《昆明市城市道路停车泊位管理办法》评析——一件存在多个违法因素的政府规章，本文主要内容关键词为：昆明市论文,泊位论文,多个论文,规章论文,城市道路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年7月29日，昆明市人民政府公布了《昆明市城市道路停车泊位管理办法》(以下简称停车泊位管理办法)，并于同年9月1日施行。昆明市政府为保障城市道路交通安全和畅通，加强城市道路停车泊位管理，制定这个规章，初衷与积极意义应当予以肯定。但是，笔者细读却发现，这个规章存在以下不少违法的因素：
一、上位法依据不足
根据宪法、地方组织法特别是立法法第73条的规定，省人民政府所在地的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省的地方性法规，制定规章。宪法、地方组织法和立法的上述规定意味着，昆明市政府制定规章在上位法的依据方面，需要注意两种情况：第一种情况是，昆明市人民政府必须有法律、行政法规或者本省的地方性法规(这里的本省的地方性法规当然也包括了省政府所在地的市的地方性法规)三种上位法的依据之一，才可以制定政府规章，否则就不能自行制定规章。第二种情况是，昆明市政府本身先前制定的规章，不能成为以后制定规章的依据，因为两者的效力相同，不存在先前制定的规章对以后制定规章的约束力问题。而昆明市的停车泊位管理办法第一条的规定表明，这个规章的制定依据是三个：即《中华人民共和国道路交通管理条例》、《昆明市道路管理条例》和《昆明市城市客运出租汽车管理条例》。其中，国务院的道路交通管理条例属于行政法规，可以作为政府规章的制定依据。但问题是，国务院的这个条例在昆明的停车泊位管理办法出台不久就被废止，全国人大常委会于2003年10月28即通过了专门的道路交通安全法取而代之，而这部法律在2004年5月1日起即正式施行。因此，从立法应当及时废、改、立的角度看，昆明市的这个管理办法也应该在全国人大常委会通过道路交通安全法后，很快作相应修改，将制定依据由道路交通管理条例修改为道路交通安全法。但这一管理办法至今仍未修改。而后两个条例则纯属于昆明市政府先前制定的规章，与后来制定的停车泊位管理办法属于同一位阶的规章，又怎么能成为制定停车泊位管理办法的依据呢?
二、违背立法中权力与责任、义务与权利相一致的原则
昆明市的停车泊位管理办法在设置停车泊位管理一方的权力与责任、停车人的义务与权利时，没有遵循国家机关的权力与责任相一致、相对人的义务与权利相一致的原则。在这个办法中，我们看到的更多的是停车人的义务而不是权利，更多的是管理一方的权力而不是责任。比如，根据这个管理办法的有关规定，在道路停车泊位停车的，停车人似乎只有交费、被罚的份儿，即使交了停车费，车辆和车内财物安全也还是由驾驶员和车主自行负责，而停车泊位管理一方好象只有收费、罚款、吊销执照和拖车的权力，对收费车辆及车内财物的安全却不负任何责任。
现在，立法活动中存在的一个值得重视的问题是，有的部门、地方立法往往只强调国家机关的权力，而不注重规定甚至不规定国家机关的相应责任，只强调公民的义务，而不注重规定甚至不规定公民的权利。典型的情况是，在规定行政机关管理社会的职权时，偏重于扩大行政机关的收费权、处罚权、许可权等权力，而对公民、法人和其他组织权力的保障考虑不够，对行政机关履行行政管理职能或者公共服务职能时所应当承担的责任考虑不够。针对立法活动中存在的这一问题，立法法第8条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”而昆明市的这个停车泊位管理办法在设置管理一方权力与责任以及被管理一方义务与权利时，显然不符合立法法规定的这一重要立法原则。
三、违背了行政处罚法有关处罚设定权的规定
昆明市的停车泊位管理办法在设置处罚方面严重违背了行政处罚法的有关规定。根据这个管理办法第19条、第20条、第21条、第24条的规定，公安机关交通管理部门对摩托车、非机动车、核定载质量一吨以上的货车、核定载客12人以上的客车以及车长超过5点5米的其他机动车辆，在城市道路停车泊位内停放的行为，对在收费停车泊位内停车不按规定缴费的行为，以及停车人其他的一些不按规定停车的行为，除了有权罚款、拖车、收费、责令恢复原状、强制拆除以外，竟然还有权依法吊扣机动车驾驶证。而其中有关罚款数量的规定更是惊人。比如，根据这个办法的规定，公安交通管理部门对于单位或者个人占用道路停车泊位摆摊设点、堆物作业的行为，或者未经有关部门同意而取消、改变泊位用途的行为，可以处以1000至3000元的罚款，而对于未经审批擅自设置道路停车泊位的行为，对责任单位则可以处以3000至5000元罚款。
那么，道路交通安全法对于有关违法停车行为是如何规定行政处罚的呢?该法第93条规定：“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离。”“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用，并应当及时告知当事人停放地点。”“因采取不正确的方法拖车造成机动车损坏的，应当依法承担补偿责任。”道路交通安全法的这些规定实际有两层含义，一层含义是，对于机动车停放、临时停车行为的处罚，只能由法律、法规予以规定，这里的法规即指行政法规和地方性法规，也就是说，即使是省级人民政府的规章也无权对有关停放车辆的行为规定行政处罚；另一层含义是，对于违反道路交通安全法以及相关行政法规、地方性法规有关机动车停放以及临时停车规定的行为，有关部门予以纠正的方式首先应当是口头警告，令其立即驶离，而不得动辄实施行政处罚。即使要处罚，也有一些重要条件，即机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，才可以处罚。而且处罚的幅度也相对较轻，即可以处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。
而行政处罚法对于省政府所在地的市人民政府规章规定或者设定行政处罚的权力又是如何规定的呢?该法第13条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定。”“尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的数额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”行政处罚法的上述规定表明：昆明市作为省人民政府所在地的市，可以制定规章对公民不按规定停车的行为规定具体的处罚，但这有一个重要前提，即昆明市政府的规章不得对违章停车的行为创设行政处罚，它只能在法律、行政法规或者地方性法规规定的处罚的行为、种类和幅度范围内，对有关处罚事项作出具体的落实性规定。如果昆明市政府的规章认为法律、行政法规和地方性法规的规定的对违章停车的行政处罚还不足以解决问题，它也可以设定一定的行政处罚，但它所设定的行政处罚仅限于警告和罚款两类。而它的罚款的设定权是不完整的，因为它只能笼统地设定罚款措施，而不得设定罚款数额，罚款的具体数额只能由云南省的人大常委会予以规定，即使是昆明市的人大常委会也无权规定罚款的具体数额。
对照道路交通安全法、行政处罚的有关规定即可以发现，昆明市的停车泊位管理办法在规定或者设定行政处罚方面存在以下几种违法因素：一是超越上位法擅自规定停车泊位管理中应受行政处罚的各类行为。停车泊位管理活动中，哪些行为应当受到行政处罚、哪些行为不应当受到行政处罚，情况非常具体、复杂，涉及公民、法人或者其他组织的权利和自由，应当严格区别对待，而不得动辄实施处罚。即使对于哪一类行为要处罚，也应当依据行政处罚法的规定由有关上位法先予规定，在上位法未予规定的情况下，昆明市的规章无权作出规定。二是超越上位法规定的处罚种类擅自设定违章停车方面的处罚种类。道路交通安全法对于停车泊位管理中的有关违法行为及其处罚没有作出具体规定，但其对于违法停车行为的管理及处罚规定，实际也包含了有关停车泊位管理中违法行为的内容，而根据这部法律的上述规定，对于违法停车行为的行政处罚主要只有两种措施，即警告和罚款，连拖车也不能算是处罚。(注：拖车行为更多地就理解为一种强制行为而非处罚行为。)而昆明市的这个管理办法非但没有依据法律的规定，将警告这种基础性的处罚措施规定下来，却规定了吊扣驾驶证这样严重的处罚措施。并违背行政处罚法有关罚款数额应当由省级人在常委会予以规定的规定，擅自规定了罚款数额。三是超越上位法规定的处罚幅度擅自规定罚款数额。根据道路交通安全法的规定，对于违法停车的行为，罚款的幅度是20元以上200元以下，其间有一个很大的裁量空间，而昆明市的停车泊位管理办法，对个人违章停车的行为规定的罚款数额没有一个由低到高的幅度范围，却直奔最高点，即罚款一律为200元。而其中对有关违章行为处以1000元至3000元或者3000元至5000元罚款的处罚，则纯粹属于于法无据的违法规定。
四、违反道路交通安全法有关拖车不得收费的规定
昆明市停车泊位管理办法第19条规定，公安交通管理部门对违章停放的机动车，除了罚款、吊扣驾照外，还可以强制拖曳车辆，并按规定收取停车费和清障费。但是，这个规定已经显然与道路交通安全法的有关规定不相符合了。道路交通安全法第93条明确规定：“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用，并应当及时告知当事人停放地点。”“因采取不正确的方法拖车造成机动车损坏的，应当依法承担补偿责任。”(注：针对实践中一些公安交通管理部门拖车收费带来的弊端，全国人大常委会通过的道路交通安全法对拖车收费作出了明确的禁止性规定。)依据道路交通安全法的上述规定，拖车收费已是明显违法，昆明市的这个规定在实践中又如何去执行呢?
五、违反行政许可法有关许可设定权和设定许可不得实行地方保护的规定
行政机关在城市设置停车泊位，实施停车许可，是一种行政许可行为。根据行政许可法第十四条、第15条的规定，只有法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规和省级人民政府规章才有权设定行政许可，作为省人民政府所在地的市，对于停车泊位管理中的行政许可，只有昆明市人大及其其制定的地方性法规才能设定，昆明市人民政府的规章根本无权设定，所以停车泊位管理办法中的停车许可设定，属于越权和违法的立法行为。
但昆明市停车泊位管理办法不仅违法设定停车许可，而且在停车许可中作出了地方保护的规定。该办法第十四条规定，出租汽车停车候客泊位仅供本市城市出租汽车停车候客并无偿使用，禁止其他车辆使用。这个规定是典型的地方保护和对外地出租汽车实行歧视性待遇，违背了去年通过今年7月1日即将实施的行政许可法的有关规定。行政许可法第五条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则，符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权，行政机关不得歧视。而行政许可法第十五条则明确规定，地方性法规、省级人民政府规章设定的许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。根据这一规定，即使是昆明市人大常委会制定的地方性法规所设定的行政许可，也不得在汽车停车泊位的许可活动中对昆明市以外的汽车实行歧视性待遇，昆明市政府的规章怎么有权禁止其他地区的车辆使用本市的出租汽车停客泊位呢?
对根据行政许可法第83条的规定，这部法律将于今年7月1日起实施，在本法施行以前有产行政许可的规定，制定应当依照本法规定予以清理，不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。因此，昆明市停车泊位管理办法的有关违法规定应当在7月1日之前清理完毕，否则届时将没有效力。
六、违法设定停车管理中的收费事项
行政收费是长期以来严重侵犯行政相对人财产权利、引起社会强烈不满又没有很好地得到法律规范的问题。实践中，不仅法律、行政法规在规定收费事项，地方性法规、部门和政府的规章甚至花样繁多的政府及其部门的红头文件也在广泛地规定收费事项。但是，究竟谁才有权规定行政收费呢?2004年十届全国人在第二次会议通过的宪法修正案明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。行政收费是国家税收之外对行政相对人财产权的直接介入，严格说来，在国家税收之外对公民财产的直接介入，只能由国家法律才能予以规定。但在实践中，要求各类收费都由法律予以规定，可能存在实际困难，因此，在特定情况下，可以允许行政法规对有关收费事项予以规定。但是，地方性法规和各级政府规章、部门规章是无论如何也无权对行政收费事项作出规定的。而昆明市的停车泊位管理办法第12条则规定：“在收费停车泊位内停放车辆，必须按规定缴纳费用。”“收费应严格按照价格行政主管部门核定的标准收取，并出具市财政收费专用票据。对不出具市财政专用票据的，驾驶员可拒绝缴纳。”这实际上是将收费的具体确定权交给了政府的价格主管部门。行政处罚法在规定规章可以适当规定罚款的行政处罚时，将罚款数额的确定权是上移到省级人大常委会的，而昆明市的政府规章本来无权规定停车收费事项，在规定了收费事项后竟然将收费的数额确定权下移到政府的价格行政部门，这怎么能够保证收费的合理和公正呢?
停车泊位管理办法中有关收费规定的违法因素还表现在，执法主体不明确。道路交通安全法第五条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。依据这一规定，即使法律或者有关法规对停车收费事项作出了规定，那么，收费的执法主体也应当是公安交通管理部门或者其明确授权的有关组织。(注：由于行政收费与相对人的财产权利密切相关，严格说来，只能由行政机关实施收费，即使要实行委托收费，也应当委托给其他行政机关，而不得委托给行政机关以外的任何单位或者组织。行政许可法在规定委托实施许可时，就明确要求行政机关委托实施行政许可，只能委托给行政机关，而不得委托其他单位或者组织，这是保证行政权严肃行使，特别是保障相对人合法权益的需要。)但是，昆明市的停车泊位管理办法对于停车必须收费规定得非常明确，而对收费的执法主体却规定得语焉不详。该办法第18条规定：“收费管理的工作人员必须经公安机关交通管理部门培训合格取得合法证件后，佩带标志，方可上岗。”那么，这个收费管理的工作人员究竟是公安交通管理部门的行政执法人员，还是其他的什么人呢?对于行政收费这样涉及相对人财产权利与行政机关严肃性和权威性的权力，共行使的主体是无论如何应当予以明确的。昆明市停车泊位管理办法对于收费主体这样语焉不详的规定是直接违背道路交通安全法有关明确执法主体的规定的，违背职权法定的原则的。
收稿日期：2004-03-07