日本粮食流通体制变革及其给我们的启示，本文主要内容关键词为：给我们论文,日本论文,启示论文,体制论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本是个人多地少的国家，粮食问题始终是关系国计民生的重要问题，这一点和我国国情比较相似。研究历史上日本粮食政策的演变，对于我国具有一定的参考价值。
日本从明治维新直到1920年以前，粮食生产与流通是完全自由化的，政府不加管理。但是年景有丰有歉，加上私商囤积居奇，粮价经常大幅度波动。1918年，日本全国米价暴涨，发生的抢米风潮，形成全国动乱，使当时的内阁垮台。日本政府从这件事中吸取教训，之后在粮食生产流通中不断加入政府管理和调控，逐步形成了以政府控制为基本特征的粮食流通体制。但是“政府控制”的方式和程度是根据形势变化而不断演变的。分析历史上日本粮食流通体制的演变过程及原因，以求从中获得一些启示。日本对粮食的管理是分品种进行的，这里仅以大米为例。
一、1995年以前的日本大米流通体制及其演变
1995年以前的日本粮食流通体制主要是由1942年的《粮食管理法》规范的。其后不断有些改革，改革的原因和大米供需形势的变化直接相关。
二战时（1942年）制定的《粮食管理法》是以粮食极端短缺为背景的。根据这部法律，政府基本垄断了大米流通的全过程。农民向政府交售大米是应尽义务，由政府向农民分配定额，强制收购所需大米。收购价格的制定原则是确保大米再生产连续进行。大米的销售主要实行配给制，销售价格的制定主要着眼于保证消费者的承受能力，购销价格出现的倒挂由财政进行补贴。进出口完全由政府垄断。
进入五六十年代，随着大米生产的发展，大米供给的紧张形势逐步缓解，从1955年起，大米收购转而由农民自愿申报销售数量，政府按申报量收购。收购价格制定原则也逐步开始考虑增加农民收入。从1960年起，日本政府采用补偿成本收入法制定收购价格，主要着眼点是为了保证农民收入。具体办法是将大米生产成本中家庭劳力成本按照等值非农劳动力成本重新估价。
到六十年代末，大米的供需形势发生了历史性的转变，大米生产连续超过需求。从1967年开始到1970年10月末，国家总库存达到了720 万吨，形成了第一阶段大米过剩。这次过剩一直到1974年才处理掉，为此日本政府总共花费了1万亿日元。1975 年后又出现了第二阶段生产过剩，这次过剩，一共处理掉603万吨大米，总费用接近2万亿日元。1984年后，连续三年丰收又造成了大米严重过剩。为解决大米过剩问题，日本政府从1969年起多次对大米流通体制进行改革。包括以下几个方面：
（一）有限度地发挥市场机制作用。日本政府在1969年，即第一次大米过剩时期决定在大米流通中部分地引入市场机制，也就是允许非政府流通渠道经营大米，称为自主米流通，相应地，由政府收购和销售的大米称为政府米。但自主米流通须经过政府批准，并纳入国家计划。它的流通过程是：根据农林水产省批准的自主米流通计划，农民将自主米委托给政府指定的一级收购组织（基层农协），一级收购组织委托给二级收购组织（农协县联社）销售。二级收购组织将大米出售给批发商，批发商销售给零售商。自主米价格则由自主米流通委员会制定。这一委员会在粮食厅的指导下，由农民代表组织和消费者协会组成。价格决定后，全年不变。可以看出，日本所谓自主米流通也并不是“自主”的，而是受到国家的严格管理。
（二）调整政府收购政策。日本从1971年起开始实行收购限量政策。并连续调整了收购价格。1987年，政府收购价格首次下调了5.95%（这是1960年以后第一次降价），1988年又下调了4.6%。 由于供需形势发展和生产成本下降，1990年再度降低了1.5%，1991年又降低0.65 %。1992年的政府收购价格只相当于15年前的收购价格水平。
（三）调整销售政策。日本政府于1981年废除了以配给和定额为特征的销售管理体制，改为由政府指定分配渠道销售大米，但大米销售也要遵循国家供应计划的基本方针。
（四）调整生产政策。由于连续过剩，日本大约从80年代后期开始限制生产。例如1987年，“稻田农业振兴计划”，实质上是一个限产计划。这一计划主要是在政府补贴等措施的支持下，调整种植结构，实现稻田转产，区域轮作，进一步提高生产效率和产品质量，以便同时起到限产和提高农业竞争力的作用。
在1995年以前的20多年时间里，日本政府还对价格形成方式进行了改革。开始时是由大米流通委员会制定自主米价格，价格形成过程不透明，全年价格固定不变，因而不能反映供需趋势和质量差异。为了使价格能充分体现供求趋势和不同生产区域、不同品种、不同品牌的质量差异，日本于1989年创建了自主米价格形成机构，该机构在东京和大阪设立交易所，通过拍卖来发现供需均衡价格。其他的自主米交易价格，均以交易所价格为基础。
在收购资金方面，政府米由政府支付收购资金。自主米由全国农协提供“暂定收购资金”（因最终结算是在大米销售出去之后），“暂定收购资金”来源于中央农林金库，每年大约需1兆几千亿日元。 政府则认购中央农林金库的农林债券，以示支持。
二、1995年的日本大米流通体制改革
1995年，日本对大米流通体制进行了重大改革，其背景是：1.国际社会迫使日本开放农产品市场的压力增大，同时消费者也对大米价格远远高于国际价格的状况很为不满。2.尽管大米几十年过剩，但1993年却出现了歉收，供给不足在日本社会引发了很大恐慌。3.在政府管制体制之外，出现了完全市场化的黑市大米交易，冲击了大米流通体制，影响政策效果和国民信心。日本当局认为，解决上述问题的根本途径是提高大米的生产效率和流通效率，但必须以确保大米供给与价格的稳定为前提。改革的基本点如下。
（一）进一步改善和加强政府对大米生产流通的宏观调控。
1.继续保持通过计划调控全国的大米生产与流通。政府继续制定年度大米供需与价格稳定计划，内容包括：大米供需预测，大米生产调整及生产目标，大米储备及目标，计划大米收购数量（包括政府米和自主流通米数量），进口数量等等。通过计划对供需进行调控。
2.政府继续参与大米的购销活动，但政府米规模缩小。政府继续保持政府米的收购和销售，规定为200万吨。 大米进口则仍由政府直接控制。与以前不同，在新粮食法的框架下，政府从事大米购销活动的重要目标是为了有效地管理大米储备。1993年发生的“米荒”使日本政府充分认识到了大米储备的重要作用，建立有效的储备成为1995年改革的重要内容。不但政府要建立大米储备，自主流通法人也要求承担相应的储备任务。政府的基本储备量约为150万吨，上下波动幅度为50万吨。
3.加强对大米生产购销活动的调查统计，以利于摸清情况，加强管理。1995年规定，从事大米经营的组织，必须定期向政府主管部门提交经营报告，接受调查和监督，必须不断改善经营设施和服务，自主米流通法人还必须向政府报告大米储备情况。如发现经销商不再满足粮食法规定的各种条件，政府将注销其经营资格。
（二）改进粮食市场结构，完善价格形成机制，提高流通效率
在新粮食法框架下，大米经营实行登记制，不再实行政府指定制。所有意欲经营大米的组织，只要具备规定条件，均可向政府提出申请，经登记成为收购组织或自主流通法人、批发商、零售商等等，从而进入粮食市场。由于进入条件规定得比较严格，实际上短期内尚难有新的大米经营者对已形成的流通秩序构成挑战。例如申请登记成为自主流通法人的组织应满足的条件包括：应是农协联合会或中小企业联合会，能经营20万吨以上的大米，并且不以盈利为主要目的。如要求一级收购组织应是生产者团体，并与农户签订的收购合同必须达到规定数量以上。这些条件事实上增加了其它组织进入粮食市场的难度。尽管如此，登记制和指定制也是很不相同的。一是满足登记条件的经营组织原先不一定能够获得政府指派，在登记制下则可以进入大米市场，因此登记制拓宽了经营渠道，增加了竞争。二是在登记制下，凡是意欲经营大米的组织都可以通过达到规定条件进入大米市场，取消了大米经营特权。所以在登记制下粮食市场的竞争要比指定制有较大发展潜力。
在价格形成机制方面，主要是进一步巩固1989年所建立的形成机制，改进功能，使交易所拍卖价格更能成为全国大米交易的领导价格。
（三）调动农民生产积极性，提高生产效率
调动农民积极性的办法主要是增加农民的选择自由。一是出售多少粮有了更大的自由。新粮食法规定，农民在向政府申报之后，可以出售计划流通米以外的大米。就是计划流米的出售数量，也可以提出修改，若修改不影响国家计划的实现，政府就会批准。二是农民是否参加种植调整计划，由农户决定，当然参加者能享受补贴以及将部分大米出售给政府的好处。
（四）建立应付大米短缺危机的机制
1993年的大米危机使日本政府认识到建立应对短缺机制的必要性和重要性。新粮食法规定，当出现大米供给持续大幅下跌，流通计划难以实现，危及到国民生活和整个经济的稳定时，政府可以采取以下措施：一是可以对自主米流通法人、收购商、批发商、零售商等大米购销、储运活动的时间、区域、价格和数量进行管制。二是可以要求生产者在一定时间内向收购商出售规定数量的大米，如生产者拒绝，则可要求其直接将大米出售给政府。三是在上述措施不能奏效时，政府可实行配给制。可对大米购销活动实行全面的管制。
三、日本大米流通体制改革给我们的启示
（一）确保稳定供应是评价粮食政策是否有效率的首要标准
日本的粮食政策支持了日本的现代化事业。现在一些研究者把完全的市场竞争（及完全放开）作为评价粮食政策效率的唯一标准，这是错误的。对于一个正在向现代化方向迈进的社会来说，粮食政策的最大效益，就是其所带来的社会稳定，其所为其它各项改革所创造的稳定环境，因此确保社会稳定是高效率粮食政策重要标志。日本粮食政策演变中始终将保持供给与价格稳定作为首要目标，这是值得我们重视的。日本粮食政策发展历程表明，当粮食出现短缺时，对于经济现代化的全局来说，政府在粮食流通中强烈干预和参与，甚至实行配给制，恰恰是一种有效率的的粮食政策（从经济全局看有效率）。因此，在我国这样一个人均农业资源不足，社会结构快速变化的国情条件下，粮食政策的首要原则是确保社会稳定，而政府的有力控制，是消除市场不确定性，确保预期供给的主要办法，也是社会稳定的保证。决不能因为一段时期的供给充裕，就放弃政府管理粮食的手段，在这一点上应当是坚定不移的。
在确保任何形势下粮食供给稳定的前提下，还要努力提高粮食流通体制自身运作效率。提高自身运作效率的根本途径是竞争，竞争的有序性和充分性是实现粮食政策自身运作有效率的重要条件之一。因此在确保稳定供给的基础上，要引入适度竞争。但这种竞争决不是放开不管，任凭经营者自行其事，而是一种严格管理下的竞争。既要严格管理，又要有序竞争，这是粮食市场稳定且充满活力的重要基础。
（二）要进一步加强市场管理
在我国的粮食流通体制改革中，加强市场管理是一个重要的问题。日本的市场管理是非常严格的，政府米不说，就是自主流通米也受国家计划的强烈控制。日本这次改革实行了登记制，主要是通过规定经营条件，设置进入粮食市场的“门槛”，明确经营者的权利和义务，加强粮食市场调查统计和经营报告制度，来实现政府对粮食市场的管理。这一方面值得我们借鉴。
加强对私商的管理是我国粮食市场管理的重要方面。现在的情况是：绝大多数私商的规模极小，基本上是个体户，他们不承担任何进入粮食市场所必须承担的义务，而且进入、退出粮食市场的成本极低，如不需确认资信、经营能力、财务能力等。没有任何进入退出“门槛”。使国有粮食企业与私商的竞争处于不公平状态。正因为没有进入退出的“门槛”，也没有经营监督和报告制度。所以现在的千军万马式的个体户私商是一个不稳定的、不负社会责任的流通渠道，需为之设立“门槛”。另一方面，在粮食领域形成独家垄断的局面也不好，这不利于提高企业的经营效率。
此外，我国粮食消费市场也亟需加强管理，也有必要实行准入和审查监督制度。与企业脱钩后的基层粮食管理机构的重要职能之一，就是摸清市场情况，管理监督企业的经营行为。
（三）要通过一定的生产计划引导粮食的供给
完全通过价格手段调节粮食生产会带来供给的波动，波动是一种经济效率的损失，同时也给政府带来处理过剩与短缺的诸多困难。反过来，如果完全由计划控制，放弃价格手段，则更会影响资源的有效配置，这是实践所证明了的。日本利用“供需计划”来引导生产与消费的做法，对我们有一定的参考价值。可以设想将我国的生产计划变成一种“软约束”。将各地的生产计划下达到最基层后，农户可以执行计划，也可以选择不执行计划。执行计划的农户可以享受政府的优惠政策，如按保护价敞开收购计划内的粮食等，而不执行计划的农户则不能享受保护价（或补贴）等优惠政策。以此来调整生产，稳定供给。
（四）要进一步确立应对粮食短缺危机的机制
在人均农业资源不足的情况下，要始终保持粮食短缺的危机意识。粮食政策中需要建立应对粮食短缺的办法和预案。日本从60年代末期以来，大米基本是过剩，一直为解决过剩问题发愁。但是1993年大米突然歉收，就发生了供给危机，不得不紧急进口才得以度过难关。为此，日本政府在1995年的改革中设计了危机处理机制（如上所述）。我国是一个人多地少的国家，社会经济结构正处于转换时期，粮食的供给和需求（商品粮部分）必然随之变化，比如城市化的进程就会导致供需的变化。对我们而言，比较明确的办法是粮食短缺时抛售专储粮，但如果抛专储粮不足以稳定局势，采取什么办法？应当保留政府对粮食市场进行全面管制的机制，并为这种机制的运作设定条件（在什么条件下起动）。这样做的好处：一是可以增强人们对粮食供应稳定的信心；二是防止一些粮商操纵市场。规定了在什么条件下对市场进行管制之后，粮商因预期到过度操纵市场无利可图，就不会再去操纵市场；三是将政府对粮食市场进行不同方式管理的条件透明化，当政府根据不同的情况采取不同政策时，不会给外界造成政策发生变化的印象。