完善我国城镇住房社会保障制度的探讨，本文主要内容关键词为：城镇论文,住房论文,社会保障制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国正处在经济体制转轨时期，各种新问题不断涌现，其中之一，便是城镇住房问题日益成为政府和民众关注的热点。
一、对现有两个问题的思考
1.从社会保障体系来看，我国社会保障事业的改革措施陆续启动，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险，以及各地陆续出台的城市居民最低生活保障制度等。但我国至今没有制定针对低收入阶层的住房保障制度。在各种条件、资料、教材中有关住房社会保障的内容，基本没有或只是简单叙述，而没有形成比较完善的体系。我们知道，现代生活的五要素是“衣、食、住、行、医”，其中“住”占居着重要位置。已启动的养老、失业保险，其标准可以说是对“衣、食、行”的基本保障、医疗保险是对“医”的基本保障，唯独没有对“住”的基本保障。而低收入阶层的住房问题具有明显的社会保障性质，不考虑这个问题，整个社会保障制度是不全面的。
2.我国近期城镇住房政策的基本内容，是建立以中低收入家庭为对象的经济适用房供应体系，无论是住宅区的规划建设还是住房制度改革，都以面向中低收入家庭为要旨。由于“中低收入家庭”这一概念涵盖了城镇人口的绝大多数，而可以称得上高收入者为数很少，所以，这个政策实际上只是单一的“保障中低收入者”的政策。应该说，这一政策对中国城镇居民居住状况的改善具有重要作用。但随着经济体制改革的深入，新问题、新矛盾的不断出现，这一政策的弊端也逐渐显露出来，主要表现在长期不加区分地将低收入者与中等收入者捆在一起，实际上主要是照顾了中等收入者这一头而忽视了低收入者那一头。从住房建设投入渠道和受益人群来看，国家为公务员投入，效益好的企业为职工投入，富有的人为自己投入，而住房困难户大部分是效益差的企业职工，前三种投入渠道均与其无缘。无论是哪种房改的路子在低收入阶层都很难贯彻，原因很简单，买房无钱，提租又交不起，只能听之任之。基本这种状况，只能由政府出面以社会保障的方式去解决低收入阶层的“住”的问题。
二、城镇住房社会保障制度的特点和国外经验的借鉴
1.住房社会保障做为社会保障的一个方面，除了具有社会保障的一般特征之外，在我国现阶段还具有其自身特点：
(1)实物性与货币性相结合。其他社会保障都是以货币性为主的。而住房社会保障既可以由政府以实物（住房）的形式向低收入阶层提供，又可以以发放住房补贴等货币化方式为低收入阶层进行住房补助。
(2)以地方政府为主，其它社会力量参与。我国各地经济发展水平相差较大，相应的住房标准、价格水平及个人收入水平也就有较大差距，因此由中央统一制订住房保障制度具体政策和标准是不合适的，只能由地方政府依据中央的宏观政策要求制订适合本地特点的具体政策、法规和标准。
(3)低标准特点。低收入对个人来说可能是阶段性现象，但对整个社会来说则可能长期存在。按照“效率优先、兼顾公开”的原则，对低收入阶层的住房安置，只能是低标准的。这点与其他社会保障制度有相似之处。不同之处在于对实物性低标准住房的利用问题，当低收入者为了合适的工作和相当的收入，就应当购买或租住与其收入水平相适应有住房，不再享受住房社会保障制度的政策优惠，腾出的住房又可安置其它低收入者。
2.世界各国的住房制度大体上可归为两种类型：一类就是以低租金实物福利型分配为主兼搞一些合作建房和私人建房；另一类就是以房屋的商品化经营为主，对低收入者兼有社会保障福利，即社会保障的一项组成部分，这是世界上大多数国家所采用的。日本的社会保障有11项内容，其中一项就是政府为低收入户解决住房问题。美国的住房社会保障属于社会福利项目，称之为住房补贴，即由地方政府出资建造公共住房，提供给既买不起房子，也租不起房子的人居住，此类费用再加上对这些住房的维护费等，一般不超过社会福利开支的2%。
香港政府1953年为满足贫困居民的住房要求，开始实施“公共房屋计划”，最初所建房屋居住单位的楼面面积仅为11.15平方米，并且厕所、浴室均为公用，厨房在室外走廊。60年代初期香港政府开始设计较高水准的房屋，向居民提供有独立设施的单元住房。进入90年代，香港政府这项工作通过房屋委员会的努力，已经做的比较完善。按现行政策香港低收入家庭，如果大部分成员在港居住满7年，就可以申请公房。
通过住房社会保障制度的特点分析和国外经验的借鉴对完善与建立我国城镇住房的社会保障制度有着重要的参考作用。
三、建立我国城镇住房社会保障制度的构想
我国城镇住房社会保障制度，应属于社会福利，要求资金（实物）来源与运用方式应体现这一性质，既主要由政府负责，受益人免费享受或有较少的付出。具体构想如下：
1.从实际出发，因地制宜
在住房社会保障制度特点的分析中，我们已谈到应采取中央宏观管理、地方政府（特别是城镇政府）为主，社会有关力量共同参与的实施办法。这是因为我国各地经济发展水平、人均收入水平、消费水平都有较大差异，影响到各地的房价，人工费用、建材费用、土地费用也因地而异，可供纳入住房社会保障的旧公房的数量（下一个问题阐述）也不一样。各地的财政收支水平，财政实力也有差别，低收入阶层的人数，可提供的就业机会都不一样。以上这些差别决定了中央政府应当是一整套纲领性政策或实施准则的制定者，而各地方政府在进行住房社会保障的时候要因地制宜，积极稳妥，量力而行。
2.住房社会保障制度的资金（实物）来源结构
城镇住房社会保障制度的特点之一是实物化和货币化相结合，其结构也可分为实物来源和货币来源两类，这两类来源也是有机结合的。(1)实物来源，我们已阐述过低收入阶层的住房只能是低标准的。按我国各地的实际状况来看，低标准住房的实物来源可考虑下面几个方面：其一，对现存的简易房、“筒子楼”及一大批已经使用三、四十年的面积狭小，设计落后的旧住房，只要是公房，使用安全都可以认定为低标准住房。上述已腾退的住房可以直接做为实物来源。对未腾退的可以地方政府名义制订相应的政策，从现住的中等收入以上的家庭中用较低的价格“买”回使用权，促使这些家庭退旧房、买新房。从目前住房的形势看，这个办法基本是可行的。其二，地方政府可根据实际情况，新建一批低标准住房，这批住房建设也应纳入城市居住规划，与其它住宅可适当分区，同步建设，共享公共设施，但不摊入低标准住房的成本。这样，对以后的城镇改造及社会的协调发展有利，并不至于形成新贫民区，也有利于旧房的更新换代。(2)资金来源，可考虑以下几个办法：其一，地方政府的部分土地出让收入、部分公有住房来源出售收入。其二，现有的房地产方面的税收收入和其它税收收入的一部分。其三，适当时机，由中央统一规定相应的新的税收或规费基金收入，由地方政府具体制订标准实施。其四，允许地方政府适当举债，由中央政府对债务的偿还进行担保。
上述两个结构中，资金来源可能更活一些，因为它既可以“买”回旧有公房的使用权，又中以新建低标准住房。但实物来源的作用也不可忽视，它可以使资源得到充分利用，并能节约资金。
3.运用方式
运用方式与来源结构相适应，首先要确定低收入者的衡量标准，向符合标准的低收入者出租已有的低标准住房，这里我们必须明确，用于住房保障的低标准住房只许租住，不许出售，以免成为今后城市改造、革新工程的障碍，也避免钻住房政策的空子。其次，按标准要求，向低收入者提供低标准住房补贴，使低收入者有能力到市场寻找合适的住房。由于目前在市郊或其它偏远地方有一些私有的低标准住房用于出租，这样，对低对入者予以补贴，自己寻租住房是可行的。同地地方政府可考虑对私房出租者实行税收减免政策。
4.几个注意的问题
(1)应将城镇住房的社会保障纳入到社会保障体系之中，由社会保障部门统一管理，并且设立相应的财政专户。
(2)应当建立对低收入标准和低标准住房的科学评价体系。通过这个评价体系，可以合理界定，哪些人为低收入者，进而了解低收入者的总人数；另一方面，可掌握低标准住房的数量及位置，有利于二者更好的结合，并为进一步决策服务。
(3)我们已阐述过用于保障低标准住房只能出租，这里我们还需重点强调一下租金应实行低标准政策，并且只能由政府定价。