业可就，如果源源不断的失业者冲击社会安定的堤坝，如果社会将为此付出难以承受的代价（比如过高的社会保险），甚至崩溃的代价，这不能认为是实现了劳动力资源的优化配置。在西方国家，相对于劳动力需求而言，劳动力供给基本不存在总量过剩的问题，因此，总的来说，市场对劳动力供求的调节作用是有效的，市场失灵问题并不严重。而我国就必须要高度警惕。因为我国有13亿人口，相对于有限的物质资源，劳动力供给几乎无穷大。这在世界上是独一无二的。面对着我国总量绝对过剩的劳动力，市场的调节作用必然受到很大的限制，比如，农村剩余劳力难以被城市吸纳，城市下岗工人再就业越来越困难，失业的波及面越来越大，就业弹性系数越来越低。所以，在就业问题上，我们需要警惕这种市场失灵。就业问题的市场失灵，并不意味着政府必须大包大揽就业问题，而是随时要记住中国的这一特殊国情，把就业问题放在经济建设的第一位。
二、基本出路的探索
正确确立解决就业问题的基本思路。我们认为主要有以下几点：
（一）确立以就业为核心的经济政策
劳动力的充分就业，是所有国家经济发展所追求的目标。在发展中国家，就业的增长意味着收入的提高和生活水平的改善，是摆脱贫困的必由之路。在发达国家，扩大就业和减少失业，也是维持市场强劲、社会稳定、增长具有可持续性的重要保障。因此，从某种意义上说，在现代社会，就业是经济增长的目的所在，我国应把扩大就业作为宏观调控的优先目标，实施像反通货膨胀、反通货紧缩一样有力的政策措施。主动的发展政策。
为什么宏观政策取向要从促进增长转向充分就业？其理由有二：一是中国已经进入低水平的商品过剩时期，其中最过剩的是劳动力商品，最短缺的是工作岗位，是饭碗。先不算需转移出来的富余人员，我国需要就业的劳动力数量为1.77亿人，相当于全部劳动力总数的1/4。再加上国有企业、集体企业和机关事业单位富余人员2000万，我国需要就业和再就业的劳动力就达到1.97亿人。假设今后我国的经济增长率为8％，就业弹性系数为0.13，则每年对劳动力的新增需求为800万。两者相抵，我国还将有1.89亿的劳动力处于失业或隐性失业的状态。未来五年就业的压力相当于过去的50年。所以，为缓和失业压力，保证改革的稳定环境，我国经济政策取向，必须由促进经济增长转向充分就业。二是，以就业为核心，是我国经济增长的最有效的手段。经济运行的目的就是尽可能地做到效率与公平的统一。以前，我国有一段时期经济发展是重效率而轻公平。表现于以往的经济增长，依然是粗放式增长，而且重视物资资本的投入，轻视劳动力资源的利用，没有把就业问题放在应有的地位。由于没有一整套完善的、以就业为核心的政策体系，使得下岗、失业成为较为紧迫的社会经济问题，也由于我们对劳动力市场的发育和劳动力市场城乡一体化、地区间一体化没有引起足够重视，使得“三农”问题严峻化，导致区域间、城乡间经济发展的差距逐步扩大等等。公平有失就进一步阻碍了效率的提高。从我国的经济条件看，经济效率改善应该是通过资源配置效率的改善来实现，当前尤其是要通过改善劳动力资源的配置来实现。从现在开始，在今后20年中，是我国劳动力资源最为丰富的时期。丰富的劳动力资源是中国在世界经济体系中最大的竞争优势。在产品和其他生产要素可以自由流动的全球化进程中，劳动力资源无法自由流动，其结果必然使中国劳动力的相对价格更加便宜。便宜的劳动力价格意味着便宜的产品价格，因此，中国产品的价格优势将长期保持。廉价而充足供给的劳动力，是我国长期可持有的比较优势和竞争优势。如果有大量的劳动力（农村的剩余劳动力以及城市失业人口）没有成为经济活动人口，则说明经济资源的配置还有改善的余地，说明经济政策仍然具有很大的调整空间。这一基本国情决定了，我国在今后时期的经济发展战略上，应选择效率与就业并重，应采取就业优先的增长模式，这就是（1）以教育为基础，努力提高劳动力的基本素质，提高劳动力的竞争能力；（2）将就业为核心的政策体系建立并完善起来。这样，在经济全球化的浪潮中，我国经济就能立足于我国根本具有的比较优势，即在相当长的时期内都将拥有丰富的劳动力，提高我国经济的运行效率和竞争能力。应该认识到，经济是以人为本，社会是以人为本，充分就业，就是以人为本的最根本的内容。在市场经济条件下，充分就业还可以在全社会促进人的素质的提高，以及人民生活水平的改善。以人为本，才能真正引领经济增长，才能改变我国极为粗放的经济增长，真正使改革开放产生的制度激励，成为改革和经济增长的主要动力。因此，我们的社会主义市场经济，更要依托于人的（尤其是劳动力的）全面发展来推动国家的经济增长。这些决定着入世后我国的经济政策必须以就业为核心。
（二）加快劳动力市场建设，完善基础工作，完善就业服务
首先，加快劳动力市场建设，向市场要就业。如果是依赖政府直接提供就业岗位，那永远也解决不了就业问题。政府不应对国有企业下岗职工承诺“就业保障”，促进就业，政府重点要考虑的问题是，如何既解决就业，同时又推动市场就业机制的建立。政府主要的事情是，提供良好的就业与创造就业的环境：一是优化就业环境，要降低创业的门槛，要对新办的企业减免税收，要扫除不合理的制度和一些无形的障碍，协调政策目标的冲突；二是指导就业行为，当人们向市场寻找就业机会的时候，应该引导人们向市场要就业机会；三是要提供就业的基本保障。相应地通过其他改革来解决资金的合理使用问题。政府的工作重点是提高效率，解决最贫困人口的基本生计、基本保障等问题，如对比较弱势的群体可以适量地购买一些岗位提供给他们就业。其次，在市场就业机制初步建立起来的情况下，发展劳动力市场的重点是完善服务，建立职业信息、职业培训、职业介绍一体化的服务体系，保障就业结构调整和改革的顺利进行。促进灵活性、统一性、公平性劳动力市场的健康成长。
1.全面加强职业信息工作，建立劳动力市场信息网。劳动力市场的重要组成部分就是劳动力供求信息网。劳动力市场信息网的建设，一是要建立起官方的劳动力市场信息网，把它纳入财政供给体制。大力培养和发展信息员队伍，完善信息采集、流通、分析的制度和监控机制，构建通畅的信息网络，建立现代化的信息系统等，完善劳动力市场信息网的信息收集功能，劳动力供求信息定期和不定期的向社会公布，解决信息渠道统一和信息共享问题，根本改变职业信息的封闭状况。二是投入力量，加强劳动力市场研究，分析劳动力市场的供需状况和变化规律。这应该成为官方的劳动力市场信息网，为社会就业服务的经常性工作，是整个就业服务的基础。这是必须加强的基础建设。
2.面向劳动力市场，大力开展职业培训，开发劳动力资源，提高劳动力素质。劳动失业人口大多数是文化科学素质低，他们要实现再就业必须接受职业培训，这也是扩大就业的重要条件。作为社会主义市场经济的国家，更应该比资本主义市场经济的国家重视对劳动力的职业培训。政府要加大职业培训的改革和投入的力度。合理规划和利用我国的教育、培训资源，鼓励社会和企业发展教育、培训事业，建立起政府、社会、个人都投资都受益的培训机制，增强教育适应社会主义市场经济发展需要。与此同时，职业培训机制实行二元化建设：官办的培训机构坚决不能走市场化道路；对于民办或企业办的培训机构要实现企业化，让其走入市场，在培训市场的竞争中，提高培训质量，适应市场需要。政府对它们要实施既激励又扶持的政策，建立起既调动劳动者培训积极性，又有利于培训机构在竞争中良性发展的新机制。对新生劳动力开展13年的职业培训。从而为全面落实劳动预备制度，推进职业技能鉴定工作和职业资格证书制度，完善就业准入制度奠定基础，充分发挥职业培训调节劳动力供给的作用。
3.加快建立起规范、统一的职业介绍服务体系。职业介绍服务体系是有形劳动力供求市场的主体，必须重视它的建设。第一，按照统一劳动力市场的思想，规范和支持各种社会中介，搭建起以公共职业介绍为主的民办、中外合资、中外合作等多种形式共同发展的劳动力中介体系；特别是要改善中西部地区城市的公共职业介绍机构状况，如猎头公司、职业协会等公共职业介绍机构的发展经营；将服务网络延伸到街道和社区，发展乡镇劳动力中介服务以适应农村劳动力流动就业的需要。总之就是积极发挥它们的主导中介作用。第二，大量培养公共职业介绍和职业指导人员队伍，不断提高从业人员的业务素质，建立起专家型工作团队，适应越来越专业化的职业介绍和职业指导工作要求，拓展职业指导范围，提高服务和管理水平。将公共职业介绍机构开展的职业指导工作延伸到中学、大学、各类培训机构，拓展服务范围，实现普通教育、职业培训与劳动力市场的广泛连接。第三，依托多种形式共同发展的劳动力中介体系，建立起支持创业和自谋职业的社会服务体系。利用这些社会机构，为下岗失业人员创业和自谋职业或组织起来就业，提供多方面的服务：根据下岗失业人员的特点，发展创业培训，开展创业咨询，提供创业指导，逐步培训下岗失业人员的市场意识，在市场中求生存的能力，以及带动更多的人员实现再就业。再次，完善就业的基础工作，一方面是建立起政府的失业预警机制。大致包括以下三点：（1）建立适应市场经济需要的失业统计制度和工作体系。目前建立在登记失业基础上的失业统计制度，由于其结果不反映实际失业状况，已经不能支持政府的决策需要，急迫需要建立以调查统计为基础的，全面反映失业者及其家庭基本状况的失业统计制度。及时跟踪和监控就业变动趋势，同时要定期公布调查失业率和就业信息，及时发布全国与地方各类劳动力市场信息。（2）建立就业和失业的监测预警系统：第一，建立农村劳动力流动监测体系。数以亿计的农村流动劳动力回流和进城规模状况，对就业和农村社会都有重大影响，应该加强对其流动状况的监测，支持就业政策决策和农村政策决策。第二，建立失业预警系统。面对我国可能出现的就业危机局面，多高的失业率是社会不能承受的，在危机下需要采取什么样的紧急措施，对策预案，以支持政府的决策。（3）建立相对中立的政策评估体系。对政府要投入资金的政策措施，开展相对中立的政策评估，以保证政府正确选择政策、避免有限的资源浪费，保证适时制定的宏观就业政策，能缓解失业压力。另一方面，是建立和实施就业援助制度，做好困难群体的就业工作。任何时候，劳动力市场都有就业困难群体，就业援助应该成为常规的制度。第一是“保”，即尽快完善社会保障制度。从中国的客观实际出发，社会保障只能是低标准、大覆盖。增加中央和地方的财政投入，建立起全国和地方的由基本养老保险基金、失业保险基金、促进就业基金组成的社会保障援助体系。充分发挥基本养老保险基金，失业保险基金，促进就业基金的作用，财政应下决心拿出一笔钱，加大社会保障的力度。比如，提高个人收入所得税的累进税率，使社会最富有的阶层拿出一笔钱用于社会保障；以发行福利彩票作为重点，筹集社会资金用于社会保障。第二，健全法律，以法保障城镇居民的基本生活，完善鼓励下岗职工再就业的优惠政策。关键在于要把这些法律和政策真正落实到实处，创造条件，简化手续，减免收费，方便下岗职工求职登记、档案管理。要督促各地尽快建立健全下岗职工再就业优惠政策检查制度、部门协调通气制度、社会举报监督制度。总之一点，无论是资金投入还是制度建设都要保证实效。
（三）提高国民经济的就业弹性
就业增长取决于经济增长和就业弹性。用公式表示为：就业增长率=就业弹性×经济增长率。经济扩张不会自动转化为就业机会的增加，在经济增长率一定的条件下，提高就业弹性就能实现就业的增长。如何才能提高就业弹性？第一，积极发展中小企业，强化政府的扶助力度。这是首要的提高就业弹性强有力的措施。相对于大企业而言，小企业是指规模较小或处于创业和成长阶段的企业，包括规模在规定标准以下的法人企业和自然人企业。小企业能帮助我们实现大就业。小企业吸纳就业人数数量巨大的原因在于，中小企业资本有机构成低，资本相对分散，吸纳每一劳动力就业所需资本额也较少，小企业单位投资容纳的劳动力（就业容量），和单位产值使用劳动力（就业弹性）都明显高于大型企业，因此，在提供就业机会方面，中小企业的贡献远远大于大企业。据全国第三次工业普查资料显示，同样的投资额，创办工业小企业提供的就业岗位为工业大企业的5倍多；以同样产值计算，小型工业企业使用的劳动力为大型工业企业的1.9倍。而且，创办小企业比大企业对经济资源的要求更少，创办速度更快，因而能够提供大量的就业机会。小企业在吸纳就业方面的重要作用，也体现在增量方面，是新增就业机会的主要提供者。目前，中国登记注册的中小企业约有3570万户。其中，7人及以下的注册微型企业（主要是城乡个体工商户）为2570万户。尽管规模不大，却是解决就业的主力军。近年来，中小企业提供了75％的城镇就业机会。我国作为发展中国家，积极发展中小企业显得更为迫切。但是，在当前的市场竞争中，中小企业处于相对较弱的地位。近年来，阻碍中小企业发展的问题比较多，一是资金严重短缺。小企业无论在内部积累，还是从外部融资上都较为困难。二是开业困难。不断开业是创造就业机会的源泉所在。目前开办小企业存在的困难主要是：得不到开业指导和服务、领取营业执照困难、开业的成本较高、租赁营业场所困难等。三是经营中的困难。除纳税外，企业还需向有关部门缴纳多达十几种的规定费用。对小企业的“三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派）现象严重，繁多的收费项目增加了小企业的负担。这些在一定程度上制约了其扩大就业的积极作用。因此，政府必须积极扶持中小企业的发展。（1）为促进就业积极培育高素质的小企业主群体，提高小企业主的素质。有三个途径：一是加强对现有小企业主的培训工作。在注重对下岗职工进行免费培训的同时，还应该加强对现有小企业主进行免费培训。这样，不仅可以减少小企业的倒闭，而且有利于小企业增加就业机会。二是鼓励大学毕业生创办各类技术密集型小企业，培养大学生的创业意识。三是引导城市下岗职工创办小企业，或者去小企业就业。（2）开展促进就业小额信贷工作。比如在金融市场的改革方向上，加大对中小企业的融资支持，增加资金投入，完善担保办法。成立先期有政府投资、后期实现自求平衡的，面对中小企业小额信贷管理或担保机构；建立以政府投入为主、社会各方面支持的信贷资金或担保资金；寻求下岗失业人员能承受的灵活的担保方式以及简便的操作程序，切实保证中小企业的融资需求。（3）积极扶持乡镇企业的发展。乡镇企业具有中小企业的特点，但是，乡镇企业具有普通中小企业不可替代的功能，就是为农民兄弟提供大量的就业机会，而城市中小企业目前还不能直接解决农民就业问题。因此，政府应当需继续考虑到乡镇企业的特殊性，出台一些特殊政策，要积极引导和继续扶持乡镇企业的发展，不宜简单关闭了事。（4）更重要的是要尽早出台《小企业促进法》等法律；建立小企业信用及担保体系；建立科学合理的评级标准等。考虑到就业的压力，国家还应加强对小企业发展的服务。以健全、完善的法制支持，保护中小企业健康发展，不断提高就业密度，推动国民经济持续发展。
第二，加速打破行政垄断，积极促进非正规就业发展。
所谓非正规就业是指就业形式灵活。按照国际惯例，就业主要是指灵活就业，如一周内曾从事过1个小时以上合法劳动获取合法报酬者、如自谋就业、家庭就业、组织就业、临时就业、社区就业、小时就业、阶段性就业等都是就业。在实行市场经济的国家，都通行非正规就业制度，鼓励正规部门创造非正规就业、鼓励灵活就业并给以优惠的政策。在西方发达国家，非正规就业是重要的就业方式。在其他发展中国家，非正规就业更是最主要的就业渠道。“九五”期间，我国非正规就业发展迅速，但是与其他发展中国家和部分发达国家相比，非正规就业的比重还非常低。目前，我国的非正规就业规模很难精确测算，但各种分析表明，我国的非正规就业发展潜力很大，并且符合未来就业模式的发展趋势。当前，制约我国非正规就业发展的一个重要因素是行政垄断。据有关数据介绍：1997年，我国电力、煤气及水的生产和供应业的非正规就业比重仅为2.9％，金融、保险业非正规就业比重为3.3％，而同期全国平均非正规就业比重已达到20.3％。由此可见，行政垄断行业中非正规就业比重极低，而行政垄断、行业垄断是一个严重的障碍。要想扩大就业，促进非正规就业发展，我们必须尽快打破行政垄断，行业垄断，切实引入竞争机制，降低市场和有关行业的进入门槛，让私人资本，外国资本积极参与竞争，大力发展民营经济、个体经济，大力发展中小企业，营造有利于非正规就业发展的市场环境，就能实现充分就业。
第三，大力推进城镇化进程。在我国，这是一个长远的根本性措施。
今后五年，预测中国农村将有四千万人从农业人口变为非农业人口，农村剩余劳动力往何处去？我们认为，唯一出路是大力推进城镇化进程，加快小城镇建设。而且这是唯一的首要选择。（1）因为小城镇贴近农村，拥有吸收农村剩余劳动力的“地利”。小城镇是大中城市和农村之间在空间上的联结点和过渡区域，能自动阻止农村剩余劳动力冲击大中城市。所以，小城镇具有“自动稳定器”功能，是社会稳定的第一道防线。（2）大力推进城镇化进程，是实现西部大开发的需要。我国西部农村劳动力就业的矛盾最为突出，要拓宽西部农村劳动力的就业出路，必须加快西部农村城镇化进程。建立城乡统一劳动力市场，解决农村劳动力进城就业渠道不畅的问题；继续推进农业结构调整，实施开发性就业，向深度拓展农村就业空间；加大对西部开发中农村劳动力开发利用力度，缓解区域就业问题。从根本上解决好农村劳动力的就业出路问题，协调城乡经济发展和区域性就业矛盾。（3）大力推进城镇化进程，是从根本上解决农村问题的需要。我国农村问题的根本解决，要依靠农村现代化、城市化，靠大量农业人口的非农化，非农化和城市化的进展是同一过程，是同一问题的两个方面。中国现代化和产业化的起点在城市，最终落脚点必然在农村。没有农村的现代化，就没有中国的现代化。2002年底中国大陆地区人口普查显示，中国非农业人口占总人口的36％，不仅低于世界42％的平均水平，而且也低于与中国工业化水平相当的国家的水平。城市化是未来我国经济和社会发展战略之一，只要采取适度城市化政策，逐步提高城市化水平，就一定有利于我国经济结构和社会结构的升级，有利于全社会就业形势和经济形势的好转。
改革开放以来，长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区的城镇化水平迅速提高，小城镇迅速崛起，与大中城市、大乡村三分天下，成为本地区经济活动的主体。它们不仅基本消化了本地的剩余劳动力，而且还容纳了大量西部地区的农村流动劳动力。事实证明，只要小城镇真正发展起来了，农村剩余劳动力的转移乃至中国就业问题，是可以解决的。推进城镇化进程，必须走好有中国特色的城镇化道路。首先是小城镇建设应该与乡镇企业发展相结合。小城镇发展的重要主体是乡镇企业，改革开放20年的实践表明，没有高速发展的乡镇企业，就没有小城镇的崛起和发展。在加快小城镇建设中，要支持乡镇企业向小城镇集中发展，抓好乡镇企业布局调整，积极引导乡镇企业集中连片发展，使二者互为依托，同舟共济，同步发展。在城镇化进程中要加快城镇基础设施建设，满足其各方面的生活需要，在城镇基础设施建设中，从长远考虑，一定要注重使用当地的劳动力资源，首先满足他们稳定转移的要求，保障其基本权益，逐步帮助他们实现进城、实现职业转变和身份转换。其次，西部农村的城镇化发展进程，一定要与实施西部大开发战略和扩大就业紧密结合，发展面向农村流动劳动力的就业服务和农村开发性就业。在制定开发规划和落实开发项目中，实施优先招用当地劳动力的制度，避免出现农村劳动力集中、盲目涌向城镇的局面。通过资金支持，加强对农村劳动力的培训，因地制宜地调整农业结构，以增加农民收入为目标，帮助农村劳动力实现稳定的职业转变。尤其是在生活条件恶劣和生态环境保护地区，要将扶贫与就业结合起来，实行经济补贴与移民安置并举的措施，为农村劳动力开辟新的就业门路。在经济发展的过程中，逐步实现城镇化。
再次，在推进城镇化进程中，要有计划有步骤地实现工业化与城镇信息化的同步发展。农村经济要摆脱落后，从根本上讲要实现工业化。但是要走新型工业化的道路。在广大的西部，实现农村经济工业化的过程中，一定不能重走先污染、后治理的传统工业发展的老路。认真坚持大规模的退耕还林，退耕还草，重视环境保护、生态建设，在此基础上发展新型农业，发展农业加工业，合理开发本地资源，推进清洁生产，实现经济的可持续发展。与此同时，分两步走，发展本地的第三产业：先发展为工、农加工业服务的第三产业，然后发展以信息为中心的第三产业。从而实现城镇化、工业化、城镇信息化的同步发展。在经济发达，经济基础雄厚的农村地区，其工业化、城镇化基础已经具备，现在是实现经济结构高级化。这些地区必须把工业结构高级化与城镇信息化的过程结合起来，实现同步发展。一方面，改造传统工业，提高科技含量和经济效益、降低资源消耗和环境污染，走上新型工业化发展道路。另一方面，在传统商业、交通、运输业等的发展基础上，采取一些必要的措施，加快现代科学教育、金融、保险、信息服务、现代流通等服务业的发展步伐。如果这一步实现了，那么可以说，中国已经远离失业危机。
过高的失业率会给国家带来深重的灾难。提高就业弹性，扩大就业是稳定社会、发展经济的健康之路。我国是一个发展中的人口大国，作为一个社会主义市场经济的国家，失业问题将永远存在，而且我国要实现的充分就业，不是一个低水平的充分就业，是要实现一个全面小康，共同富裕的高水平的充分就业，它是一个长期的社会经济发展过程，我们必须长期坚持，为之奋斗。