浅析我国社会保障制度的作用及现状，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,现状论文,作用论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立一个现代化的、具有中国特色的社会主义完善的社会保障体系，使广大人民群众能够老有所养、病有所医、贫有所助，是贯彻科学发展观，构建和谐社会，实现全面小康社会的坚实基础，直接关系到中国经济体制改革的成败、社会的全面发展和社会的稳定。这项决策的意义是伟大而深远的，健全、完善社会保障法律制度，使社会保障法制化，应是国家需要采取的紧迫之策，也是长远之策。
一、建立社会保障制度的意义与作用
社会保障制度是工业化、城市化和现代化的产物，是国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度，是现代国家最重要的社会经济制度之一。我国从改革开放以来，党和政府积极致力于社会保障制度的建立与完善。党的“十六大”报告中指出了：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。建立完善的与经济发展水平相适应的社会保障制度，对于维系经济改革与社会发展，全体民众共享改革开放的成果，对于各种社会问题的解决，全面实现小康社会，不仅具有极为重要的理论及实践意义，而且具有重要的战略意义。党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一是：“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”。它是党和政府在促进经济发展的同时，从我国的国情出发，以人为本，建立和谐社会，保证我国经济与社会协调发展的重要保证，也是社会稳定和国家长治久安的重要保证。可以说，没有社会保障，就没有和谐社会；和谐社会离不开社会保障，社会保障能够促进社会和谐。
1、社会保障制度是建立和发展市场经济的必然要求
保护劳动力的再生产和合理配置劳动力资源是市场经济的客观要求。在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷于生存危机。社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。市场经济要求建立劳动力合理流动机制，社会保障通过建立健全社会统一的保障网络，打破了劳动者自我保障或企业保障的局限，使劳动者在更换劳动岗位和迁徙时没有后顾之忧，促进了劳动力的合理流动与合理配置。
2、社会保障具有调节市场经济中供求关系的蓄水池作用
社会保障的支出是随着市场经济的增长或下降的运行变化情况而增减的。在经济发展强劲、失业率下降时，社会保障的支出会进行相应的缩减，社会保障基金的存储规模必然会因此增大，从而减少社会需求的急剧膨胀；而当经济衰退、失业增加时，社会保障的支出会相应地增多，给失去职业和生活困难的人们提供相应的购买能力，唤起社会的有效需求，并在一定程度上促进社会的经济复苏。可以说，社会保障具有调节市场经济中供求关系的蓄水池作用，能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象，促进国民经济的良性循环。
3、社会保障法律制度是社会公平的调节器
社会公平，是人类社会发展中客观产生的一种需要，是和谐社会的主要特征之一。社会公平体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过分悬殊的贫富差别，即所谓“不患贫，患不均”。在市场经济条件下，收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至收入相差悬殊，强者成为富翁，弱者陷于困境。为了解决这一社会问题，需要运用社会保障法律制度对社会经济生活进行干预，通过提供社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节方式，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之问的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。
4、社会保障制度是维护社会稳定的安全网，可以有效地防范和应对社会风险
没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，社会保障则是社会稳定的重要防线。由于社会资源分配结构的不完善、市场经济的风险、家庭“遗传”优劣势的不同、个人能力的差异、年老体弱等诸多因素的存在，社会成员不可避免地会遇到各种各样的生存与发展方面的风险。所以，社会有必要通过社会救助、社会养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险、失业保险、社会福利、低保以及社会优抚等多个方面的社会保障，确保每一个社会成员有一个合理的基本生活水平，以有效地应对社会风险。而社会保障法律制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后提供救助，保证其基本生活需求，消除社会成员的不安全感，以维护社会稳定。因此，社会保障又被誉为“社会安全网”和“社会减震器”。
5、社会保障可以有效地增强社会成员的团结与合作
作为个体的人是无法生存和发展的。人们只有在社会合作中，方能得到生存和发展。每一个社会成员都应当对社会负有一定的责任。同样，社会对于每一位社会成员也负有不可推卸的责任和义务，特别是对于处在困难状态的社会成员有责任和义务予以必要的帮助，使之共享由社会发展所带来的益处。社会保障有助于减少社会成员、社会群体之间的隔阂，最大限度地消除社会的离心因素，增强人们对社会的普遍认同，形成社会群体之间、社会成员之间相互信任的风气，进而提升社会及成员的相互合作与相互依赖的程度，增强社会的整合性。
6、社会保障可以有效地激发社会活力
对于一个社会来说，社会成员潜能开发得如何，将直接影响着这个社会的持续性发展的动力，同时也事关这个社会发展的整体质量。马克思和恩格斯认为，社会发展最为重要的目标，是要使每一位社会成员获得自由而全面的发展。通过社会保障，为社会成员提供必要的义务教育和职业训练，可以使他们的潜能得到普遍的开发，获得最为基本的发展能力或提升发展能力，消除他们的种种后顾之忧，激发其活力。
7、健全的社会保障制度有利于保证社会结构和谐转型
改革开放以来，我国由传统农业社会向现代工业社会转型的步伐加快，社会阶层结构发生深刻变化。同时，我国人口结构也出现重要变化，老龄化社会迅速到来。这些情况导致社会利益关系日趋复杂，利益矛盾增多。健全的社会保障制度能够协调各社会阶层的利益关系，缓解社会结构转型所引发的各种矛盾和冲突，促进社会结构和谐转型。
8、健全的社会保障制度有利于实现社会利益和谐共享
社会主义市场经济条件下，市场竞争必然导致优胜劣汰，致使部分社会成员生活相对比较困难。社会保障制度秉持社会公平和正义理念，具有社会再分配功能，能够弥补市场失灵和缺陷，为困难群体提供必要的支持和帮助，从而使全体社会成员和谐共享改革发展的成果，促进全体社会成员逐步实现共同富裕，社会利益和谐共享。
二、我国社会保障现状及存在的问题与成因分析
通过近年来的努力，我国社会保障事业取得了新的发展，社会保障体系框架基本确立，为维护社会稳定、深化改革、调整结构和促进发展，提供了有力保障。一是社会保障制度改革的力度不断加大。以保障国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金按时足额发放的“两个确保”和完善相互衔接、相互补充的国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障的“三条社会保障线”为重点内容的社会保障制度的改革与建设步伐明显加快。二是社会保障覆盖面不断扩大。全国城镇参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的人数大幅度增加，符合条件的城市困难居民已逐步纳入最低生活保障范围。三是城镇职工基本医疗保险制度、药品生产流通体制进行了改革。四是农村新型合作医疗制度开始试点。五是社会保障资会筹集监管工作正在加强。六是社会保障的法制工作和国际交流进一步开展。但是，由于我国人口众多，经济发展起点低，正处在经济体制深刻变革和经济结构重大调整的过程中，现行的社会保障制度与社会主义市场经济体制的建立和发展的客观要求仍有较大的差距，完善社会保障体系的任务十分艰巨和繁重。
1、保障覆盖面窄，不利于多渠道就业制度和多种经济成分的发展和巩固
一是社会保障制度覆盖面窄，基本上集中在城市的公有制单位中实施。在城市中，居民最低生活保障制度的覆盖范围也不全面。一些没有进入再就业服务中心的，以及没有参加社会保险的各类企业下岗职工或失业人员，他们中的一部分家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准，却还没有进入这条“最低保障线”。二是社会保障资金的征集对象主要是国有、城镇集体企业及其职工。私营企业、外商投资企业、个体经济从业人员和农村劳动者大都排除在社会保障的“安全网”之外。这既影响了社会保障基金的资金积累，又造成了不同所有制负担不公平，不利于企业之间的平等竞争；同时，也影响了劳动力跨所有制的正常流动，不利于多渠道就业制度和多种经济成分的发展和巩固，阻碍了劳动制度改革的深化。三是城镇化进程加快。未来一个时期，我国的城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，由此带来两方面问题：其一，转移劳动力的就业和社会保障问题。我国现行的就业和社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的，如何适应城镇化过程中大量农村转移劳动者的需求是一个重大的问题。其二，大量青壮年农民进入城市后，农村老弱病残人群的基本保障问题更加突出。因此，如何按照统筹城乡发展的要求，建立健全城乡统一的劳动力市场和城乡衔接的社会保障制度，是解决我国就业和社会保障问题的一项重要任务。四是就业形式日趋多样化。我国的就业格局已发生明显变化，非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，大量劳动者以灵活方式就业。传统的以“单位”为本位的社会保障体系不能适应这种分散化、流动性强的就业格局，为数众多的非公有制经济从业人员、灵活就业人员尚未纳入覆盖范围。
2、人口老龄化速度加快
我国60岁以上人口与占总人口的比重已超过10%，按国际通行标准，已进入老龄化社会。同西方工业化国家相比，我国的老龄化具有规模大、速度快、负担重的特点。人口加速老龄化导致城镇养老负担系数将大幅增加，医疗费用也随之加重，我国在经济还不发达时期就要解决比发达国家面临的更为困难的问题。如果对这个问题没有恰当的应对之策，不仅社会保障制度无法平稳运行，而且将影响经济社会的可持续发展。
3、市场调节失效与政府调节失效的交替作用导致社会保障制度的低效率
(1)市场机制调节失效或低效。社会保障制度作为公共选择的产物，具有公共产品或准公共产品的特点，即具有社会性、非竞争性和非排他性的特点。这一特征使社会保障制度无法完全通过市场调节来实现高效率，我们把它称为市场调节失效。主要表现在：一是市场经济高效率配置资源的前提条件是竞争性和完全信息性。社会保障作为一种社会稳定的制度安排具有社会性。政府希望全体公民都加入到这种制度中来，而公众在市场经济条件下，更多的是追求个人利益的最大化。因此，单纯依靠市场机制调节难以扩大社会保障制度的覆盖面，市场在这里的作用非常有限。二是市场机制是一种自发的、具有盲目性的调节。社会保障制度所要求的安全性决定了其调节的计划性。因此，单纯依靠市场调节存在着风险，并不十分可靠。三是市场的调节是一种短期的调节。目前社会保障体系建立的主要症结是长远目标与短期应急措施之间的矛盾；在制定长远发展目标时，侧重经济效率，强调个人责任和个人账户积累，分流企业负担和国家负担；在决定短期应急措施时，侧重社会安全，强调稳定压倒一切，强调政府责任，财政仓促应对，这很容易出现“个人依赖企业，企业依赖政府，地方依赖中央”的局面。这个矛盾依靠市场机制的自发作用无法解决。四是市场经济是市场主体追求经济利益最大化的制度安排。社会保障制度则是侧重于追求社会效益的制度安排，因此无法单纯依靠市场机制来获得这种制度安排所需要的资金积累。五是市场机制自发作用的结果就是优胜劣汰。从而会产生失业、分配上的两极分化等社会问题，社会保障制度就是为解决这些问题才出现的一种制度安排，由此，依靠市场机制不可能解决其自身产生的问题。
(2)政府调节失效或低效。在社会主义市场经济条件下，社会保障制度的建设必须有政府的参与。社会保障作为一种公共产品或准公共产品，也离不开政府的扶持和投入。但由于种种原因，政府在这方面的职能并没有充分发挥出来，有些职能还被不断削弱，甚至带来了一些副作用，我们把它称为政府调节失效或低效。具体表现在：一是政府调节的目标可能不明确。这隐含着两种可能：一种是政府确定的目标并不是很明确。比如，社会保障制度要达到什么水平？多大的覆盖面才合适？等等，因此制定的政策和采用的调节手段也就不那么确切。另一种是政府行为目标已明确是追求社会福利最大化，但出于不能正确认识市场经济的社会经济背景，不能正确认识在市场经济下实现社会福利最大化所必须遵循的规则，从而选择了不正确的道路或途径。反映在社会保障中就是政府往往一厢情愿地指望企业能自动完成社会保障的责任，结果带来一些不良的后果。二是政府在向既定目标行进中，其他市场主体能否受其影响、诱导、督促而随之行为。客观上整合形成与目标设想一致的市场经济行为，并不由政府行为完全决定，而是具有极大的不确定性。因为在市场经济中，个人、企业等市场主体有自己的目标，不一定能按照政府意愿行为，一旦市场主体的行为或各市场主体行为的整合与政府设想的目标出现偏离，就意味着政府行为的失效。三是政府责任的不完全性，使社会保障制度的覆盖面偏窄。由此带来了两种情况：一种是，社会保障机构不负责非国有经济就业人员的社会保障，这部分人员的社会保障无人过问，因而城市中的非国有企业为降低自己的劳动成本而宁愿招收外地民工，也不愿招收下岗分流人员；另一种是，政府也要求非国有经济组织建立社会保障制度，但政府并不参与，基本主要由其企业自身及受保障者来积累。而社保实际上应由政府、企业、受保障者三方共担，政府如不负起应承担的责任，就等于把这些人员的社保压力主要的转移到了非国有企业自身上。四是政府行为的偏差导致不规范的行为。政府归根结底也是经济人的一种特殊集合体，经济人行为特性必然会在政府运行中体现出来，表现为有些政府官员追求权力最大化，以此来谋求个人或小团体利益的最大化。为此，政府行为就会出现偏差，甚至为了本位利益而不惜损害由他制定的规则，使政府的超越制度违法活动“合法化”。这种现象在社保制度的建设中就表现为政府既是裁判员又是运动员，致使社保资金被挪用甚至被贪污的现象时有发生，极大地损害了社会保障制度的功能。
4、管理分散，缺乏完整统一规范的管理模式
按照中央政府的规定，基本养老保险基金要实行全额征缴。但目前部分地区仍实行差额缴拨的办法，造成企业挤占、减发或拖欠基本养老会的现象时有发生。此外，保险基金没有纳入财政统一管理，省级地区间基金调剂受到了很大限制。在企业和政府之间、中央政府和地方政府之间，对于社会保障的责任划分不够明确。现行的社会保障管理体系分散且职能相互交叉，容易发生筹资过程中的矛盾和造成各部门之间对权利的相互攀比、责任的相互推诿。
5、征缴手段滞后，拖欠偷逃缴费现象严重
从整体上看，我国现行社会保障的法律法规不健全，还没有建立起一套统一严格、适用范围宽广的社会保障法律制度，社保工作在许多方面只能靠行政手段予以推行，致使社会保障资金筹措施和管理很不规范，执法的刚性不强，强制性较差，存在缴费人逃避规费行为，企业拖欠偷逃现象同趋严重。
6、隐性债务迅速增长
一是随着人口老龄化进程加快，中国正逐步进入老龄化社会；二是由于企业减员增效，在职职工提前退休等因素的影响，我国退休人员增长比例大大高于在职职工增长比例(1:3.02)，给我国的社会保障造成前所未有的压力。据世界银行的研究数据显示，1997年，中国养老金隐性债务为1994年（GDP的46%-49%，到1998年高达94%，而且隐性债务正呈直线上升趋势，日前已高达我13.56万亿元。
7、社会保障法律法规不健全
一是立法层次低，缺乏较高的法律效力。社会保障法应是法律体系中一个独立的法律部分。但是，我国自1979年以来，却没有制定和颁布实施专门调整社会保障关系的基本法律；没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律规范，社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺，有关社会保障的法律制度被分散规定在不同的法律规范文件中（如宪法中只规定了公民受保障的权利）。这种状况与社会保障法所应处的地位不相符，缺乏较高的法律效力。完整的法律规范应当由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，无法发挥法律的强制功能。二是缺乏必要的法律责任制度。在我国现行的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，社保工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行，无法确保社会保障措施的有效实施。三是当前的社会保障法律制度没有与国际接轨，加入 WTO，必定会对我国的社会保障法律制度特别是社会保险法律制度产生相当大的影响。但是，我国目前尚未做好适应这一变化所应当进行的法制建设的准备，欠缺与WTO的社会保险规则相适应的法律规范，在对外交流中不断产生障碍与磨擦。
8、农村地区的社会保障体系尚未建立，长期处于“真空状态”
与发达国家不同，我国农业人口比重相当高，占总人口的80%以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可怜。据统计，2005年全国社会保障支出5401亿元，其中城市社会保障支出占支出总数的88.6%，农村支出只占 10%左右；城市人均413元，农村人均14元（其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等），相差近30倍。造成农民没有社会保障的原因是多方面的，既有历史的、经济发展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不说是目前农村社会保障发展缓慢甚至停滞不前的一个主要原因。以农村养老保险为例，1995年至 1998年间是农村养老保险搞得最火热的几年，农民参保的积极性非常高，但到了2000年参保人数急剧下降，这其中除了农保资金没有得到很好的管理，各级政府对农村社保工作不够重视等因素外，主要是因为1999年国务院有关部门下发了“关于目前尚不具备普遍推广农村养老保险”的文件，导致农村社保工作大幅度下滑，社会保障在广大农村失去了社会“稳定器”、“安全网”的作用。获得社会保障的保护，也是我国宪法赋予农民的一项权利，没有农民的安居乐业和广大农村地区的稳定，我国现代化建设事业也无法顺利进行。
如此等等，上述这些问题的存在，使社会保障制度的作用大打折扣。我们把它称为社会保障制度的失效或低效。因此，完善我国社会保障制度迫在眉睫，任务还很艰巨。
收稿日期：2007-03-23
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