反行政性垄断初探，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，然而市场本身并不具备维护公平竞争的机制，在中国现阶段市场不成熟和市场机制不完善的条件下，限制竞争的现象频频出现，如企业联合限价、分割销售市场及企业滥用其经济优势等经济性垄断。但尤其需要指出的是，由于中国当前政企不分的情况尚未完全改变，来自政府方面对市场非法干预的力量仍十分强大，这就形成了人们通常所说的行政性垄断。从发生作用的范围和后果看，后者比前者严重得多，从而成为妨碍中国建立有效竞争市场模式的主要症结。因此制定反垄断法并将反行政性垄断作为反垄断法的首要任务是当务之急。本文拟就行政性垄断的概念、特征、成因、危害以及我国法律法规对其调整现状及缺陷进行探讨，并在此基础上对如何规制行政性垄断提出一些看法。
一、行政性垄断的概念及特征
本文探讨的行政性垄断，是指政府及其经济行政主管部门或其他政府职能部门以及被政府部门授予行政管理权的企业凭借行政权力排斥、限制或妨害市场竞争的行为。其主要特征为：
（1 ）实施主体主要是地方政府及中央和地方政府的经济行政主管部门或其他政府职能部门以及被授予行政管理权的企业，而不包括中央政府。这就揭示了行政性垄断与国家垄断的区别。“国家垄断一般是和国家在一定时期的经济政策导向密切相关的，是国家对经济运行的一种干预和保护”。（注：文海兴、王艳林：《公平竞争法研究》，贵州人民出版社1995年版，第128页。）它是中央政府实施的合法垄断， 如下达指令性计划、建立专买及专营制度等；而行政性垄断指的是地方政府，中央和地方各部门实施的非法垄断。因此，国家垄断应排除在反垄断法规制的对象外。
（2）行政性垄断是政府滥用行政权力的结果。 没有政府行政权力的介入就不能形成行政性垄断。这也正是行政性垄断与经济性垄断的区别。首先，行政性垄断的实施者是地方政府和中央、地方各部门，而经济性垄断的实施者则是经营者、经营者联合体组织或者经营者组成的社会团体。其次，经济性垄断产生于市场竞争，与市场要素及市场运行法则有着直接联系，它的形成源于经济力的滥用，是以集中的经济力或联合的经济力支配市场，从而有使他人成为经济从属者的可能；（注：王保树：《论反垄断法对行政垄断的规制》，载《中国社会科学院研究生学报》，1998年第5期。 ）行政性垄断是通过行政权力强行介入市场竞争形成的，与市场要素及市场运行法制并无直接联系，它的形成源于行政权力的滥用，是以政府部门特有的行政权力分割市场，使一定交易领域的市场的统一成为不可能。
（3）行政性垄断造成了对竞争的实质性限制。 市场竞争的本质精神在于尊重并仰赖市场的统一性、自由性、公正性、竞争性。而行政性垄断以行政手段强行配置资源，取代资源的市场配置，在一定的经济领域内长期闭锁市场，一贯性地限制竞争，导致了统一市场的人为分割或市场壁垒，使市场机制应用的调节作用和配置资源的功能无法有效发挥。
二、行政性垄断的种类及危害
（一）行政性垄断的种类
对于行政性垄断的种类，学术界尚未形成统一意见。有的学者将其分为地区垄断、部门垄断、官商垄断三种；有的将其划分为地方贸易壁垒、部门贸易壁垒、政府限定交易、设立行政性公司四种：（注：王保树：《论反垄断法对行政垄断的规制》，载《中国社会科学院研究生学报》，1998年第5期。）有的将其划分为行政公司垄断、 地方行政垄断、国家指定专营、行政壁垒四种；（注：张瑞萍：《关于行政垄断的若干思考》，载《反垄断法与市场经济》法律出版社1998年版，第167－170页。）有的仅将其简单概括为行业垄断和地方垄断。（注：邓保同：《论行政性垄断》、载《法学评论》1998年第4期。）
笔者认为，前两种划分的种类之间有交叉现象。如官商垄断，即政府及其职能部门滥用行政权力，设立的有垄断地位的行政性公司，兼具企业法人和行政管理者的双重地位，它既可以在一定地区内进行垄断，也可以在一定行业部门内进行垄断，那么将其排除在地区垄断和行业垄断之外单独作为一种形式显然有些牵强附会。再如政府限定交易，即政府或其部门滥用行政权力，限定他人购买（使用）其指定的经营者的商品（服务），限制其他经营者正当的经营活动。说到底，这一行为还是使与政府有着“特殊”关系的经营者在某一地区或行业形成了垄断。第三种划分中的“国家指定专营”若理解为国家垄断中的一种，那么它的缺陷就在于没有把握住国家垄断与行政性垄断的区别。如前所述，两者之间有着合法与非法之分，国家垄断不是反垄断法的规制对象。
据此，笔者更倾向于第四种意见，将行政性垄断分为两大类：地区性垄断和行业性垄断。从学理上讲它最为明确、简洁、科学。
地区性垄断也称块块垄断，即地方政府限制竞争的范围仅限于一定地域范围内的行政性垄断。该种垄断可以是跨行业的，但不是跨地区的。（注：邓保同：《论行政性垄断》、载《法学评论》1998年第4期。 ）主要表现为地方政府及其所属部门滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场或者本地商品流向外地市场，从而使全国本应统一的市场分割成一个个狭小的地方市场。
行业性垄断又称条条垄断，即某一经济行业的主管部门或职能部门实施的限制竞争的范围仅限于一定行业部门的行政性垄断。这种垄断可以是跨地区的，但不是跨行业的。（注：邓保同：《论行政性垄断》、载《法学评论》1998年第4期。 ）主要表现为行业主管部门滥用行政权力，限制或阻碍本部门的经营者与其他部门经营者的交易，使其所支持的企业在某些方面处于人为的垄断地位，从而不公平地实现竞争。
（二）行政性垄断的危害
当前我国经济生活中出现的形形色色的行政性垄断对社会经济生活的各个方面产生了一系列不利的影响，其弊害主要表现在：
1.阻碍全国统一市场的形成。我国建立社会主义市场经济体制，必须以逐步建立和完善市场体系为基础，由供求机制、竞争机制、价格机制相互联系和作用自动调节生产和流通。而行政性垄断人为地割裂市场，形成大大小小的条块分割势力范围，以强制性力量取代市场机制系统进行资源配置，限制甚至扼杀竞争，抑制了市场机制作用的发挥，使商品市场、资金市场、劳动力市场、技术市场、信息市场均无法在全国范围内形成统一体系。
2.破坏公平的竞争秩序。竞争的经济才是最具生命力的经济。由于公权力的介入，形成人为的市场壁垒，使得其他相关企业难以进入该地区或行业市场。因此，行政性垄断在扼杀竞争的同时也就将竞争给经济带来的活力及资源配置优势一并扼杀掉了，这必然不利于形成公平的竞争秩序、妨碍经济的健康有序发展。
3.损害了经营者与消费者的利益。行政性垄断的存在使经营者无法展开公平的竞争，同时也就剥夺了消费者在市场上自由选择商品与服务的自由，使其不得不接受一些伪劣的商品与服务。这就必然损害其他经营者尤其是消费者的合法权益。
4.导致政治腐败。行政性垄断的实质是行政权力违背市场规律对经济实施不当干预。这一实质决定了它必然为经济体制转轨时期存在的行业不正之风提供了便利条件，是滋生官商勾结、权钱交易的温床，极大地腐蚀着社会风气与民众的社会意识心理。
5.极易演化为经济性垄断。我国行政性垄断与经济性垄断之间的紧密联系决定了行政性垄断常常成为经济性垄断的起源与基础。例如从1980年开始，国家的经济行政主管部门推行促进企业联合的经济政策，本意想通过联合沟通横向联系，打破地区封锁、部门分割，结果建立了一批全国性和地区性的行政性公司。大批行政性公司的建立，不仅未打破地区封锁与部门分割，反而更促进了地区封锁与部门分割，严重妨碍限制了竞争。此类行政性公司凭借行政权力建立，一旦全面进入经济领域，便极易演化为经济性垄断。
由此可以看出，行政性垄断较之于一般的经济性垄断对国家经济机制和政治机体的侵蚀更为严重，故此于我国现阶段，在经济领域中彻底剔除行政性垄断便显得异常艰巨和迫切。
三、行政性垄断的成因分析
行政性垄断产生的原因是复杂和多方面的，既有商品经济条件下的一般原因，更有我国体制轨轨过程中的特殊原因。
（一）商品经济不发达是造成行政性垄断的基本原因
垄断是商品经济发展的产物，而行政性垄断则是商品经济不发达的怪胎。商品经济愈发达、市场体系愈完善、竞争机制愈健全，就愈不容易形成行政性垄断。发达的商品经济及其完善的市场机制，是防止和制止行政性垄断最强有力的武器。显而易见，由于我国的经济体制是建立在生产力水平低下和商品经济不发达的基础之上的，再加之目前正处于新旧体制的转轨阶段，因而行政性垄断的出现不是偶然的，并且也是不可能在短时间内消除的。
（二）体制的不完善是导致行政性垄断的根本原因
我国在建国以后实行了高度集中的计划经济体制。这种体制在相当的一段时间内严重地阻碍了中国经济的发展。改革开放以来，我国实行了经济体制改革，然而在向市场经济过渡的过程中，政企不分的弊端并未完全消除。政府仍或多或少地直接干预着生产、交换、分配等社会经济生活，掌握和控制着相当一部分的物资分配权、资金控制权、重大项目审批权等。“不找市长找市场”，目前在中国还只是人们对于建立市场经济体制美好愿望的形象表达。拥有经济管理权能而权力尚未完全受到制约的各级政府可以直接决定经济主体的兴衰存亡。（注：刘大洪《论中国反垄断法的规制范围》，载《江汉论坛》1998年第7期。 ）“借助政权力，行市场行为”是造成行政性垄断的导火索。各级行政机关又通过自立规章为其行政性垄断批上“合法”的外衣，使行政权力与资源配置直接结合在法律的保护伞下，当然不可避免地产生行政性垄断。
（三）行政利益的多元化是造成行政策性垄断的动力源（注：王保树：《论反垄断法对行政垄断的规制》，载《中国社会科学院研究生学报》，1998年第5期。）
已经进行的经济体制改革，使中央政府直接管理经济的职能大大削弱，国家垄断的局面已被打破。但地方政府及其些部门管理经济的职能却大大加强，自主权不断扩大，同时财政和税收制度的改革如“财政包干”，中央地方“分灶吃饭”直至现在的“分税制”，都大大强化了地区、部门利益，（注：沈悦志：《反行政性垄断探析》，载《山东法学》1998年第4期。）使中央政府和地方政府之间、 地方政府之间的行政利益呈现多元化的趋势，刺激了地方保护主义倾向。某些负责人为追求本行业或本地区的经济发展，甚至为了显示自己的政绩，更助长了这种不良倾向。又由于国家监督机制不健全，没有相应的法律约束政府机关滥用行政权力，故时至今日，该种现象仍屡禁不止。
四、我国对行政性垄断法律法规调整的现状及不足
（一）法律法规对行政性垄断的调整现状
1980年国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，首次提出反垄断特别是反对行政性垄断的任务。之后国务院又颁布了一系列反对行政性垄断的法规。例如，关于“权力经商”，国务院曾多次发布过关于清理整顿公司的决定，强调要贯彻政企分开的原则，禁止党政机关办公司。关于“地区封锁”，国务院也曾多次发布命令，如在1990年11月“关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知”中指出，生产企业在完成国家指令性计划产品调拨任务和购销合同后，有权在全国范围内销售产品，工业、商业、物资等部门的企业，有权在全国范围内自行选购所需产品，任何地区和部门都不得设置障碍，加以干涉。
从法律层面看，我国已颁布实施的《反不正当竞争法》对行政性垄断作了规定，即“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动；不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场”（第7条）该条将滥用行政权力认定为行政性垄断的基本特征， 同时指出行政性垄断的两种具体形式，为禁止行政性垄断提供了基本的法律依据。这些规定对于规范社会主义市场经济的竞争秩序有着十分重要的意义，它已明确指出，政府及其所属部门限制竞争的行为是违法行为。
（二）现有调整行政性垄断法律法规的缺陷与不足
将政府滥用行政权力的行为视为不正当竞争行为在理论上显然是说不通的，因为在市场经济条件下，政府及其所属部门不是市场竞争的参与者，而是管理者、监督者。它们既然不能参与市场竞争，当然也不可能从事不正当竞争行为。（注：王晓晔：《条块垄断——论依法规制行政性限制竞争行为》，载《国际贸易》、1998年第4 期。）可以说这是一个基本的概念上的错误。具体来说，我国目前规制行政性垄断的法律法规还存在诸多缺陷与不足：
第一，未形成一完整的体系。现行规则散见在众多的“条例”“通知”“暂行规定”以及“反不正当竞争法”中，层次零乱不系统，没有形成一个完整的法律体系，造成实践中的执法尺度不统一，难于把握，无法确立公正自由的竞争秩序。
第二，纳入调整的行政性垄断的范围过窄。除了法律法规列举的之外，实践中行政性垄断还有许许多多的表现形式，如地方政府部门故意设置各种复杂的审批程序，以限制外地竞争者；地方政府以政策、命令等形式对不同企业实行不同的税收、信贷待遇，限制、排斥外地企业参与竞争等等。对这些情况，现有的法律法规均未作出相应的规定，形成了不应有的“真空”。
第三，除《反不正竞争法》之外，大部分规则是国务院各部委发布的行政法规，权威性不够。有些规定没有法律责任条款，适用中操作性差。（注：王晓晔：《中国反垄断立法的作用、现状和问题》，载《反垄断法与市场经济》，法律出版社，第97页。）例如，尽管政府多次下达文件，禁止党政机关办公司，可是屡禁不止。据国家工商管理局的统计，1992年党政机关兴办的公司仍占该年新办公司的10%，这些公司的开办使行政权力公开进入市场交易，助长了不公平和不合理的市场行为。
第四，对行政性垄断的制裁不力，法律责任规定得太轻。根据《反不正当竞争法》第30条，政府滥用行政权力的法律后果是由上级机关责令改正；情节严重的，由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分。然而“上级机关”不是一个司法机关或行政执法机关，况且政府机关中上下级关系往往是老朋友或老熟人关系，上级机关对下级机关的行政性垄断行为进行检查会间接地或多或少地侵害到自己的利益。更何况这些机关的工作人员不可能对反垄断法与反垄断政策进行过深入系统的学习，又怎能履行这一职责呢？我国《反不正当竞争法》已颁布4年了， 虽然在我国当前的经济生活中，行政性垄断行为是对市场损害最大和对竞争危害最甚的行为，但是却很少能够听到哪一个“上级机关”对“下级机关”的这种行为进行检查与监督。
第五，对受害的合法经营者和消费者的保护力度不够。《反不正当竞争法》第 20条第2款规定：“被侵害的经营者的合法权益受到不正当竞争行为损害的，可以向人民法院提起诉讼。”虽然第7 条已规定了政府及其所属部门的限制竞争行为，然而由于该款规定是与第一款相连的，只能理解为被分割的经营者的合法权益受到其他经营者不正当竞争行为损害时，可以向人民法院提起诉讼，而且这种诉讼是民事诉讼。所以，经营者受到其他经营者不正当竞争行为侵害时，可以向人民法院提起诉讼，而经营者若受到政府及其所属部门的限制竞争行为的侵害时，却只能等待它的上级机关责令改正。我们认为，若政府及其所属部门对某些经营者实施了限制竞争行为对其造成了损害，这种行为应该属于政府及其所属部门的具体行政行为，系侵犯了法律规定的经营者的经营自主权，该经营者完全可以对实施限制竞争行为的政府及其所属部门向有管辖权的法律提起行政诉讼，诉请人民法院判决该政府及其部门撤销该行为，受到经济损失的还可以诉请赔偿。另外，同样按照第20条第二款的规定，原告似乎只限于合法权益受到损害的经营者。如前所述，行政性垄断剥夺了消费者自由选择商品与劳务的权利。同样也损害了消费者的利益。因此受害者除了经营者外，还有部分消费者，我国《反不正当竞争法》第1条就已申明其立法宗旨是既要保护经营者的合法权益， 又要保护消费者的合法权益。既然如此，对合法权益受到行政性垄断或不正当竞争行为损害的消费者也应当赋予其诉权。只有这样，才能对经营者和消费者的合法权益进行全面保护，才能体现出《反不正当竞争法》的立法宗旨，体现出应有的法律威力与法律意义。
第六，缺乏强有力的查处监督机制。《反不正当竞争法》第3 条规定：“各级人民政府应当采取措施，制止反不正当竞争行为”，“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查”。这种监督检查体制实际上主要是国家行政系统“内部”监督检查，其功能的发军容易受到内部利害关系的制约；而且，对行政性垄断行为，只能由实施该行为的上级政府责令其改正，而监督检查机关却不能直接责令其撤销改正，这也很大程度上导致了执法疲软。（注：沈悦志：《反行政性垄断探析》，载《山东法学》1998年第4期。）
第七，反行政性垄断的主管机关设置不当。《反不正当竞争法》第3条第二款规定， “县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督，法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”这显然是不适应监督检查的现实需要的。首先，我国工商行政管理局作为国家经济监督管理的综合机关，总揽对市场主体资格审查、登记及商标、广告管理工作，任务繁重，在原来负载过重的情况下又增加一项这样重要而艰巨的任务，不仅难以圆满完成，还会影响其他的职能。其次，反垄断法与其他的法律制度不同，而且与反不正当竞争法也不同，它的任务不仅是要同大企业或者大企业集团的限制竞争行为作斗争，而且还要以相当精力同政府滥用行政权力限制竞争的行为作斗争。这就要求反垄断法的主管机关具有相当大的独立性与权威性。因为它在审理案件的过程中，经常会陷入政府的竞争政策与产业政策的冲突之中，而政府往往会认为企业利益比消费者利益更重要。这样如果反垄断机构不能独立行使职权，其裁决往往会被政府变换不定的产业政策所左右，从而使竞争政策得不到彻底的贯彻与执行。（注：王晓晔：《中国反垄断立法的作用、现状和问题》，载《反垄断法与市场经济》，法律出版社，第97页。）而我国当前的工商行政管理局既是执法部门，又是各级政府的职能部门，其人财物都受制于政府，它不可能处于超脱的态度，秉公执法，不受地方政府的影响。这说明，中国不仅亟待制定一部系统完善的反垄断法，同时也需要建立一个独立和具有高度权威性的反垄断执法机构，才能适应建立中国竞争性的社会主义市场经济秩序的需要。
五、反行政性垄断的法律对策
如前所述，行政性垄断的形成有其体制原因，即经济体制改革尚未到位，市场经济体制还未最终建立起来，导致了两种经济体制中限制竞争行为的结合。因此，行政性垄断的最终解决还有赖于改革的深入。改革应包括经济体制改革和政治体制改革。这两种改革的任何一种改革不到位，均会使行政性垄断继续存在。然要全面规制行政性垄断，需要建立一个综合运用政治、经济、法律手段的系统，这也正是许多学者提出的行政性垄断综合治理理论。但若要让经济、政治手段的调节发挥最大效用，最终还需将其纳入法制轨道，受法律的调整与保护。因此对行政垄断的规制应以法律机制为主导。反垄断法作为维护市场公平竞争的“经济宪法”在法律机制里甚至在整个系统里更是起着举足轻重的作用。结合我国具体情况，我国反垄断法对于行政性垄断的规制应考虑以下几个问题：
1.借鉴吸收各国反垄断立法的经验
有认认为，将政府及政府部门滥用行政权力限制竞争的行为置于反垄断法之列，是中国反垄断法的特色，发达国家的反垄断法并无反行政性垄断的任务，它所反映的仅是私营部门大企业的“私人”经济垄断和限制竞争行为，然而这种观点已不符合当前反垄断法的实际情况。传统上发达国家的反垄断法的确只反私人垄断，然而，一方面为了适应国内经济市场发展和改革国有企业弊端的需要，另一方面为了适应国际经济一体化的需要，确立国际、国内市场上公平自由的竞争秩序，西方国家在法律上要求政府及其所属部门也无例外地适用垄断法和竞争法。如美国在本世纪70年代末在反垄断法里就确定了“同等对待”原则，规定政府行政机关在实施垄断限制竞争时与企业实施垄断限制竞争时还处于同等的法律地位，同样地受垄断法的调整。
不仅西方国家如此，前苏联和东欧国家这样的转型国家也都在法律上对行政性垄断作了相应的规定。
此外，在研究行政性垄断特殊性的同时，我们也应重视行政性垄断与经济性垄断的共性，其实两者都是经济垄断，都是对竞争的排斥与限制。对行政性垄断与经济性垄断的规制目的、规制原则、规制思路都大体相同，外国一些经济性垄断的法律体系也可以搬用于行政性垄断。
所以，对于国外反垄断法中的通行做法和规定，我国都应大胆吸收和借鉴。有一些法律条文和规定可以直接移植过来，并结合我国国情逐步改造和完善，这样做既可以加快立法进程，又可以有效地与国际经济体系和法律体系相衔接。
2.明确行政性垄断的违法构成要件
它的实施者是地方政府、中央和地方政府的经济行政主管部门或其他政府职能部门，以及被政府部门授予特殊行政管理权的企业，不包括中央政府，这是它的主体要件；行政性垄断的主观要件是行政性权力的滥用，即政府行为本身超越法定权限而干预了经济生活；它的客观要件是对竞争的实质限制。行政性垄断中竞争的实质限制，应与经济垄断中的竞争的实质限制作相同理解，即一定交易领域内实质地限制竞争。所谓“一定交易领域”，即“成立了竞争关系的市场”。所谓“实质地限制竞争”是指“几乎不可能期待有效竞争的状态”，（注：王保树：《论反垄断法对行政垄断的规制》，载《中国社会科学院研究生学报》，1998年第5期。）这三个要件是判断行政性垄断的根本标准，缺一不可。垄断必须是地方政府、中央和地方政府部门实施的，非此不能成为行政性垄断。滥用行政权力是行政性垄断的主观特征，当它表现于对市场活动的干预时，必然导致对竞争的实质限制。
3.准确界定行政性垄断的范围
明确构成要件之后，反垄断法应以列举的方式，明确行政性垄断的各种表现形式，将其列入禁止之列。为防止挂一漏万，法律还应当规定一个反对行政性垄断的总括性条款，这样做不仅可以使反垄断执法机构能够迅速对行政权力干预市场的行为作出判断，而且还可以提高政府及其所属部门的法律意识，有利于他们明辨是非，合法与非法的界限，对自己的行为后果有预见性。乌克兰共和国1992年《禁止垄断和企业活动中不正当竞争行为法》第6条将行政性垄断行为列为6种，在立法过程中我们可对此进行吸收和借鉴。
4.建立严格的法律责任制度
长期以来，行政性垄断之所以屡禁不止，重要原因之一便是法律责任不明确、不严厉。因此，要对实施非法干预市场竞争的政府和政府部门的法律责任加以具体规定。依我国《行政诉讼法》第11条，在政府和政府部门滥用行政权力侵犯经营者合法权益的情况下，经营者有权向人民法院提起行政诉讼；依该法第67条的规定，受害者有权请求损害赔偿。另外，行政性垄断的实施者还应承受通报批评、限期改正、没收非法所得、罚款的行政制裁。对于政府和政府部门设立的行政性公司可以采取针对其主体资格的解散、重组的处罚形式，并配以停止侵害、恢复原状、罚款、民事赔偿等。
5.设立专门的反垄断执法机构
许多国家的经验表明，反垄断本身不能创造一个公正和自由的交易环境，而必须借助一个有效的反垄断执法机构。如果没有高效率的执法机构，法律不过是一纸空白。如前所述，我国目前执法机构的设置存在许多弊端，已不适应经济发展的需要了。因此，我国也应设立一个具有高度权威性和独立性的执法机构，承担反行政性垄断和反经济性垄断的艰巨任务。它在审理案件时有独立审判的权力，法律地位应相当于美国的联邦贸易委员会，德国的联邦卡特尔局或者乌克兰共和国的反垄断委员会。
为保证这个机构在司法上的高度独立性，能够公平审理案件，在组建机构人员时应以新聘与抽调相结合。具体表现为新聘一批法学家和经济学家为核心，而从工商行政管理部门及其他相关部门抽调一批专业人员为构成主体。（注：乔文豹：《关于设立我国反垄断法专门执行机构的若干问题》。）这一作法既可满足该工作专业性强的要求，又有助于协调好反行政性垄断与反经济性垄断的关系，同时还可避免新增过多的行政人员。此外，对构成人员还应予以严格要求，杜绝从政、兼职现象的出现并以专条明确相应的法律责任，以保证工作人员的廉洁与公正。
在该机构的设置上，应在借鉴国外立法经验的同时，考虑中国的实际情况。中国幅员辽阔，各地经济发展不平衡，如果执法机构管辖过大并全部集中在中央，则会使执法机构管理的事务过多，而且不利于执法机构执法，也会给当事人带来诸多不便。因此可建立一个以中央到地方统一的反垄断执法机构，地方机构统一归中央领导，并向中央报告工作。中央执法机构可在各大行政区设立派出机构，负责对跨省区影响重大的垄断行为进行执法。地方执法机构主要负责对本地区发生的限制竞争行为进行执法。（注：郑发：《精雕细琢“经济宪法”——我国反垄断立法构想及问题探讨》，载《国际贸易》1998年第4期。 ）美国反托拉斯执法体制和德国反垄断的执法体制，是比较合理科学的，既规定了中央机关的权限，也规定了地方执法机关的执法权限，划分了中央、地方在反垄断执法上的职责，调动了中央地方两方面的积极性。
另外，还应明确执行机构的职权范围，主要有调查权、行政处罚权、决定权、受理复议权、准立法权、准司法权等等。关于这点，西方国家立法有着成熟的经验与做法，对此作了详尽的规定，对我们有着很大的参考价值。
总之，建立一个全国统一的竞争性的市场环境，为企业创造一个公平竞争的机会，这在中国还是一个任重而道远的任务。行政性垄断作为我国经济转轨时期的伴生产物，对社会主义市场经济危害日甚，更使我国的改革步伐举步为艰。我国应加快反垄断立法和各项改革进程，运用各种手段构建一个综合系统，规制行政性垄断，以确保建立公正、自由的竞争秩序，推动我国经济的发展与繁荣。
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