寻求反恐与美国外交的最佳结合——《恐怖主义与美国外交政策》评介，本文主要内容关键词为：美国论文,外交政策论文,恐怖主义论文,反恐论文,外交论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
恐怖主义早在“9·11事件”之前就已经是美国政府和公众的心头之患，多年来，反恐 一直被列为美国国家安全战略的重要目标之一。许多专著及文章披露了美国境内外恐怖 案件内幕、国际恐怖主义组织及其运作方式、大规模毁灭性恐怖袭击的可怕前景等，但 很少专门讨论如何处理打击恐怖主义与美国外交之间的关系。美国前中央情报局“反恐 中心”副主管、中情局长特别助理保罗·皮勒撰写的《恐怖主义与美国外交政策》(Pau l R.Pillar,Terrorism and U.S.Foreign Policy,Washington D.C.:Brookings Instit ution Press,2001)一书可以说是探讨二者关系的开山之作，其中心思想是，美国现行 反恐政策有损其他重要的国家利益，应将反恐纳入更大的美国外交政策框架中考察。
作者首先指出反恐在美国有被拔高或夸大之虞，提醒美国政府不要让反恐挤占美国外 交政策的重心，从而忽视甚至损害其他重要的国家利益。作者认为，恐怖主义不是美国 国家安全的根本威胁。美国的全球领导地位尚未受到恐怖主义的挑战或威胁。有能力挑 战美国领导地位或改变世界权力结构的中、俄、日等大国，没有参与恐怖主义，除伊朗 、苏丹、阿富汗(塔利班)外，其他伊斯兰恐怖活动并非国家恐怖主义，伊朗、伊拉克等 国与美国实力相差悬殊，只在特定的地区有影响力。受内在种族、宗教和民族差异的影 响，伊斯兰世界难成一体，恐怖主义也不是伊斯兰文明的必然组成部分。冷战后，以推 翻本国政权为目标的“红色”恐怖主义让位于以打乱国际权力秩序为目标的“杂色”恐 怖主义。所谓“国际恐怖主义”并没有形成联合统一的“恐怖国际”，因而尚未作为一 股整体势力对美国主导的世界秩序提出挑战。
作者认为，在相当长时期内，美国仍将是国际恐怖主义的首要目标，但美国人对反恐 存在三大错误认识。一是根据人员伤亡的多少来确定恐怖袭击事件的严重性。在作者看 来，保护无辜美国人生命这一目标固然“崇高”，但并不一定具有压倒一切的份量，相 反必须与其他重要的国家利益一起权衡，有些利益正是美国不惜以牺牲平民和军人生命 为代价也要加以维护的。二是决策圈、媒体和大众文化过分渲染恐怖分子使用核、生化 武器或电磁波武器袭击造成美国人大规模死伤。三是试图寻找一劳永逸的解决方案。作 者反对将反恐怖称作“战争”的提法，认为战争除了打赢就别无选择，也没有妥协的余 地。
在这本可能引起争议的专著中，作者批评美国政府没有将反恐纳入更广泛的外交全局 中来考虑，认为反恐地位提得太高，其他重要国家利益和目标可能被忽视。危害美国利 益的大多数恐怖分子来自国外，美国的反恐行动具有重要的外交影响，反过来，美国的 外交政策对反恐也有重大影响。反恐政策的制订必须作为大外交中不可分割的一部分。
随后，作者专门论述了反恐措施对美国外交政策及其利益的影响。美国官方的反恐政 策历经几届政府并没有重大改变，可概括为：不妥协、没商量；将恐怖分子绳之以法； 孤立并打击支持恐怖主义的国家，迫使其改变行为；对那些与美国合作的国家，加强他 们的反恐能力。这些措施主要是对抗性的、打而不拉的政策，其后果是进一步激化反美 的恐怖活动，损害了美国在海外的其他利益，将美国国家法律凌驾于国际法之上。
反恐措施包括外交、执法、财政、军事、情报及隐蔽行动等方面，但都有一定的局限 性。美国外交官很少有机会在直接的反恐斗争中展露外交才华，中情局站长或联邦调查 局驻外国的法律专员也可能是最有效的“外交”渠道。一般说来，双边反恐外交中反恐 的一面越大，效果越差；多边反恐外交有助于为制服对手提供法律框架并统一合作标准 。美国执法部门用于反恐调查的经费越来越多，执法的范围日益超越国界，但国际恐怖 分子主谋很难抓获，立案起诉更难。冻结财产和切断后援等财政手段在反恐中只扮演次 要角色，因为恐怖活动成本低廉，且恐怖分子地下资金流动极难追查。美国于80年代初 组建“联合特殊行动司令部”，是将武装部队投入反恐行动的指挥中心。军事打击的效 果虽有限，但它是不可缺少的最后“杀手锏”。
情报与隐蔽战线是最鲜为人知，但可能是更有实质意义的反恐工具。关于恐怖威胁的 具体情报极难获得，通过策反核心人物获得人力情报的机会很少。技术情报有很大的局 限性，恐怖分子对美国及其他西方国家的监听等侦察活动早有警惕。因此与恐怖有关的 情报对即将发生的恐怖袭击不能提供直接或判断性的预警。最近讨论的热点问题是，能 否对首要恐怖分子实施暗杀，以免因为追杀本·拉丹等少数恐怖分子而让某一个国家遭 殃。但将暗杀作为反恐手段涉及两大问题，一是暗杀恐怖元凶能否达到减少恐怖主义的 目的；二是出于道德和法制考虑，美国能否公开声明将“重操暗杀旧业”。
通过以上分析，作者得出的最根本教训是：恐怖主义问题只可控制却永远无法解决。 只有对其他国家利益有敏锐的判断力，才能理解反恐怖行动的有限性和复杂性。反恐战 是一场打不赢的战争。它与大多数战争不同，既无固定敌人，也不知确切结局；它也不 同于冷战，永远不会以敌人的内部瓦解而结束。因此，理性的反恐政策要基于深谋远虑 。
反恐怖既无输赢，也无衡量成败的简单标准。既不能以保证“不出事”作为反恐成功 的标准，也不能以近期恐怖活动的升降趋势作衡量标准，更不能用反恐取得的阶段性成 就作为衡量反恐效果的指标。对恐怖分子来说，每一次爆炸都经过精心策划，有反复挑 选的目标和针对性很强的问题。用简单化、绝对化和对抗性的方法，会将那些看似妥协 、实则更好的政策拒之门外。接触战略可能更有助于改变有关国家的行为。
作者将反恐目标分为狭义和广义两个方面。前者是指救人减灾，其他均为达到这一目 的的手段。后者指反恐政策在救人的同时，还须考虑对其他国家利益的损害程度，不能 本末倒置，让对恐怖主义的恐惧主宰美国政府或公民的正常活动。美军在全球执行“使 命”不可避免地招致各种恐怖主义袭击，但不能因为“怕死”就无所作为。
作者认为，总体外交政策成效反过来可用来评估政府反恐政策是否成功。例如，让别 国政府放心地与美国加强商业或政治合作，不再担心恐怖主义报复；美国外交官能安然 无恙地在世界各地致力于他们的首要使命，促进美国的经济和政治利益；巧妙处理极端 恐怖分子而又不激怒普通信教百姓，从而在另一种文化中树立美国良好形象；对支持恐 怖的国家采取建设性政策，影响该国行为，又不损害美国及盟友利益，这就是反恐的胜 利。
针对美国现行反恐政策的弊端，作者还提出了一些可操作的建议：(1)外交决策圈应该 有所调整，负责反恐的人员应该更多地参与决策过程。(2)注意恐怖主义对美国利益的 全方位威胁，研究其渗透能力、方法和影响。(3)不能只将注意力和资源集中在迫在眉 睫的威胁上。焦点集中在像本·拉丹这样的单一个体，或只关注大规模“核、生、化、 辐射”恐怖威胁，只会顾此失彼。(4)摧毁世界恐怖主义网络。依靠外国政府，敦促他 们加强法制，铲除恐怖主义的生存土壤。(5)有选择地使用反恐工具，以不同政策应对 不同的恐怖主义挑战。对美国而言，恐怖主义威胁有时并非真正的“威胁”，而是损害 美国利益、迫使美国改变政策的众多手段和方式之一。(6)对于大多数恐怖组织，目标 是消灭它们。但对另一些组织，最有成效的方法是以和平方式解决冲突。某一组织过去 的恐怖活动，即使触及了美国利益，也不应成为美拒绝与该组织寻求和平途径的借口。 (7)国会立法应留有余地，让职能部门享有更多的自主权。(8)公布的恐怖分子及组织名 单要公正、可靠、完整、富有时效。一国是否为反恐怖主义的支持者或“不完全合作者 ”，不应作为是否给予制裁的衡量标准。(9)抓住近年来支持恐怖主义的国家大幅减少 的良机，通过接触来鼓励一些国家“改邪归正”，比如改进与利比亚和古巴的关系。(1 0)加强对外国警察及安全部门的援助和培训。(11)与盟友加强合作与协调。(12)通过民 间外交，让公众了解恐怖主义。
从“9·11”后美国政府所采取的行动看，他提出的一些建议已经被采纳，或被实施， 正在成为主流观点。
本书的意义不仅在于提示美国决策者不要因反恐而迷失了外交大方向，而且好在它道 出了美国“圈内人士”对反恐的真实想法。为写此书，作者走访了美国国防部、国务院 、财政部、中情局、联邦飞管局、联邦调查局、移民局等单位，听取有关官员的意见， 一些官员至今还在政府部门任职，本书书稿在出版前曾经过中情局审查。由此看出，本 书虽不代表美国官方的观点，但一定程度上反映了美国政府、思想库如何看待“反恐” 在外交中的地位。
虽然“9·11”后反恐政策被正式提到“反恐战争”的高度，但反恐仍是美国“大外交 ”的一部分，服务于美国的安全利益，不会因反恐挤压美国的“大战略”。布鲁金斯学 会会长阿默考斯特在为本书撰写的前言中就特别告诫：“不管美国采取什么行动遏制恐 怖主义，必须同时兼顾其他重要的国家安全目标。”
反恐肩负着阻止伤害无辜平民的明确使命，可能比人权更能激起国内和国际上同仇敌 忾的义愤，是难得的“战争”动员令，这正是美国不会轻易放弃反恐这面大旗的原因。 美国总统布什在2002年1月29日发表的“国情咨文”中声称要对恐怖主义“邪恶轴心”( axis of evil)宣战，以恐怖主义划线更将世界划分为“善”与“恶”势不两立的阵营 。但实际上，美国的全球战略仍以地缘政治和经济利益为基点，反恐作为“非传统安全 ”具有服从并服务于地缘战略的功能，只因华盛顿的战略家们对“反恐战”运用自如， 让世人顿添“雾里看花”之感。由于美国所要铲除的恐怖主义盘踞地是美国长期觊觎的 地缘战略要地和能源供给线，它在中亚、中东、南亚、东南亚等地区的地缘战略目标及 利益争夺很容易被反恐掩盖。