试论建立党政领导干部能上能下制度，本文主要内容关键词为：能上能下论文,试论论文,党政领导干部论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大明确提出要加快政治体制改革步伐。作为政治体制改革重要组成部分，干部人事制度改革的稳步推进，是全面落实江泽民总书记关于要努力建设一支高素质干部队伍指示精神，培养跨世纪合格人才的题中要义，而干部人事制度改革能否顺利和成功，很大程度上取决于党政领导干部能上能下制度的建立和完善。本文结合深圳市罗湖区的工作实际，就建立党政领导干部能上能下制度问题作一探讨。
一、干部难“下”问题制约了干部人事制度改革
深圳建立特区近20年来，干部队伍素质总体上得到明显改善。但也应看到，一些单位和部门，干部队伍素质良莠不齐，无论是年龄、知识结构，还是开拓创新意识，都不同程度上存在着一些与时代不相适应的问题，干部制度改革步伐还不够快捷。其中一个重要原因就是干部能上能下制度的建立还较滞后。干部难“下”弊端已严重制约了干部人事制度改革，严重阻碍了建设高素质干部队伍的进程。
干部难“下”问题是在几十年计划经济体制的胚胎中积累形成的。过去的干部职务终身制，在调动人的积极性上曾起到一定的激励作用，但在市场经济条件下，其弊端愈加明显。首先它直接妨碍了人力资源配置的优化，不利于“四化”标准在干部队伍中的推行。现代管理科学告诉人们，必须使相应才能的人处在相应职级的岗位上，才能形成稳定的内部结构，使整体保持高效运转。如果干部能上不能下，使一些低能量发挥的干部仍然留在现岗位上，就会明显阻碍事业的健康发展，难以适应市场经济的客观要求。因此必须实行能量和职级对应原则，亦即量才使用的原则，使干部在能量高时摆在相应职级上发挥才干，当能量相对下降时就应进行相应调整，进而发挥干部的最佳效能。
其次抑制了干部的积极性和创造性的发挥。期望值和目标效益直接影响到人的积极性和创造性的激发。干部能上不能下，就不可能树立强烈的竞争意识和岗位职务风险意识，它直接派生出的负面影响是不思进取、安于现状、墨守成规的懒惰思想的形成，致使干部队伍缺乏生机活力，长此下去，开拓创新无疑是一种奢望。
再次是不利于年轻干部的培养选拔。干部能上不能下，直接造成了干部队伍老化臃肿，选人用人的平衡照顾和论资排辈，使优秀年轻干部难以及时得到实践锻炼的机会。更不利于优秀年轻干部的发现、培养，影响了他们的健康成长，这对整个事业十分不利。
另外干部难“下”问题，也不利于廉政建设的稳步推进。一些干部长期占居领导岗位，不思进取，贪图享受，有的甚至萌生“船到码头车到站”时捞一把的心理，埋下腐败堕落的隐患。“59岁现象”就是典型的特征。
那么，干部难“下”的主要影响因素有哪些呢？
一是陈腐观念束缚了干部“下”的手脚。就干部个人而言，存在对“官”的攀比心理，对“下”的畏惧心理和失衡心理。就组织而言，则受到“和为贵，稳为上”的思想影响，凡事只求四平八稳。
二是衡量干部标准的制约。在实际工作中主要表现为，德才标准把握难，个人业绩估价难，群众及领导认识统一难。这“三难”导致决断“下”无所适从，“下”者于心不甘。
三是干部“下”的机制尚未真正形成。一方面是竞争机制缺乏活力，一定程度上表现为随意性和忽冷忽热的情况，另一方面是配套保障机制的建立滞后，“下”者的出路和善后缺乏规范的措施。
四是缺乏“下”的环境氛围。在决策上配套政策严重滞后，在社会舆论上封建残余还未从根本上消除。干部能上能下因此处于一头热另一头冷的被动地位。
五是干部流动渠道不顺畅。主要体现在干部交流工作上难处多多。如编制紧缺、条块分割、行业差异、用人单位抵触情绪等，严重制约了干部交流工作的顺利推进。
二、建立能上能下制度是培养造就跨世纪干部队伍的客观需要
邓小平同志曾经严肃地指出：“干部能上能下问题现在已经成为我们工作中的障碍，虽然一下子还不能解决，要慢慢来，但是总要逐步解决。……要逐步从制度上、习惯上、风气上做到能上能下。”江泽民同志在十五大报告中也着重强调：要“加快干部制度改革步伐，扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督，使优秀人才脱颖而出，尤其要在干部能上能下方面取得明显进展。”可见，建立干部能上能下制度是当前我们进行干部制度改革的重中之重，这是时代的要求，是党的事业发展的需要。
1.机构改革不断深化使干部能上能下问题成为一个不可回避的问题。建立精简、高效的党政机关，一方面要求机构设置及其岗位设立“量变”达到保证机构高速正常运转的程度，实现人力资源配置的优化，另一方面要求党政机关干部素质得到有效改善。这种“量变”和“质变”的客观要求，必然导致一定数量干部的流动，能上能下制度的建立显得十分迫切。
2.竞争上岗要求能上能下制度与之匹配。今年7月底， 中组部和人事部联合发出通知，提出了关于党政机关推行竞争上岗的意见，要求各地、各部门结合实际认真贯彻执行。通知指出，实行竞争上岗是干部选拔任用方式的一项改革，是构建干部竞争激励机制的重要组成部分，对于促进机关干部能上能下、能进能出和优秀人才脱颖而出，克服用人方面不正之风，提高干部队伍整体素质具有积极作用。这表明，竞争上岗将在今后更大范围、更深层次中展开。竞争上岗的结果是能者上，平者让，庸者下，这就必然使少部分干部从岗位上退让出来。在这样情况下，“上”与“下”都必须有一整套规范制度提供保证，使“下”者下得服气，“下”而无虑无忧。
3.党政领导干部分流过程中出现的问题要求能上能下制度加以解决。“机构精简”在过去一些年间屡精屡简却又出现反复，这也是政治体制改革深化的难点之一，个中原委就是精简过程中领导干部的上、下问题，尤其是下的问题没有从根本上得到解决，陈腐观念使然，下者居功自傲、下岗不甘心不服气，有的组织为顾及各方面因素，不得不采取变通灵活办法对下者予以安抚性安置。这种状况的客观存在，自然为在更大范围内精简机构，推行竞争上岗等符合现代历史条件客观要求的干部制度改革设置了障碍。因此，解决与竞争上岗相伴出现的下的问题，必须有更趋科学可操作性强的制度提供保证，施加约束。
4.“能上”与“能下”均须规范的制度提供保证。干部能上能下制度的推行，不是干部管理和使用过程中单向的相对静止的流动，而是一种绝对的动态过程，即“上”者不是进入了保险箱，“下”者亦非从此与仕途绝缘。也就是说，“上”者与“下”者都各有所长，各有所短，扬长避短则可以使“上”者居安思危，完善自己；“下”者奋发向上不丧志，根本出路除了个人因素之外，须有配套的组织措施提供保障，从而在干部人事制度改革中真正做到人力资源配置的科学合理，做到人尽其才。
三、从罗湖区的实际看建立能上能下制度的迫切性和必要性
1.竞争上岗开始成为干部人事制度改革的主旋律。近几年来，罗湖区在致力建设高素质干部队伍过程中，以敢闯敢试的精神，不断探索和实践竞争上岗的用人制度，取得初步成效。三年来，罗湖区属行政事业单位的教育系统、劳动局、国资办和投资管理公司等单位相继开始尝试竞争上岗制度，其中涉及到内部竞争上岗2个岗位，4个职数，公开招录101个岗位101个职数，公开招聘98个岗位98个职数。对公开招录、招聘采用的方法和程序是：传媒刊登广告、人才市场接受报名、笔试面试、确定初步人选，再进行业务考核和表现考核，最后由用人单位党组织讨论确定录用人选，报上级组织人事部门审批。单位内部竞争上岗的做法和程序是，先在单位内部公开竞争岗位及其条件要求，依据《深圳市国家公务员管理办法》有关规定提出相应职位的必备条件要求，然后由参加竞争者自愿报名并递交5000字以内的“工作设想”，再由群众评议和无记名投票，最后单位班子根据竞争上岗所要求的内容，讨论确定人选，报组织人事部门审批。
2.实践的初步成效。竞争上岗制度的推行，一是使一批德才兼备的优秀年轻干部充实到相应岗位上来，干部队伍增添了新鲜血液和活力；二是克服了干部任免和选人用人上的一些弊端，增强了人事工作的透明度和民主决策程度，充分体现了公开、公平、公正和择优录用的原则，受到社会的好评；三是在一定程度上提高了干部队伍的整体素质，知识结构、年龄结构等初步得到改善；四是使干部的个人去向和专长有机会得到实现和发挥，为各类人才和用人单位的双向选择提供了机会，创造了有利发现和培养人才的良好氛围；五是使现有岗位干部开始形成危机感和压力感，自我要求、自我约束、发奋向上成为干部队伍自身建设的主流。因此，竞争上岗制度的推行，使干部人事制度改革寻求突破有了可能。
3.竞争上岗的试行，呼唤干部能上能下制度的建立。罗湖区竞争上岗的实践毕竟刚刚开始，虽然取得一些成效，但在试行过程中也暴露了一些有待改进的问题：一是竞争上岗多局限于暂缺岗位的配置或干部队伍的正常补充方面；二是竞争上岗由于操作办法和程序有欠科学和周密，导致少数“高分低能”现象的出现；三是竞争上岗范围的狭窄，影响了择优视野的拓宽；四是竞争上岗未在一些主要岗位上展开，在一定程度上影响了高级人才的引入，对有效改善干部队伍素质不利。这些问题的存在，除了竞争上岗操作程序办法有待进一步完善外，更主要的是缺乏能上能下制度的推行。没有淘汰的竞争是有限的竞争和不彻底的竞争，只有上下并重的竞争，才能真正体现出公平、公正，促进人才辈出。因此，能上能下制度是竞争上岗朝更深层次和更宽领域推进的迫切要求，也是干部人事制度改革“彻底性”的必然选择。
四、干部能上能下制度建立过程中应注意的几个问题
实行干部能上能下制度，这是一项政策性强、牵涉面广、社会影响大的工作，既要积极推进，但同时也要稳妥细致，特别要注意几个问题：
1.建立干部能上能下制度应当遵循的基本原则。能上能下制度的建立，是解决干部使用和管理工作中“能者上，平者让，庸者下”的问题，使干部队伍素质的改善产生“质”的飞跃。因此应遵循这样几个原则：一是党管干部的原则，制度的制订和执行应在党委领导下进行，“能者上，庸者下”的对象最终应由党委集体讨论确定；二是要充分体现公平、公正、公开和择优的原则，在竞争上岗过程中接受群众和社会监督；三是要坚持“不拘一格降人才”的原则，无论是“竞争上岗”，还是“竞争下岗”，在筛选和安置方面，要拓宽视野，不分亲疏，切忌“地方保护主义”倾向；四是操作方法要科学、程序要严谨；五是要坚持科学的人才评价标准，宁缺勿滥。
2.能上能下制度的建立归根到底是营造“上”的氛围。随着竞争上岗在更大范围的施行，能上能下波及的岗位和职数无疑将明显增加。“能下”出发点是使不适应岗位和时代需要的干部腾出位置“让贤”，促成择优选人用人这种时代主流的真正形成，并且在这种主流之下，“让贤者”仍可通过努力为“重上”、“再上”创造条件。因此能上能下制度的贯彻落实必须通过这样几个途径来有效化解可能出现的矛盾和不稳定因素。
一是建立完备的干部培训体系。对那些经考核而不合适现岗位的干部，要积极采取离岗培训的办法，使他们有条件和机会充实和完善自己，使自己的知识、专业等结构得到改善，为履任新的职位创造先决条件。
二是疏通干部合理分流的渠道。所谓“庸者下”，不能一概而论。一个干部的“平庸”，存在着多种因素，既有年龄因素，也有专业对口的因素，还有特殊专长的因素，这就决定了“下”者在分流中“上”的可能。因此要依据一个干部的专长，区别情况做过细的思想工作，引导他们转变择业观念，实现合理的分流和转岗，使他们得到妥善的安置，个人的潜能最大限度的得到发挥，从根本上防止人才资源的浪费。
三是努力促使“上者”经受住各种考验。虽然竞争上岗为发现和重用优秀人才创造了机遇，但由于具体操作各个环节衔接等因素以及“上”者自身的因素，因此，对“上者”在“上”的过程应赋予一定的考验机会，可采取试用、高能低聘、挂职锻炼等方式，使“上者”的潜在才能充分得到展示，进而择优安排到合适最能发挥才能的岗位上去，消除用人失误因素。
3.相关机制建立不可或缺。一是要努力构建层次清楚、系统严密、科学合理的干部考核体系。实行干部考核的动态管理，做到定性和定量相结合，组织考核和群众评议相结合，单位考核与社会公认相结合，根据职位的实际需要和素质要求，量才使用、择优重用，尤其要克服和防止业绩平平者异地做官的“安抚性”倾向。对那些群众反映差的干部降级使用甚至作待岗、辞退等处理，保证干部队伍的高度纯洁。
二是形成强有力的监督约束机制。与能上能下制度相适应的“公平、公正、公开、择优”，离不开强有力的监督约束机制提供保障，只有这样，才能有效防止和克服用人工作中的不正之风。这种监督约束机制必须涵盖着群众监督、社会舆论监督和人大政协等组织的监督。
三是后备干部队伍培养机制的跟进。伴随着竞争上岗的推行，对人才资源提出了新的需求，这就必须将后备干部队伍建设列入更重要的议事日程，分门别类地对后备干部进行有计划、有组织地培训，注意做好考核建档工作，实现后备干部量的增加和质的优化，从而在“能者上”时不至于陷入求才若渴的窘境。
四是社会保障体系的完善也是解决干部能上能下可能出现困难的重要环节。能上能下制度的推行，一个直接障碍就是对“下”者的安置，尤其是因年龄等因素导致“下”的干部，长期为党工作功不可没，理应得到一定的生活保障，因此必然需要有相匹配的社会、劳动、医疗保险等提供保证，解除他们生活中的后顾之忧。
4.要本着“教育先行”的原则。通过多种途径，努力创造干部能上能下的大气候，营造大环境。与此同时，要有的放矢耐心细致地做好干部的思想政治工作，加强对干部择业观的教育，帮助和引导他们更新择业观念，根据自己的特长、愉快地分流和安置到可以发挥一技之长的岗位上去。另外也要有意识地鼓励他们大胆面对市场、自谋职业闯天下，实现自己的人生价值。只有这样才能有效将推行能上能下制度过程中可能出现的各种矛盾消灭在萌芽状态，进而稳步推进干部制度改革的深化。
尽管建立干部能上能下机制是个复杂的课题，但是只要各级党委和组织人事部门认真探索，谨慎行事，积极推进，不断完善，便不难取得干部制度改革的新进展，建设一支高素质干部队伍也就有了根本保证。