对我国走出城乡二元结构问题的探讨，本文主要内容关键词为：城乡论文,我国论文,二元结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市和乡镇是构成社会两个密不可分的组成部分，城市居民和乡村居民同是社会经济发展的主体。由于中国农村传统生产力机制的低水平迟滞，更由于外国资本主义的入侵，使得现代化起步之前的中国城乡关系具有典型的二元结构特征。新中国成立后的30年，中国经济现代化过程中由于某些政策的失误，又大大强化了原有的二元结构，并引发出至今仍困扰中国现代化进程的城乡二元结构。十一届三中全会以后，城乡关系的旧格局已开始突破，并经历了重大的调整。但如何走出城乡二元结构，促进城乡经济持续、稳定、协调发展，推进农村现代化的进程，仍是未来农村发展的重大课题。
一、我国城乡分割状况的形成
新中国成立后的30年，由于中国经济建设的特殊社会历史条件，以及经济发展战略中“左”倾指导思想的影响，使得改革前的中国城乡关系带有以下不协调的特征：
1、1952年以后，出于奠定国家工业化基础的需要，我国开始社会主义工业化建设，经济结构发生了很大的变化。从整个国民经济来看，虽然农业的基础地位仍没有动摇，但在工农业总产值中的比重从70年代初期开始就低于30%。与此同时，我国已经建立起比较完整、门类比较齐全的工业体系。但在广大农村，农业部门仍然以采用手工工具，进行手工劳动为主，农业劳动力占全国总劳动力的比重仍然保持在70%左右，农村人口在全国总人口中所占的份额更高。因此，我国经济中比较先进的部分与比较落后的部分都很明显，具有强烈的非均质性即二元特征。
2、对农民的非农活动和农业剩余量投资于非农业的积累方式实行限制，基本上由国家垄断对非农业的投资，工商企业的国家所有权和经营权合一，并对企业实行统收统支。在此基础上，城乡产业分工明确，城乡人口不能自由流动。城市搞工业，几乎垄断全部工业资源。农村搞农业，利用土地，主要生产粮食。在20世纪50年代中期，城市人口发展到8000多万，农产品供给开始短缺，为了保证城市食品和工业原料的供应，稳定农产品的低价格，工业品的低成本，中国开始以行政方式限制城市人口的增长，建立起严格的户籍、粮油副食供给、住宅、劳动人事管理等制度。从此大量的农业人口被凝固在土地上，城市和农村开始被分割成两个完全不同的社会，从而不断复制并加剧着经济社会二元化的格局。
3、我国的工业化是在外来援助不多的情况下启动和发展起来的，建设资金60和70年代基本上来自于国内，其中很大一部分为农民创造的农业剩余，具体作法是实行农产品统购统销、工业品国家定价的政策，形成并逐渐拉大了工农产品“剪刀差”，并被国家利润或税收形式集中起来，转化成工业化所必需的资金。据计算，从1952—1978年间，工农产品价格剪刀差的绝对量由74亿元增加到364亿元，增加3.9倍；1952—1986年，国家工农业产品价格剪刀差从农业中拿走5823.74亿元，年均为200—300亿元[①]。由于农业剩余流向城市及工业，传统农业长期得不到应有的改造，与工业相比农业增长缓慢，农业劳动生产率也没有得到应有的提高，与工业劳动生产率差距日益扩大。
上述三方面构成了改革前中国的城乡关系的基本内容。在这样的城乡关系格局下，中国经济二元结构的转换面临着一个深刻的矛盾，即国家工业化要靠落后的农业提供积累，而获得积累的方式又严重阻碍着农村商品经济以至城市商品经济的发展。30多年来，中国的经济正是在这一矛盾下运行的。应当肯定，这些政策措施保证了中国工业化建设的迅速推进，使中国由落后的农业国变成了具有一定工业基础的工农业国家，这个伟大的历史成就，是中国历史上不可磨灭的光辉的一页。
但是，光辉的成就并不能掩盖其中失误所造成的损失，实践证明，城乡分割的社会经济政策利少弊多，造成了许多难以解决的困难和深层次矛盾，概括起来表现在以下几方面：
第一，城乡分割制约着整个国民经济的发展，在城乡分割情况下，农村经济是单一的，长期处于自然经济状态，一方面，农业的落后状态不能为日益发展的城市和工业提供足够的食品和原料；另一方面，农业生产和农民收入水平过低，缺乏购置工业提供的农用生产资料和日用消费品的能力，农村的工业品市场小，这又在很大程度上影响了工业品价值的实现。由于城乡分割，使人流、物流、资金流、信息流在城乡之间就不能频频流动，自由组合，城市的生产力就不能在农村地区创造新的生产力，形成新的经济增长点。这样就制约着整个国民经济的发展。
第二，城乡分割给整个社会资源和社会财富作用的最大发挥带来损害。由于城乡分割使资源的流动遇到了阻碍，而许多资源的生产率在城乡间有着很大的差异，因此流动受阻牺牲的效益虽不可见，但其数额之大恐怕难以估量。在各种资源中，浪费最大的可能要算劳动力资源。在具有二元结构的发展中国家，农业部门劳动力向工业部门的自由流动对整个经济增长有着特殊的意义。因为这种流动使“过剩劳动力对任何增加工资的压力都起着缓冲作用”[②]，从而抑制了工业部门劳动成本的上升。充分发挥劳动力资源的比较优势，加快二元经济的“同质化”发展。另外，低工资就意味着积累率的提高，对缓解不发达国家普遍存在的资金短缺起了极为有益的作用，实现劳动创造资本。但是，在中国这种特殊的城乡二元结构下，农业剩余劳动力向工业的转移受阻，大量的剩余劳动力被长期限制在农村，使他们与现代技术、现代生产手段相结合的机会很少，传统农业的长期改造失去了基础和前提。
第三，城乡分割还引发出不合理的二元社会结果。这种城乡隔离的政策，是以严格的户籍管理制度为手段，以排斥农民在外的社会福利和社会保障制度为核心内容的。其最大的不平等性，就在于它不仅把我国社会人为地划分为不平等的两大部分，即农民（农业人口）和市民（城镇人口），而且使农民毫无选择地接受它所造成的在经济、社会上的不平等地位，使他们在教育、医疗等社会经济利益的分享方面，与社会其他阶层，均处于不利地位，以致工农差别、城乡差别日趋扩大，这种二元结构对农民利益造成了很大的损失。
总之，旧的城乡经济格局已经走到尽头，不改革，中国农村乃至整个国民经济的现代化就没有出路。
二、改革以来我国城乡关系的变化
十一届三中全会以后，城乡关系的旧格局已开始突破，并经历了重大的调整：
1、提高农副产品价格，缩小工农产品的价格剪刀差。从1979年至今，国家大幅度地提高了主要农副产品的收购价。并多次统一提高粮食销价，已基本上达到了购销同价水平。与此同时，还适当降低了一部分农用工业品的价格。由于农产品收购价格的不断提高，据资料统计1979—1987年，农民出售农产品净增的收入约2000亿元。
2、改革农产品统购统销制度，减少从农村提取积累。从1985年起，粮食由国家统一收购改为合同定购和市场收购的“双轨制”，除棉花等四种产品外，其他各类农产品价格放开，由市场调节供求。在农产品流通领域实行国家、集体、个人一起上的方针，逐步实现了多成份、多渠道、少环节，使农产品的价格更接近于价值，从而减少了以价格形式从农村提取积累。
3、变革农村内部经济结构，拓宽农村劳动力的就业空间，以乡镇工业为核心的农村非农产业的迅速发展成为吸收农业剩余劳动就业的重要场所。从1980年到1990年，乡镇企业产值占农村社会总产值的比重由31.14%上升到53.90%，乡镇工业产值占全国工业总产值的比重由10.55%上升到28.09%，乡镇企业吸纳了将近1亿农村劳动力到非农产业就业，对繁荣农村经济和发展国民经济做出了巨大贡献。
4、在非农产业发展的基础上，各级建设农村小城镇。到1995年，全国建制镇已由1978年的2000多个发展到1.9万多个，改革开放17年来，农村小城镇累计吸收3000多万农村劳动力就业，占农村剩余劳动转移总量的30%以上。
改革开放以来，通过城乡关系的重大调整，初步形成了城乡协调发展的新局面。市场机制的引入为城乡协调发展奠定了基础。在商品经济规律作用下，劳动力、资金、技术等生产要素开始在城乡间进行合理流动，为城乡发展注入了新的活力。乡镇企业已成为城乡联系相互支持的重要纽带。此外，市管县体制也有力地推动着城乡协调发展。虽然城乡关系调整迈出一大步，但离城乡经济持续、稳定、协调发展还相差甚远。城乡协调发展的深层次矛盾还远远没有清除。具体表现在以下几方面：首先，经济体制和经济发展战略的双重转轨仍继续进行，特别是市场机制还没有完全发挥作用，许多生产要素市场仍有待于建立和完善。其次，我国户籍制度的变革始终步履蹒跚，主要是害怕户籍制度的松动会使大批人口拥入大中城市，给大中城市的经济生活带来压力，并造成社会不安定，因而力求通过发展小城镇来解决农村剩余劳动力问题。但是，从近年来“民工潮”情况看，户籍制度非但没有阻止农村人口进入城市，相反却引出一系列社会问题。第三，城乡企业的发展条件还很不均等，乡镇企业在市场竞争中常处于不利地位。特别是工业发展需要的原料、能源、资金、设备、市场等条件，至少缺乏城乡间的统筹安排。乡镇企业在布局上有很大的随机性和离散性特征。此外，在城市化道路选择的问题上，仍忽视城市化推进的一般规律，小城镇的发展一哄而上，农业剩余劳动力向大中城市的转移仍受阻，等等。
因此，如何走出城乡二元结构，促进城乡经济持续、稳定、协调发展，仍是一个非常值得深入研究的问题。
三、走出城乡二元结构的对策
随着改革开放的不断深入，作为计划经济大背景下的城乡二元结构，也已经发生动摇和变化。如何加速这种种变化，使之尽快地向城乡一元方向发展，这是当前需要认真研究和解决的重要任务，这是一个涉及面广、政策性强的问题。下面，就此问题作一粗略的构思和探讨。
第一，城乡开通、城乡对等是协调城乡关系的唯一选择。城乡二元结构政策的基本点是城乡分割、城乡不平等。现行的管理体制和经济运行机制都导源于此。为此，要解决城乡二元结构的弊端，使之朝着城乡一元结构的方向转换，关键是确立城乡开通、城乡对等的观念。所谓城乡开通，就是城乡是一个整体，必须拆除两者之间的体制性壁垒，实行生产要素和资源的优化配置和城乡经济合理分工。这里，城乡封锁、分割的状况被资源的共同开发利用、和收入合理分配的新型城乡关系所替代。所谓城乡对等，就是城乡是一种平等的关系，城乡只有区域上的差异、分工上的差异、生产力上的差异，而不存在社会地位上的高低之别，物质待遇上的优劣之差，处理两者之间关系基本准则是等价交换、互惠互利。总之，走出城乡二元结构的关键是实现等价交换，平等互利的原则。
第二，建立市场类型齐全，市场功能完备的市场体系。市场类型齐全是指初步形成一个既包括产品市场又包括要素市场的市场体系。这个市场体系不再是封闭的、割裂的，而是城乡贯通的，利用它可以实现城乡生产要素和资源的流动和重新组合。市场功能的完备是指市场参与者所得到的据以作出经济决策的价格信号，是正确反映商品供求和要素稀缺程度的，从而将诱发适当的、合理的技术创新、组织创新和制度创新，使城乡各产业在平等的环境下竞争，形成合理的、城乡协调的产业结构和技术结构。
第三，加大改革力度，改革以户籍为核心的城乡二元经济结构政策。从1995年开始，我国户籍制度改革按新的思路实施，其主要内容是：取消以商品粮为标准来划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，国内居民将以居住地和职业来划分农业和非农业人口；建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度；逐步实现居民身份证、公民出身证为主的证件化管理。用一人一证、一户一证、一户一本，来取代以户口籍册证明身份的做法；实现以住户、生活基础为落户标准，同时与政策控制相结合的户口迁移制度[③]。这一改革思路是非常正确的，而且这一改革思路只是改革现行户籍制度的开端。为适应今后的发展，必须进一步加大改革的力度。笔者认为：由于我国经济发展水平的限制，加之农村剩余劳动力基数大，目前户籍制度改革应分步进行，并从地域、资金、人口素质等方面出台配套政策，有条件地让农村人口进入城市。（1）分县城放开户籍管理，使县内农业人口能在本县内自由流动。（2）大中城市应向所辖县的居民开放“城门”。我国经济高速发展十多年，城市经济实力的增强加大了城市的辐射功能，特别是向所辖县的辐射。大中城市所辖县的农村居民已经受到了城市文明的熏陶，如果取消这部分农民的户籍管制，不论对于繁荣城市还是加速农村现代化步伐都是很有益的。（3）再逐步全面放开城市户籍管理，以便形成上下畅通（城乡之间）、左右协调（地区之间）的人口流动机制，使户籍管理制度将不再成为未来农民进入城镇定居和人口、劳动力合理流动、迁移的障碍。城镇将向农民开放，农民除有计划地进入大中城市外，更多的农民将会在条件许可的情况下进入小城镇安家落户。为此，目前拟抓紧实行配套改革：（1）改革市民劳动就业制度，打破铁饭碗，实行劳动力商品化；（2）改革现行劳动福利、医疗、退休国家统包的制度、逐步实行社会化；（3）改革市民的粮食、副食品的财政补贴供应制度；（4）改革住房由国家提供、租金由国家付的住房制度，实行住房商品化制度。
第四，继续强化乡镇企业在结构转化中的枢纽作用，调整乡镇工业发展战略。乡镇企业是在城乡二元经济结构情况下，农村为了分享城市工业利益而产生的，因而它超越了农村产业发展空间，表现出与城市大工业的同构性特征。城乡两种体系的工业是在两种不同经济体制中运行的，70年代底至80年代兴起的乡镇企业从诞生之日起就受市场机制的调节，而市场调节都带有自发性和一定的滞后性和盲目性，使乡镇企业走了一条无序的、分散的道路，企业布局上也有很大的随机性和离散性特征。统计表明，全国乡镇企业集中在县城镇的仅占1%，集聚在建制镇的和集镇的占75%，其余分布在自然村。因此，没有因为乡镇工业的发展使我国城市化水平有大的提高，相反，乡镇工业却成了利用农民农闲时间的农村附属产业。随着我国城乡关系的调整和工农关系的改善，这种分散的乡镇企业布局应该得到调整。近期内要科学规划，合理选择一些具有发展前景、区位条件优势的小城镇特别是县城作为乡镇企业发展的载体，也可以在中小城市开辟乡镇企业发展小区，运用政策导向诱使乡镇企业向小城镇、县城和中小城市集中。以乡镇企业布局调整为契机，推动小城镇规模扩张，使有条件的小城镇逐步向中小城市发展。促使乡镇工业能够扩大企业规模，提高技术层次，发挥聚集效应，带动第三产业发展，吸纳更多的农业劳动力。只有这样，才能进一步带动现代化商品农业的发展，逐步实现现有城市工业与农村工业的交汇和融合，进一步推动城乡二元结构的转化。
第五，走出发展小城镇的误区，实现向大中小城市和农村小城镇全面发展的战略转移。农村经济现代化，城乡经济的协调发展，都必然要求加快城市化的推进。重新发动城市化，促进工业化和城市化的同步发展，将是走出城乡二元结构，促进未来城乡经济协调发展的一般规律。世界经济史表明，发达国家的城市化推进一般分为两个发展阶段。新兴工业比较利益高于传统农业的利益、工业的集中效应、区位的聚集效应，推动农业人口转化为工业人口、非农业人口和小城镇人口向大城市迁移，是发达国家城市化第一发展阶段的主要特征。但是，这一阶段城市化的推进是建立在农村经济衰落和农民贫困的基础之上的，城市对农村的盘剥，造成了城乡间的尖锐的对立。在基本实现工业化、城市化的基础上，城市工业向农村和地方扩散，及大城市过度聚集的人口向地方和农村疏散，并同现代化、农业与工业一体化、农村城市化的社会经济发展过程相伴，形成大、中、小城市及乡镇等各个规模等级协调有序、城乡融合的城市化体系，是发达国家城市化发展阶段的基本特征和趋势。
中国作为一个社会主义制度的发展中国家，城市化的推进当然不可能完全照搬发达国家走过的模式，而必须根据中国的国情作出合理的选择。首先，中国农产品的供需紧张状况将会持续到未来较长一段时间，这不能不限制人口向城市特别是大中城市迁移的规模和速度，其次，中国农村人口的低素质也不是一下能够改变过来的，这将制约农村人口在现代部门的就业水平。此外，城市部门产业结构的状况、资源状况、社会经济的发展水平以及制度状况等等，也极大地限制了未来大中城市人口的扩张。因此，我国城市化发展战略只能是大中小城市和农村小城镇全面发展，形成网络式城市体系。网络式城市发展的具体设计是：选择具有一定规模和实力的特大和大城市作为不同区域的城市化中心，迅速扩大中等城市规模，全方位发展小城市和农村小城镇，逐步形成“特大城市和大城市——中小城市——农村小城镇”的网络式城市体系。城市化的推进是中国农业剩余劳动力转移的一个重要途径。正是由于大量农业剩余劳动力向城市转移，未来中国的城乡关系协调发展才有了坚实的基础。
注释：
[①]《中国农业之研究》中国农业科学院；1990年；中国农业科技出版社；第82页。
[②]〔费景汉·拉民斯〕《劳动力剩余经济的发展》1989年；华夏出版社；215页。
[③]《羊城晚报》1994、12、24
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