人民银行绩效审计评价指标体系设计与应用分析，本文主要内容关键词为：人民银行论文,指标体系论文,绩效论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
绩效审计从实质上讲，是对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性（成本性）、效率性（效益性）和效果性（有效性）进行的综合评价，也称“三E”审计。有效的绩效评价标准及统一的绩效审计作业准则直接影响到绩效审计结论的可信度、准确度。目前我国尚未出台专门的绩效审计准则和作业准则，绩效审计缺少可供遵循的准则和程序，人民银行分支机构尚未建立健全绩效审计评价指标体系，开展绩效审计活动只能参照其他类型审计进行探索，这在一定程度上制约了绩效审计的推广与发展。故而构建绩效审计评价体系尤为必要。
二、人民银行绩效审计评价体系构建
（一）人民银行绩效审计评价体系构建原则
1、坚持微观效益和宏观效益相结合的原则。人民银行作为国家宏观调控部门在微观效益方面，主要考察行政运转成本、内部控制、资源配置与使用的有效性；在宏观效益方面，主要考核人民银行系统重大决策程序是否合理，宏观调控措施是否到位，决策执行结果如何，产生的社会效益如何。通过微观和宏观效益的综合分析，促进人民银行分支机构加强和改进内部管理，更好地履行人民银行职能，科学有效地保证经济金融的顺利运行和持续稳定发展。
2、坚持定量分析和定性分析相结合的原则。定量分析与定性分析方法都不可避免带有一定的局限性和片面性，开展绩效审计需充分注意定量分析和定性分析相结合，实现审计评价的科学性。人民银行系统绩效审计定量分析侧重应用于工作计划的具体指标、各项业务规范和经济技术指标、工作效率和效果的有关相对量指标、以前年度的绩效和其他地区行的绩效情况对比评价等；定性分析则侧重于人民银行系统的有关货币政策、规章制度制定执行情况等无法单独用数据分析的领域。
3、坚持合规性审计和绩效审计相结合的原则。绩效审计追求的是资源利用的经济性、效率性、效果性，必须以其财务收支数据与业务活动数据的真实、合规为基础，可以说，绩效审计是传统审计内容的延伸和拓展。人民银行绩效审计不能游离于传统审计之外，只有将绩效审计与合规性审计有机结合，才能保证绩效审计的评价准确、科学，从而有效促进被审计对象提高管理水平。
（二）人民银行绩效审计评价要素内容
由于绩效审计正处于起步阶段，因此对人民银行绩效审计的内容展开研究是十分必要的。根据绩效审计经济性、效率性和效果性三个基本要素的特点，具体将三性分解为以下几个方面：
1、涉及资金方面绩效审计内容
此项审计是当前绩效审计的重点内容，主要是围绕单位或项目的资金使用情况进行的绩效审计评价。重点是围绕被审计项目的资金是否合规和节约来考核评价被审计事项。具体是对各项费用和专项资金进行审计。如对固定资产的概预算情况，资金节约情况，有无损失浪费情况进行审计。其特点一般直接以货币价值形态为单位尺度来衡量评价被审计项目的效益情况，运用的审计资料主要是财务资料。这方面的审计内容是当前绩效审计的重点内容。
2、涉及管理控制方面绩效审计内容
这类绩效审计内容主要涉及部门单位管理方面的效益状况。如管理系统是否健全，财务信息质量、内部控制系统和责任机制是否健全，有无健全有效的内部管理制度，管理是否科学，有无管理漏洞等等。也就是从管理角度来考察被审计项目的效益状况。其特点是，效益状况不以货币价值方式来评价其管理效益状况，但可能用其他量化指标来衡量，如“时间”和“空间”、“工作量”等非货币价值表示的效率、效果指标来衡量。这些方面管理的改善虽不能马上反映在用货币价值来衡量的评价结果上，但最终会对用货币价值反映的经济效益产生影响。
图1
3、涉及管理服务质量方面绩效审计内容
这类绩效审计的内容主要涉及管理部门提供的服务状况。随着以人为本的理念深入，这部分的审计内容也将更加丰富。这类绩效审计内容的评价重点主要不是经济效益问题，而更关注的是服务效果问题。对人民银行来讲重点是支付清算、货币发行、经理国库等提供金融服务的情况。
4、涉及管理责任方面绩效审计内容
对公共管理责任的审计是绩效审计的关键内容。绩效审计的中心目标就是发现管理效益问题，确定责任，提出管理建议，强化公共管理部门的效益责任，从而促进管理部门管理水平的提高。人民银行目前开展的对领导干部履行职责审计就是涉及管理责任的一种审计，就其涉及的内容而言，是绩效审计的重要内容。此项工作对于科学的考核评价领导干部正在起着积极的作用。同时，通过对各级行及各部门领导干部职责履行情况的考核评价，必将促进其积极履行责任，提高人民银行工作水平。
5、涉及人力资源方面绩效审计内容
最高审计机关国际组织于1986年在澳大利亚悉尼市召开的第十二届代表大会上发表的《关于绩效审计、国营（公营）企业审计和审计质量的总声明》中对开展人力资源审计工作已有论述：“人力资源的利用是决定任何国有（公营）部门的经济性、效率性和效果性的关键因素。人力资源通常是构成经营成本的主要因素，必须特别注意加以控制。”还指出：“人力资源利用审计是近期才确立的一个绩效审计工作的领域，而它将得到进一步发展”。因此，针对人力资源领域进行探讨，对提高绩效审计工作质量具有重要的现实意义，人力资源审计是绩效审计的组成部分。对人力资源进行绩效审计，其核心内容仍然应按照绩效审计的特点，从经济性、效率性和效果性方面检查人力资源的使用管理情况。合理有效地配置好、使用好人力资源将会与其他资源共同产生更大的效益。
表1 绩效审计各方法特点及适用范围
6、涉及电子信息系统方面绩效审计内容
当前，“用信息技术驱动一个效率更高、成本更低的政府”的理念正在为人们所接受。电子信息系统几乎覆盖了人民银行业务运转的各个方面。如果网络和信息系统技术运用不合理、运行与管理措施不到位等，会导致业务运行或内部管理受到不利影响。因此，信息系统的开发和运行的经济性、效率性和效果性应当成为绩效审计的重要内容。
（三）人民银行绩效审计综合评价指标体系构成及其考评
在人民银行分支机构建立起一个“四层次、五大类、四评项”绩效审计综合评价的指标体系（见图1）。“四层次”是指人民银行绩效审计评价可分为分行、省会城市中心支行（副省级中心支行）、地市中心支行和县市支行四个层次进行。“四层次”间均建立相对独立的评定指标体系，但又要符合开放原则的要求，相互间有一定的兼容性。“五大类”就是依据《中国人民银行法》赋予人民银行的职能，围绕执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务三个职能，人民银行绩效又可分为“货币政策类”、“金融稳定类”、“金融服务类”、“综合管理类”和“外汇管理类”等五个类别。每个类别包含着相应的专业工作。每类指标的评定项及其衡量维度有所区别，有所侧重，有所不同。“四评项”是指每类指标最后分为资源配置项、职能履行项、内部控制项和工作效果项等四个评定项。其中，资源配置项主要评定内部资源配置效益（物质资源、人力资源等）状态，即履行职责过程中资源利用的“经济性”，是衡量工作绩效的静态评价要素。职能履行项主要评价履行职责过程中行政管理的“效率性”，是考量工作效率和行政绩效动态评价指标。内部控制项主要是对内部风险防范控制能力和趋势做出评价。工作效果项是对履行职责过程中行政活动的“效果性”评定，重点体现在内部效益和社会效益两方面，是整个评定体系的核心和主要指标。按照用最少的指标控制最大的绩效结果的要求，人民银行绩效审计综合评价体系的四个一级评价指标可分解成若干二级指标和三级指标。二、三级指标可根据绩效审计对象的实际情况和考评任务的实际需要适当增减。
三级指标的量化标准统一后，可以根据客观评价项目的考核情况进行考评打分，考评可采用定量考评与定性考评相结合。并根据绩效审计项目类型，结合工作重点，具体设定各级指标权重，通过逐项分层加权计算，最后汇总得出总指标分值。
其计算公式可表示为：
其中，Ⅱ为人民银行绩效审计评价总指标得分，m第一级指标的个数，n为某一级指标下属二级指标个数，n可变；o为某二级指标下属三级指标个数，o也可变；Pijk为某三级指标标标准化后的分值，Wijk为其权重；Wij为某二级指标权重；Wi为某一级指标权重。
（四）人民银行绩效审计的方法运用
绩效审计内容的广泛性和复杂性，决定了其必然需要运用多种审计方法。本文以列表的方式，对部分绩效审计方法做简要介绍。
三、人民银行绩效审计评价指标体系应用分析：以国库业务为例
本文从基层央行国库业务角度，对该业务绩效审计评价指标和评价方法进行初步探讨，希望能起到抛砖引玉的作用。
（一）国库绩效审计评价指标体系的设定及考评
按照人民银行绩效审计综合评价指标体系构成，根据国库业务特点，制订“国库业务绩效审计指标及评分办法”如下（见表2）。共设置6个大项，每项标准分均为100分。
表2 国库业务绩效审计指标及评分办法
（续表2）
（二）国库绩效审计评估评级方法
1.评分办法
国库绩效审计评估评级采取评分制，按照“指标考核、分项打分、综合评级、级次预警”的基本原则，对国库绩效审计进行系统、全面的评估。评分指标体系按“国库业务绩效审计指标及评分办法”（表2）中各项得分加权计算，总分100分。6项指标的权重比如下所示：
(1)资源配置评价指标（权重20%）。
(2)履行服务职能评价指标（权重15%）。
(3)履行监督及其他职能评价指标（权重15%）。
(4)内部控制评价指标（权重20%）。
(5)工作目标实现情况评价指标（权重15%）。
(6)绩效反映情况评价指标。（权重15%）
以上六项实际得分的加权得分总数为综合评价实际分值，并以此分值确定审计级次。
另外，尚需单独设立案件发生情况指标。案件发生情况指标是指绩效审计期内国库部门是否发生有预谋、有意识地涉及国库资金的违法事件。分为外部案件指标和内部案件指标，外部案件指标指外部单位人员（财政、征收机关、商业银行、纳税人等）盗取或挪用国库资金，国库负有监督责任的案件；内部案件指标指国库内部人员作案或与外部人员联手作案。案件指标不设标准分值，但实行一票否决制，即无案件不扣分也不加分，但只要发生一起案件，无论是否发生国库资金实际损失，发生外部案件则综合评价级次就定为4级；发生内部案件，综合评价级次就定为5级。
2.评级办法
根据综合评分和案件发生情况指标，最终对国库业务绩效审计情况进行评级。综合评价状况评级：1级——良好，综合评分在90分以上；2级——一般，综合评分在80分至89分之间；3级——关注，综合评分在70分至79分之间；4级——欠佳，评分在60分至69分之间；5级——差，综合评分在60分以下。3级为预警级次。按此评级方法也可对过程评价内容进行评级或就其某一项进行分项评价。
四、强化人民银行绩效审计评价指标体系应用的思考
人民银行绩效审计评价指标体系的建立仅仅为人民银行绩效审计工作的开展提供了可供操作的工具。要发挥评价体系的作用，提高人民银行绩效审计水平，仍需在多方面努力。
（一）努力寻求政策制度支持，规范绩效审计发展模式
应尽快研究建立人民银行绩效审计管理办法，明确人民银行绩效审计的领导体制、责任体制、管理体制及实施办法，明确人民银行绩效审计的任务、权限、方法、程序等。
（二）加强人民银行行政绩效建设，优化绩效审计生态环境
绩效建设是绩效审计的目的，建立绩效审计评价体系只是促进绩效建设的一个手段。从另一个方面讲，绩效审计又是以绩效建设为基础，绩效审计评价的好坏依赖于绩效建设状况的优劣，绩效审计是绩效建设实现的保证和促进。因此，首要的是加强绩效建设，优化绩效审计生态环境。
（三）确立绩效审计工作重点，提高人民银行绩效审计质量
绩效审计工作要抓住重点，围绕人民银行中心工作，突出“一个重点”，抓好“三个环节”。突出“一个重点”就是突出“职责履行”方面的绩效审计。抓好“三个环节”，就是抓住绩效审计的处理，整改和反馈三个环节。绩效审计结束后，审计部门要随时监督被审计单位的整改情况，并适时对其进行跟踪检查，防止前清后犯。
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