海啸#183;救援#183;国际危机管理，本文主要内容关键词为：海啸论文,危机论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年12月26日印度洋地震及海啸爆发后，国际社会发起了有史以来最大的一次救援 行动，可以说是一场针对非传统安全威胁的国际危机管理。它不仅表明全球化时代人类 对非传统安全威胁的认识上升到了一个新的高度，更凸显了加强全球性危机管理的必要 性和紧迫性。
首先，国际社会“全球安全共同体”意识明显。一方面，灾难后的救援行动体现出全 球性和多层次性。在民众层次，掀起世界范围内的民间捐款行动。如英国民间捐款超过 1.5亿美元，远高于政府的认捐数额。意大利、德国、法国、新加坡、芬兰等国还展开 了手机短信捐助活动。在社会层次，许多国家的工商团体、教会、非政府组织等发挥了 巨大作用。印尼伊斯兰教最高组织“伊斯兰教学者理事会”(MUI)多次发出呼吁：尽快 处理死者尸体，而无须遵照一般回教习俗。新加坡、泰国、马来西亚等国的教会纷纷举 行祈祷活动。全球华人也发起各种捐款活动，中国的民间捐款活动尤其引人注意。各国 政府依然是全球联合救援行动的主角。联合国等国际组织也发挥了巨大作用。因此，国 际危机管理集团主席、澳大利亚前外交部长埃文斯称：“这是世界上第一场真正的全球 大灾难，它所激起的情感和支持使任何其它事件都相形见绌，它生动地说明我们的确是 一个人类大家庭，比任何时候都更容易受到共同危险的影响，也担负着对付危险的共同 责任。”(注：加雷思·埃文斯：“海啸后，乐观主义抬头”，[英]《金融时报》，200 5年1月11日。)
另一方面，建立全球或地区性海啸风险防范体系成为世界共识。海啸爆发后的第二天 ，联合国官员和亚洲一些国家的领袖即呼吁在印度洋设立类似太平洋海啸警报系统。多 名海啸专家说，设立这种低科技、相对廉宜的警报系统，将有助于印度洋沿海国家防范 海啸。今年1月1日，马来西亚总理巴达维建议：地震和海啸殃及的亚洲国家，应联合设 立一个海啸预警系统，以便将来在发生海啸时，能尽快互通信息，尽量减低地震海啸的 破坏力。6日，印尼主办“东盟领导人地震及海啸峰会”。12日，联合国在日本神户举 行世界减灾大会，建立警报系统是重要课题。25-26日，中国主办“中国—东盟地震海 啸预警研讨会”。灾难后短短一个月内，地区性或全球性海啸风险系统的建设就已迈出 了重要的第一步，明确了指导方针和行动目标。
其次，国际危机管理合作亟待加强。长期以来，发达国家危机管理体系较为完备，危 机处理能力较强，进行国际合作的意愿也比较明显。如2002年台湾地震引发海啸后，日 本气象局就立即预报海啸抵达其沿海各地的时间和高度，使相关地区居民得以及时疏散 。美国每年都闹飓风，但一般都早有防范，将损失降到最低。而发展中国家则因技术、 资金、人才、设备、观念等多方面的限制，形成危机管理的瓶颈现象。印度洋海啸后， 从受灾国的赈灾措施来看，印度洋沿岸的发展中国家应急能力明显不足。一是危机意识 淡薄。如泰有关部门没有发出海啸警告，原因是当时泰正处于旅游旺季，所有酒店都接 近爆满，若发出警告肯定会使旅游业受到冲击。二是预警机制普遍不完善。受灾国家预 警能力普遍较弱，又未加入专门针对沿海灾害的国际预警机制，因而无力及时准确地发 出海啸警报。印度政府曾出现三次预警失灵，第一次是忽略了印度马德拉斯大学早在12 月22日就作出的印尼强震的预测；第二次是海啸当天，由于官僚作风，有关海啸预警的 传真送错了地方，延误了紧急会议；第三次是12月29日，印度政府向灾区发布了错误的 海啸警告，引发不必要的恐慌。三是危机处理机制不完善，善后工作步履艰难。此次海 啸受灾国由于资金和专门人才的缺乏，均不具备一套可以迅速启动的综合性应对措施， 少数落后地区更是根本不具备单独处理危机的能力。比如在受灾地区最严重的亚齐，由 于人力及各种设施不足，大量国内外救济品囤积在苏北首府棉兰的机场。海啸严重的印 尼亚齐、泰国南部以及斯里兰卡等地均存在民族分离、海盗和恐怖活动，救灾问题总是 与社会、政治问题联系在一起。
因此，加强相互间的预警信息交流与相关协作、汲取发达国家的经验和人才、技术与 资金等援助，将有利于发展中国家逾越危机管理瓶颈，提高其自行应对和处理危机的能 力。此次海啸爆发后，美、英、德、澳、新等发达国家与中国、印度等发展中国家及时 施以援手，在一定程度上减轻了受灾国灾后重建的负担。这从另一面证明了国际社会加 强合作、应对危机的重要性。今后，发达国家如何负起更大责任、发达国家与发展中国 家如何加强救援协调、发展中国家如何加强自身危机管理的能力，成为国际危机管理的 重要课题。
第三，国际危机管理合作难以超越传统政治因素。国际危机管理合作需要各参与国投 入实力并出谋划策，因此它实质上还是各个主权国家争取国际空间的较量。这使国际危 机管理合作的进展受到牵制，从而影响了危机救援的成效。从这次印度洋海啸后的国际 大救援来看，问题主要见于以下两个方面。一是联合国最终主导国际救援机制，但仍面 临不少困难。12月29日，美与印、日、澳组织四国核心集团，与联合国争夺救灾主导权 。今年1月6日，美宣布解散该联盟，将主导权交还联合国。对此，埃文斯解释说：“并 非所有安全问题都要由联合国来解决。当涉及到紧急救灾行动时，如澳大利亚、美国、 新加坡和日本在亚齐地区进行的救援行动，完全有理由以直接方式作出最初反应，而联 合国应接管长期的协调工作，正如它现在所做的那样。”(注：加雷思·埃文斯：“海 啸后，乐观主义抬头”。)联合国在协调各方援助迅速到位，但是组织灾后重建的难度 仍然很大。
二是大国“救援外交”的背后有地缘政治的考虑。海啸发生后的三天内，美国总统布 什未作任何表示。美起初仅宣布捐助1500万美元，但从今年1月1日起态度急转并宣布将 援助金额增至3.5亿美元，同时派航空母舰进行海上救援行动，规模为越战以来之最。 美如此作为主要是想借救援改善其在该地区的形象，鲍威尔称：“美国在伊斯兰世界的 救灾行动，将让世界其他地区的民众看到美国的慷慨和美国的价值观所发挥的作用。美 国是个多元化的社会，我们尊重所有的宗教。”(注：“赈灾行动有助于提高美在回教 社会中形象”，新加坡《联合早报》，2005年1月6日。http://www.zaobao.com/gj/
gj507-060105.html)日本除了计划提供5亿美元的救灾款项，还积极谋求派遣自卫队前 往救灾。舆论分析，日有意借此扩大在亚洲的影响力，并为争当联合国安理会常任理事 国“积德”。欧盟通过人文关怀、物资援助、积极捐款和穿梭访问等多种途径大力提高 自己对世界，特别是对灾区国家的影响力，拓展自身的外交空间。澳大利亚也通过巨额 援助赢得印尼信任，从而获邀参加印尼重建的指挥工作。澳舆论普遍认为，澳对印尼的 赈灾外交对两国关系乃至澳同亚洲的关系产生长远影响，赢得一笔“无价的外交资本” 。(注：米立公、唐迎：“澳大利亚利用海啸赈灾大力改善与印尼的关系”，新华社堪 培拉讯，2005年1月17日。)
正是由于上述原因，各受灾国家对国际救援的反应也大不相同，体现其不同的国家定 位。比如，印度拒绝来自外国政府的援助，并在南亚受灾地区展开救援工作，还修复了 与斯里兰卡的关系。这反映了印度的大国意识以及它防范其他大国借此向该地区渗透的 用心。(注：Marwaan Macan-Markar，“印度在海啸救灾中展示大国风范”。http://www.atchinese.com/2005/01/0128spe2.htm)印尼因为想与国际社会建立良好的沟通与 合作关系，所以全力动员和争取国际援助。
总的来看，印度洋海啸后的国际救援，是国际社会针对非传统安全威胁而进行全球治 理的一个尝试。它反映了国际社会全球安全共同体意识和国际危机管理合作的加强，但 也暴露出国际危机管理合作中的问题。如何克服这些问题，将是国际危机管理合作的重 要努力方向。