论政企分开与政资分开，本文主要内容关键词为：政企论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政企分开的核心是政资分开
我国18年来改革开放的历史表明，政企不分的问题在相当领域中都程度不同地存在着，其中，最突出的是发生在政府与国有企业之间的关系方面。这些年来，我们发展了股份制，但一些国有控股公司，包括一些已经上市的国有控股公司，政企不分的问题也非常突出。而从我国目前的现实出发，政企分开最根本的，是要实现政府的社会经济管理职能与国有资本所有者职能的分开，国有资本监督管理职能与国有资本经营职能的分开。这两个方面的职能不分开，就不可避免地带来如下弊端：
1.政资不分导致经济管理的目标与行为的模糊、紊乱。
政资不分的结果，是对企业不是按照产权归属关系，而是按照行政化管理模式，使得企业的经营者不能真正对所有者负责，而只能对上级官员负责。于是政府的什么部门都可以对企业、尤其是国有企业进行干预。这些干预，一方面使政府对企业的政出多门成为不可避免，另一方面也使企业往往无所适从。由于每一个政府部门都有自己的工作重点，都以自己的工作任务去衡量企业的好坏，所以，企业资本运营的好坏实际上就不是最重要的。对于企业来说，尤其是对国有企业来说，最重要的是听话。听谁的话呢？如果仅仅是听部长或省长或市长的话，还比较好办，责任相对也是明确的，问题是每一级政府下都有若干政府的职能部门，这些职能部门的话都必须听。问题还在于这些职能部门往往都有并非政府的整体利益的各自独立的利益，这些利益并不都是与政府的整体利益相一致的。有的甚至还是与政府的整体利益背道而驰的。比如各种乱收费，实际上并没有进入政府统一的财政收入，而是成了某些部门创收的“小金库”。谁都可以去干预企业，谁都可以对企业指手划脚，谁都可以对企业进行摊派。这既使企业的效益受到影响，也使国有资本收益流失。事实上，就拿政府官员来说，很多是不懂经济的。事实上，我们也不能要求他们都能懂经济。政府官员往往是职业政治家。他们要懂政治，要懂与他所管理的部门有关联的业务。政资不分的结果，就是使得那些不懂经济的人或对经济似懂非懂的人也要硬着头皮貌似内行，就是让不懂经济的人或与经济本身并没有直接联系的部门也去管经济，干预企业的生产经营活动，其结果当然是可想而知的。问题的严重性在于，由于政资不分造成不仅过去我们说的“瞎指挥”在改革开放18年后的今天依然存在，而且伴随着传统的计划经济向市场经济转变的过渡时期，权力资本化也成为不可避免。
2.政资不分导致谁都不负责任的多头行使管理权。
国有资本的全称是国家代表全体人民行使对生产资料的所有权。但是，这个国家是谁？在对国有企业的财产关系上，实际上是很不清楚的。在现实生活中，国有资本由谁代表？或者说国家的代表是谁？是财税部门代表国家还是由工商行政管理部门代表国家，是国有资本管理部门代表国家还是企业的上级主管部门代表国家？可以说叫做都代表国家，又都不代表国家。当企业盈利的时候，当企业有利可图的时候，谁都可以代表国家，谁都可以向企业伸手；但当企业亏损的时候，当企业资不抵债濒于破产的时候，谁又都不愿意代表国家，谁都不愿对企业的资本负责。这就是中国国有企业的现实。不仅如此，我们的国家所有，实际上被分割为了大大小小的部门所有和地区所有。按隶属关系划分，我们有部属企业，有省属企业，有市属企业，有地属企业，有县属企业，还有部属省管企业，省属市管企业，市属县管企业等等。那么，这个国家是指中央的部，省的厅局，还是市、地、县的各个部门，实际上也是不清楚的。在现实生活中，事实上谁都在代表国家。正是由于这样一种关系，就使得不同隶属关系之间的企业的内在经济联系被人为地割断了。所谓国民经济一盘棋的思想，所谓优先保护关系国民经济命脉和国计民生的大型、特大型企业的思想，实际上往往只停留在书本里，文件中和领导的讲话上，在实践中很难得到实现。《全民所有制企业转换经营机制条例》把国务院作为国有资本的代表，这听起来似乎也有一定的道理，但仔细一推敲，仍然存在着很大的问题。一是从中央到县、区中的国有资本都归国务院代表，实际上是把风险和责任都集中在国务院身上，显然是不妥当的。当然有的同志也可以说，对下面的分散的国有资本可以由国务院去指派或委托代表，但这实际上也就不是由国务院一家去代表了。国有资本责任化的问题仍然没有解决。二是过去和现在的国有资本只是一个统称，实际上出资的渠道是多种多样的，省、市、地、州、县，都有投资的积极性，如果把它们统统排除在国有资本的代表者之外，各级政府投资的积极性，对国有资本行使监督管理的积极性，确保国有资本保值增值的积极性又从何谈起？而且省际之间、市际之间、县际之间或政府的各个部门之间，能不能因为都是国家的财产而搞过去那种“一平二调”。在这个意义上，政企分开与产权明晰是紧密相关的。因此，明晰国有企业的产权关系，首要的是必须明确谁在代表国家，或者说，谁是国有资本的代表者。
3.政资不分导致国有企业缺乏应有的活力。
古今中外，官商都是存在的，所谓国有国营，其实就是官商。官商太多，到处泛滥，必然要产生官僚主义、“大锅饭”，养一批懒人，影响整个经济有效运行。这不仅使我们已经认识到的一些老问题不好解决，比如：企业吃国家的“大锅饭”和政府机关对企业干预过多，企业和职工对国家至今也在本质上只是停留在“等、靠、要”上。与多种经济成份相比较，国有企业普遍感到国家干预过多的结果是企业吃亏了，心态上很不平衡，因而现在国有企业缺乏活力，职工缺乏内在积极性、主动性已经到了相当严重的程度，而且出现了一系列的新问题。问题的严重性还不在于此，比上述问题更严重的：一是由于政资不分，政府对国有企业的干预过大，比如，国民经济的调整是对全社会而言的，而不能仅仅是针对国有企业。但由于政资不分，政府能够进行强有力干预的，只是国有企业。对于其它经济成份的企业却事实上难于进行干预。再加上政府的调整，主要是从投资和贷款上进行限制，对多种经济成份的限制却很难。所以最近10多年来，我们每调整一次，国有企业就萎缩一次，而多种经济成份就大发展一次。这并不是说多种经济成份不该发展，而仅仅是说作为政府作为政权的角度，对所有企业都应当一个尺度。二是由于政资不分，在支撑国家机器运行的财政成了“吃饭财政”之后，不可能对已有的国有企业进行再投入。而经济学最一般的常识是，没有投入就不可能有产出。在对国有企业基本上没有投入的情况下，国有企业的活力当然就是无从谈起的。三是国家的国有资本管理职能实际上分别由各级政府的计划、财政、国资、银行等经济管理部门和产业主管部门等多家行使。它们都实际上成了国有企业的管理者和经营者，都可以对企业发号施令，随意进行干预，都拥有和行使某一方面的职权，但事实上都并不承担国有资本运营效益的责任，都不对国有资本的保值、增值负责。由于对国有资本的多头领导，还使得所谓的国家所有成了大大小小的“部门所有”和“地区所有”，阻碍了国有资本在全社会范围的合理流动和优化组合，影响了国有资本的配置结构合理化和宏观经济效益的提高。四是由于政资不分，银行与国有企业的关系也发生了矛盾。国有企业贷款的规模实际上要由政府来确定，企业贷了银行的款还不了也没有办法，以致于在我们今天出现了全面的信用危机。如此等等，国有企业的活力从何谈起？
4.政资不分导致职工与国家关系的错位。
资本与劳动历来是有矛盾的。人们研究这对矛盾已经有几百年的历史。马克思毕生致力创作的《资本论》本质上就是研究资本与劳动的关系。而这个关系至今没有真正得到解决。资本在今天还存在，资本的存在使资本与劳动的关系就不可避免地发生矛盾。这种矛盾，在多种经济成份中似乎要好处理一些，难点是我们现在要处理的是社会主义的国家资本与劳动的关系。按照传统的理论，在社会主义国家，劳动者是生产资料的主人，所以，资本与劳动是没有矛盾的。这个传统的理论并没有解决中国的现实。事实上在现实生活中资本与劳动是有矛盾的。一个最简单的事实就是，在一个企业创造的价值总量不变的情况下，资本获得的利润多就意味着劳动得到的报酬少，相反，劳动得到的报酬多就意味着资本获得的利润少。我们在前些年就已被经济学界称为“工资侵蚀利润”的现象，就是这种矛盾的最典型的表现。而且可以说，近些年来，这个矛盾还有了发展，其中最突出的表现就是由于一些国有企业的效益不好，处于停产半停产的状态，职工的工资受到了影响，有的只能发基本生活费，有的连基本生活费也发不出来。于是，这些国有企业的职工就要上街，要找政府要饭吃。为什么要找政府呢？因为他们是国有企业的职工，在他们心目中，政府就是“老板”。在一般情况下，当“老板”与要吃饭的职工发生矛盾时，政府应当作为“第三者”去起调解作用。但是，在政资不分的情况下，这种关系错位了，市场经济下必要的调解机制只能由既是“老板”又是政权的政府去进行自我调节。这种由政资不分造成的职工与国家的关系的错位，对于政府要妥善地处理好这个矛盾显然是不利的。
5.政资不分导致国家和企业都不能有效地对资本负责。
在传统的高度集中的计划体制下，各级政府管理国有企业的目标主要是产品、产量、产值和上交利税。这种管理主要体现在各级政府行政机关对纷繁庞杂的各类产品进行直接的计划管理。与之相应，企业也不可避免地被动地变为政府计划的执行单位。各级政府部门对企业的考核、监督，更多地是从负责政府财政收支的社会管理者身份，从组织财政收入的角度进行，而不是以资本所有者的角度去对企业进行管理。因此，政府考虑的往往是财政如何实现收支平衡，需要从企业那里拿多少走，尤其是国有企业被当成是财政收入的主要支柱，也就是国家要拿走利润的主要对象，而对于国有企业应当怎样投入，怎样发展的问题很少顾及，从实际投入上支持国有资本的保值增值上考虑得很少；政府从全社会的角度，考虑的是宏观布局的需要，这也是正常的，但却往往忽略了作为出资者应当怎样从资本增值和资本收益的角度，为企业的投入产出效益和资金利润率的提高创造条件。尤其是对于国有企业的性质没有一个明确的界定，哪些企业是属于公益性的，哪些企业是属于垄断性的，哪些企业是属于竞争性的，作为资本的所有者应对他们提出什么样的要求实际上是不清楚的，就是对企业的盈亏的确定也没有一个客观标准，企业需要和能够上交利润的多少，也不是与企业所占的资本挂钩，而是靠一对一的谈判确定。各级政府也是只要哪个企业能够多上交，就尽量鞭打快牛，多收多拿，并不考虑企业的发展后劲。尽管政府一直要求企业要对国有资产的保值增值负责，但实际上由于政府一些部门的急功近利，使得不仅无法对企业进行再投入，而且也造成企业自身无法进行再投入。谁都不能真正对国有资本负责，国有资本的保值增值也就无从谈起。
由于政资不分所带来的这些问题，造成政企分开实际上很难实现。因此，要真正按照市场经济的规律，实现建立现代企业制度所要求的“产权明晰，权责清楚，政企分开，管理科学”，必须紧紧抓住政资分开的这个关键。从政府的角度，应当首先确立政权管理体系与国有资本管理体系这两个不同的系统，使其各自能够按照其特点和规律运行。
二、建立新的国有资本管理体制的原则
在建立现代企业制度中，从政府与国有企业和国有控股企业的关系的角度来看，建立国有资本管理的新体制应做到如下几点：
1.有利于建立和发展社会主义市场经济。
建立社会主义市场经济是我国经济体制改革的目标。按照这一目标，各种经济成份都必须遵循市场经济的规律运行。就是说，市场的价值规律、供求规律、竞争规律对包括国有资本在内的所有资本都要起作用。说得更具体一些，在资本的实际运作过程中，国有资本与其它各种类型的资本一样，必须适应市场经济发展的要求，而不是反过来让市场经济去适应国有资本的要求。在这方面，国有资本没有特殊性，更不能超越于市场经济的一般规律要求之上。因此，在市场经济中，形成新的国有资本管理体制，必须把国有资本同其它资本摆在同样的位置上，承认其商品的属性，让其进入市场之中，尤其是要进入资本市场之中，并从资本效益最大化出发，着眼于市场资源与国有资本配置的合理化。如果我们承认这是一个前提，那就要从根本上考虑对国有资本的管理方式的改变，即要做到对国有资本的管理方式从单纯的行政手段转到以经济手段为主，从对国有资本的无偿使用、无偿调拨转到有偿使用、有偿转让上来，从对国有资本的使用价值的管理转到对国有资本的价值管理上来，从对国有资本的凝固化的静态管理转到对国有资本的可流动化的动态管理上来。
2.有利于巩固和发展国有经济。
国有资本与其它各种类型的资本不同的是，它的资本的权属关系的主体是国家。国家是以维护社会公众利益为目标的，而不是以某一部分人的利益为目标的。因此，它的资本要服务于全社会。国有经济包括很宽的内容，不仅仅在国有资本方面。但国有资本是国有经济的重要组成部分。在我看来，国有资本要做到有利于国有经济的巩固和发展，至少要包含如下四个方面的内容：一是国有资本作为主导，并不是要在所有的地区、所有的部门占绝对比例的量，而是说通过国有资本的带动可以使各类资本聚集到社会发展所需要的部门、行业上来。二是国有资本是国有经济的主要源泉，由国家通过财政直接投资形成的国有资本是一个重要的组成部分，保护、巩固和发展国有经济在国民经济中的地位和作用，就必须像对待其它资本一样，自始至终地切实维护国有资本的不受侵犯，是我们进行国有资本管理体制改革的根本目标。三是国有资本必须牢牢地控制在关系国计民生、影响国民经济命脉的领域，以保证全社会的经济健康有序的发展。四是国有资本也要不断得到增值。国有资本的增值方法有多种，通过投入新的资本是其增值的渠道，通过资本的流动也是使其增值的渠道。既不愿意投入，也不让其流动，国有资本是不可能增值的，也是不利于国有经济的巩固和发展的。
3.有利于国家行政管理职能与国有资本管理、经营职能的分开。
建立新的国有资本管理体制，必须按照政资分开的要求，把政府作为行政管理者所拥有的行政权力与作为国有资本所有者所拥有的权力分开。政府所拥有的政权职能是对全社会而言的，是对公众负责的。对于政权来说，不论是什么资本，都必须接受他的管理；不论什么性质的企业，都必须向它纳税。而政府对资本的所有者职能仅仅是对国有资本而言的，国有资本的来源是全体纳税人的纳税形成的，因此，它既要考虑公众的利益，也要考虑资本本身能够获得的效益。从这个意义出发，就必须将国有资本的产权管理职能从政府的一般经济管理职能中独立出来。不仅如此，从资本本身的效益出发，还必须把对国有资本的管理与经营分开。国有资本管理部门是政府的行政机关，它起到监督和保证国有资本的完整和增值的作用，并不直接从事盈利性经营；国有资本经营组织是经济组织，它是以资本作为盈利手段的经营性机构，直接对国有资本的增值负责。国有资本经营组织与国有投资入股的企业之间是一种财产经营关系，不能混为一谈。
4.有利于出资者的所有权与企业法人财产权的分离。
对国有资本的管理主要有两部分：一部分是用于非经营、非盈利性的国有资本；一部分是经营性、盈利性的国有资本。对于经营性、盈利性的国有资本，必须根据所有权与经营权相分离的原则，合理界定所有者和经营者的责权范围，使之在其责权范围活动。为此，建立新的国有资本管理体制就必须营造三个主体：一是国有资本的所有者主体，现在上海、深圳等地建立的国有资本管理委员会就是为实现这个目标而设立的；二是国有资本的投资者主体，现在一些地方建立的多种国有资本投资公司或经营公司就是向这个目标迈进；三是国有资本的基层运营主体，就是千千万万的企业，企业的法人资本就要落到这个层次。这三个主体的营造都必须首先明晰国有资本的产权关系。明晰产权包括两个层次的含义：一是明确出资者的资本所有权，一是明确企业的法人资本权。建立现代企业制度，就是要求一方面要运用国有资本所有者的产权管理职能，使所有权的制约机制进入企业，以所有者的权力来约束经营者的行为，保证所有者权益不受侵犯；另一方面，也要明确企业的法人财产权，维护企业法人和经营者的合法权益，使经营者和劳动者能够有更大的积极性。
5.有利于资本效益最大化和对资本的动态管理。
资本运营的核心，是要用最小的投入去取得最大的产出。国有资本也不能例外。关键的问题在于我们的价值取向是什么？国有资本与其它资本不同的地方在于，它既要考虑经济效益，也要考虑社会效益。有些产业的投入是要亏本的，其它类型的资本为着追求利润的最大化而不愿意参与，但从全社会的近期或长远的角度来看却又是必须的，这就只能由国家资本去投入。在这种情况下，评价国有资本的得失，只能是社会效益，而不是眼前就能看到的经济效益。如果国家也仅仅只注重眼前的经济效益，那么，社会的危机就是不可避免的。我这样说，并不是完全让国有资本就不讲经济效益。国有资本如果完全不考虑经济效益，就成了无源之水，最终会萎缩枯竭。毫无疑问，处于市场经济中的各种类型的资本都要考虑其收益的问题。从总体上看，我们的国有资本也不能例外。但这种收益往往是在激烈的竞争中实现的。而我们的国有资本在这方面，不仅仅有必要，而且有优势，比如与国外资本的竞争。因此，让相当一部分国有资本通过独资或控股或参股，最大限度地提高国有资本的营运效益，是建立新的国有资本管理体系的重要任务。这就必须根据资本运行的规律，按照产权管理的职能，对国有资本从资本金投入到资本形成、资本营运、产权收益处置，直到资本金及其收益回收后的再投入的全过程，进行制度化、科学化、规范化的系统管理，建立全社会范围内国有资本充分流动、优化组合的运行机制，以高效率地营运国有资本。
三、国有资产管理体制改革的目标和内容
在国有资本的问题上，现在最严重的莫过于把国有资产绝对化、凝固化。我认为，对国有资产管理体制改革的总体目标，就是要着眼更宽阔的领域，使国有资产能够在保持其完整性的基础上，按照社会主义市场经济发展的要求，区别情况，分类管理，促使其更好地发挥作用。
1.对国有资产要区别不同情况进行管理。
从大类上看，我国现存的国有资产大体上可以划分为如下三类：一是矿山、土地、河流和其它自然资源；二是铁路、民航、公路、市政基础设施等；三是由国家直接投资形成的非垄断性的国有企业和国有控股企业或股份制企业中的国有资产。对于这三种类型的国有资产，在国家各级政府的管理机关中，都可以设立一个统一的序列加强管理，即重新建立国有资产的管理组织和经营组织，实行分类和分级管理。1986年，我国已经开始建立了由财政部门归口管理下的国有资产管理局，应该说，这已经是一个很大的历史性的进步。但是，目前的国有资产管理还很不完善，不能使我们真正地把国有资产用好用活。主要表现在如下三个方面：一是国有资产管理局承担了管理第三类国有资产和第二类国有资产中的一部分责任，而把第一类国有资产和第二类国有资产中的另一部分撇开在外，因而是很不完整的，实际上并没有真正把属于国家所有的财产都统统管理起来，有的国有资产它管不了，实际上是由另外的政府部门在管理。二是国有资产管理部门不应该由财政部门去归口管理，而应该成为一个独立的系统。它不仅本身就是一综合性很强的政府管理部门，而且财政是国家政权职能的表现，而非所有者职能的表现。国有资产摆在财政部门之下，不利于政资分开。三是目前的国有资产管理机关作为政府的行政管理机关，只能行使对国有资产的行政管理和行政监督的权力。国有资产管理部门还不是国有资产的经营组织，难于行使国有资产的经营和保值、增值的职能，因而对于盘活用活国有资产，不能起到更有力的推动作用。四是由于目前的国有资产管理部门自身也有许多不适应社会主义市场经济的旧观念，因而在管理上也不可避免地采取了一系列旧体制的作法去管理国有资产，这就往往不是将国有资产管得更好，而是在某种程度上管得更死，以致于国有资产仍然处于凝固的状态之中。
2.把对国有资产的管理和经营区别开来。
要盘活用好国有资产，必须从政府行为上有根本性的转变。而要转变政府行为，就必须结合政府的机构改革，区别国有资产的管理和国有资产的经营这两类情况。政府的国有资产管理机关是对国有资产实施行政管理职能的组织。它不是作为政权组织的代表，而只是出资者财产的管理机关，只能作为管理和监督国家所有者权益的一个办事机构。因此，不能把它与政府的其它组织机构同等对待，在其职能和职责上也要作出明确的界定，它只是管理一些大的原则的确定和政策的制定，并对这些原则和政策的实施情况作出检查，也可以考虑赋予它对经营国有资产中发生的一些矛盾纠纷作出仲裁和协调。
在建立现代企业制度中，起重要作用的是国有资产的经营组织。它是专门行使国有资产的所有者权益，并确保国有资产增值并获得盈利的经营性组织，而不是政府机关。它可以是公司但它并不直接用国有资产去从事某一项具体产品的生产经营活动，而是专门从事国有资产的资产经营活动。它的经营是根据社会的宏观产业结构变化的趋势，决定国有资产的投入产出，决定国有资产的投向与投量。在社会主义市场经济中，它的这种经营权力的行使，对于整个社会的宏观经济的发展导向和产业结构的调整与改变有着极为重要的作用，对于推进整个国民经济的持续、稳定、协调发展有着极为重要的作用。国有资产经营组织实行企业化经营，也要实行所有权与经营权的分离。它可以作为国家出资者的代表，采取多种多样的形式，如作为发包人，采用资产经营责任制的形式，通过招标、委托等方式，把一部分资产让某些企业去经营；也可以作为国家股权的代表者，对一些企业实行投资入股，以取得分红，同时也可以将已持有的某些股份转让出去，到别的企业去进行再投入；又可以作为出租者，将一部分资产租赁给某一个企业或个人，以取得租金；还可以负责国有产权的出售等等。
3.从根本上改革传统的国有资本投资体制。
在转变政府职能中，一个重要的问题是要改革传统的投资体制。改革投资体制的方向是要变投资主体一元化为包括国家、各类法人和自然人在内的投资主体多元化。从全国和大城市来看，这方面的改革所遇到的难度肯定要大一些。但对于这方面的探索，我们这些年来已经取得了不少的成效，随着改革的深化，还必须朝更深的方向发展，其中一个重要的方面就是政府的投资如何进行。在我看来，如果政府投资1万元就只起1万元的作用，那是没有意义的；如果政府投资1万只能起几千元的作用，那就是失败。政府的国有资本导向作用，是要使其投入1万元能起几万元、甚至十几万元的作用，使社会各方面的资本都能够调动起来。就是说，当前要探索建立各级国有资产经营公司或国有资产投资管理公司，充分发挥政府投资的导向作用。各级国有资产经营公司或国有资产投资公司的主要任务是接受政府国有资产管理部门的委托或授权，对各级国有资产统一实施产权管理、经营和投资，包括：（1）向现有企业或新办企业投资参股；（2）组织所辖国有资产的有偿调剂和转让；（3）对参股投资企业经营方向和财务情况实行监督，对经营管理人员进行考核和监督；（4）督促国有产权收益的解缴等。各级国有资产经营公司或投资管理公司的资金来源，一是国有资产的处置收入，二是各种贷款，三是有偿使用政府财政的挖潜改造资金和财政周转金。各级各部门、各单位每年掌握使用的预算外收入，可在保证原所有权、使用权和收益权不变的前提下，委托各级国有资产经营公司或投资管理公司集中统一管理，利用原资金使用的时间差开展短期融资，以缓解企业流动资金紧缺的矛盾。国有资产经营公司或投资管理公司，应自主经营、自负盈亏，对政府国资管理部门实行资产经营总承包，建立以资产保值增值为目标的责任制。对于各级国有资产经营公司或投资公司，目前应先选择一些有代表性的城市进行试点。
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