浅析国家审计能力与国家治理能力，本文主要内容关键词为：能力论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家治理能力与国家审计能力辨析
（一）国家治理能力的内涵
人类改善自身治理环境的需要，是国家赖以产生的根源。经济社会变革时期，为改善国家服务人类发展的有效性，政府职能边界有所调整，国家治理的难度和复杂性也有所增加，这意味着需要从根本上增强国家治理能力，以应对治理危机或转型危机。
通过配置和运用国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，国家治理起着确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民权益、保持社会稳定、实现科学发展等作用。为实现国家治理意图，一方面，国家要维护现有治理秩序，提高经济社会运行的稳定性；另一方面，由于经济社会的急剧变革，国家需要提高治理系统的适应性，以应对当前及未来一段时期的治理环境。由此可见，国家治理能力突出表现为以下两个方面：一是维护国家治理系统稳定性的能力，即国家维护现存秩序，以保证民众认可国家治理现状的能力；二是改进国家治理系统效力的能力，即持续提高治理效率和效果、构筑未来治理体制机制的能力。二者共同表现为国家治理系统的有效性，这构成国家有效运转的基础。
政绩能力是影响国家治理系统有效性的主要因素，构成国家治理能力的外在表现形式。人的生存与发展能力是国家赖以维持和有效运转的根本前提，所以，国家治理能力归根到底在于是否可以持续改善国民生存与发展能力，并为国家经济社会发展提供基础性支撑。历史经验说明，政绩能力是维护国家系统有效运转的主要来源，只有持续改善国民生存与发展能力，国家良性运行才有稳固的基石；反之，即使是民选政府或民主政府，一旦不具有改善政绩的能力，国家或政府也失去赖以存在的基础。虽然意识形态、政治程序等其他内容也构成国家治理有效运行的重要来源，然而，一旦国民生存和发展能力没有得到实质性改善，国家危机就会接踵而来，它们甚至会成为国家治理系统紊乱的根源。由此可见，国家治理能力是以维护国家治理系统有效性为途径，不断改善国民生存与发展状况、推动改进国家政绩的能力，即“治国理政”的能力。
（二）国家审计能力的内涵
作为国家治理的重要组成部分，国家审计是对国家财政财务收支等经济活动监督的法定机构，承担着推动改进国家政绩能力的法定职责，既要维护国家治理系统的稳定性，又要推动完善国家治理。由此可见，国家审计能力是维护并改进国家治理有效性的重要内容，是国家治理能力的重要组成部分。一方面，国家审计以查错纠弊和揭示问题为突破口，通过揭示国家治理主体财务行为及活动违法违规问题，反映国家治理活动存在的重大风险，评价国家治理体制机制存在的重大薄弱环节，发挥揭示、抵御、防范等免疫功能，从而维护国家治理系统稳定性。另一方面，国家审计从微观视角反映国家治理主体有效创新实践，从宏观层面提出完善国家治理体制机制制度的建议，推动构建未来有效治理框架，从而改进国家治理系统有效性。因此，国家审计能力以监督为凭借，摸清国家治理系统各循环、各层面的实际情况，以揭示问题、反映有效实践、提出改进体制机制建议为手段，维护国家治理系统稳定性、推动改进国家治理系统效率效果，而财务审计与绩效审计是国家审计能力服务国家治理的有效形式。
二、国家审计能力服务国家治理的作用机制
（一）国家审计是改进国家治理有效性的重要机制
经济良性运行是国家良好治理的关键要素。国家经济活动构成国家活动的基础，任何层面的国家活动都必须有相应的财力、资源来维持，并建立激励约束主体行为的有效体制机制，以改进国家活动效率效果，也就是说经济治理构成国家治理的基础。历史经验表明，凡是国家审计可以有效服务国家治理的国家，该国家的治理状况就会得到持续改善；凡是国家审计有效发挥作用的领域，该领域的治理就会得到显著改善。作为监督国家经济活动的法定机构，国家审计借助其法定性、独立性、系统性、专业性等优势，不仅推动重要经济个体规范自身经济行为，而且监督政府等重要组织财政财务活动真实性合法性，及时防范国家治理可能发生的重大风险，还创造性地评估国家经济活动微观运行机制和宏观运行机制的有效性，改善国家治理生态，提高国家治理运行质量。
（二）财务审计重在维护国家治理系统稳定性
为保证政府等经济主体经济活动的真实合法，以及监督参与经济活动的重要个体经济行为的正当性、规范性，以向政府提供及时全面的经济资料，人类创造性地设置了专门经济监督机构，这构成国家审计产生的直接动因。重要治理主体不时出现违法违规问题，以获得更大不合理或非法利益，表现为记载经济活动的财政财务数据及相关资料不实，或经济活动本身具有违法性，所以，国家需要开展财务审计，以监督经济社会活动真实性，维护国家治理秩序。由于国家审计对政府等重要经济主体重大经济活动真实性、合法性的日常监督，国家微观经济活动——财政财务行为、财经法律法规及其他财经活动——才得以不断完善，微观层面重大违法行为才会不断减少，这形成国家治理系统稳定性的重要支撑。
（三）绩效审计旨在推动改进国家治理系统效力
国家审计应参与评价国家治理有效性、监督重要主体治理效力、推动纠正治理偏差。绩效审计是提高人类经济社会活动有效性的重要创新。通过评价、鼓励、支持政府等重要治理主体改进管理、优化资源配置、实现经济良性运行，绩效审计可以显著改进国家治理系统运行机制，持续改进治理效力。为全面评价国家治理活动有效性，揭示政府、国有企业、代行政府职能机构等治理主体经济社会活动存在的重大风险及缺陷，从体制机制角度完善国家治理，国家审计应积极开展绩效审计，对重要治理主体效益情况进行评价，推动其改进治理活动及运行机制，并关注国家治理整体运行情况，评估国家战略绩效。
三、国家审计能力提高国家治理能力的路径选择
（一）不断提高财务审计能力是维护国家治理能力的重要手段
经济社会变革时期，经济社会活动日趋复杂多变，导致原有监督机制低效或失效，也增加了违法违规、经济犯罪等问题发生的可能性，这严重影响了国家治理系统的稳定性。当前我国政府财政收支、国有企业财务行为等仍存在诸多不足，部分主体或重要责任人仍有违法违纪行为，为规避监督采取各种新手段、新技术和新方法，国家财经法纪也还存在漏洞。所以，提高财务审计能力，创新审计思路，改进审计技术、方式方法，开展跟踪审计、联网审计，有助于进一步揭示经济领域潜在违法违纪问题，查处重大经济犯罪案件，并便于及时制定或修订法律法规，规范重大经济活动，从而维护国家治理系统稳定性。
（二）改进对重要治理主体的绩效审计能力有助于提高国家微观治理能力
通过对重要国家治理主体的财务情况及非财务运行机制开展绩效审计，构建推动国家微观治理能力持续改进的有效框架。一方面，评价重要治理主体的资金绩效。不仅全面评价政府预算资金绩效，还应重点关注政府债务、资源出让收入等非预算资金绩效，分析政府全部收支资金情况，评估政府全部经济活动有效性。另外，国有企业和代行政府机构的资金也是社会公共资金的重要形式，关注其绩效也构成改善重要微观主体治理能力的重要内容。另一方面，评估重要治理主体的财务运行机制及重大非财务运行机制，及时发现并纠正治理主体内部运行机制存在的薄弱环节，健全内部管理制度，提高治理主体经济活动有效性，并有效改善治理主体的微观生态。
（三）加强对国家体制机制及政策的绩效审计还可以提高国家宏观治理能力
通过关注国家体制机制运行的有效性，对国家主要公共政策落实情况及政策有效性开展专项审计调查，总结并推广重要治理主体有效创新实践，推动改进国家整体性创新实践，国家审计可以显著改善国家宏观治理能力。
首先，国家审计可以提供国家治理运行整体环境的相关情况，维护国家治理稳定性。为制定有效宏观政策，政府需要及时掌握国民经济运行整体环境。通过对具有重大影响力的治理主体经济行为开展系统性评估，了解宏观层面重大经济行为，关注易引发系统性风险的经济行为，可以及时发现国民经济运行重大潜在风险，便于改进财政、金融、货币等经济决策，并有重点地引导治理主体经济行为，推动提高国家经济资源配置效率。
其次，国家审计还应关注治理主体及国家整体性创新实践，推动改进国家治理有效性。经济社会变革时期，为适应环境变化，微观主体会利用主动性、发挥创造性，开展创新性活动，以改善自身生产生活状况；政府也出台了诸多激励约束性政策，以推动国家建设。全面系统评价治理主体有效创新实践，总结微观主体代表性实践及国家整体性实践，有助于改进国家宏观治理有效性。
再次，通过参与公共政策制定，对政府主要公共政策开展跟踪审计，监督其落实情况，对其政策效果进行评价，国家审计可以显著提高公共政策有效性。为应对复杂多变的经济社会环境，推动国民经济社会健康发展，政府制定或修订了诸多公共政策。适时跟踪重大公共政策落实情况，开展专项审计调查，有利于实现政策目标。通过对重大公共政策进行整体评价，有助于将显著改善国家治理系统有效性的政策上升为国家法律法规，从而推动健全社会主义法律体系。
最后，通过关注国家治理体制机制的整体运行情况，揭示国家运行整体风险，评价国家战略绩效，国家审计推动实现国家战略意图。国家体制机制及战略是影响国家治理有效性的关键要素，凭借其独立性、专业性等优势，发达国家审计机关有选择性地关注国家战略，定期评价国家战略实践，评估其与国家经济社会发展的适应性、匹配性，为立法机构制定决策和政府绩效及问责管理提供建议，维护国家整体利益和人民利益。
四、加强国家审计能力建设的建议
增强国家治理能力是促进国民经济社会全面可持续发展、实现国家长治久安的重要保证。国家审计应对自身现有能力和存在不足进行评估，有效分析影响审计能力的外部环境，围绕保障国家利益和维护人民利益的使命，结合审计署“十二五”工作发展规划，创新财务审计方式方法，拓展绩效审计领域和层次，加强自身能力建设，以推动改善国家治理能力。
（一）持续提高胜任能力是国家审计能力建设的核心
胜任能力是国家审计发挥作用的重要前提，是国家审计能力的核心。首先，增强审计独立性是胜任能力建设的首要环节，这需要切实保证审计机关、审计必需财力、审计人员等具有相对独立性。独立性是审计的灵魂，是保证国家审计履行职责、高质量完成审计任务、提高审计效力的重要因素。国家应进一步完善现行法律法规，明确维护审计独立性的相关规定，这需要关注以下内容：具体实践中审计机关地位对独立性的影响，审计人员与被审计单位之间的利益往来、亲密关系等事项，为完成审计任务是否具有应有的财力保障，以及影响审计责任履行的其他事项。其次，加强职业能力建设是胜任能力建设的关键。国家审计机关应推动创新审计方式方法，开发有效审计技术和工具；加强学习型组织建设，培育专业化审计队伍，培养并引进投资、财会、信息技术、土木等多领域人才，加强对现有人员审计知识、素质的培训，鼓励并支持审计人员掌握不同学科有关知识，全面提高审计人员业务素质，尤其是提高揭示重大风险、改进体制机制的能力。
（二）强化审计业务管理，提升审计质量
审计质量是国家审计能力的生命线，业务管理是维护并提升审计质量的主要环节。首先，合理配置审计资源，提高审计资源效率。加强审计项目管理，逐渐使预算执行审计、经济责任审计与中央交办的其他审计事项形成对国家经济活动及运行机理进行全面监控的有机体系，从而逐渐构建国家治理整体评估框架。项目任务安排时，改进审计计划管理，进一步理清不同审计项目之间内容的衔接关系，并根据项目特点合理配置审计人员，着力构建查核问题、分析研究、信息化应用、审计管理等有机统一的审计组。其次，创新审计组织模式，改进审计技术、方式方法。为加强大项目管理，应积极借鉴先进的审计组织管理模式，充分利用矩阵组织、扁平化组织的优点，加强署内各司局与派出局之间、署机关与特派办之间、中央与地方审计机关之间的联动。进一步创新审计技术及方式方法，适时更新审计案例库，总结揭示问题、查处违法违纪情况、改进体制机制等方面的有效经验。构建审计项目管理、蜃量控制、成果利用等全过程数字化管理平台，推进审计信息化建设。最后，建立审计激励约束机制，增强审计责任。改进干部考核评价体系，加大能力和业绩考核比重，鼓励各司局、特派办建立符合自身特点的业务考核管理办法，并逐渐形成国家审计业务考核管理规章，对表现优异的员工给予有效激励，健全对懈怠懒散、玩忽职守、违法违纪等人员的惩处机制。
（三）协调与外部利益相关者的关系，提高国家审计影响力
审计影响力是国家审计能力的重要形式，加强与外部利益相关者之间的关系有助于提高国家审计影响力。首先，协调与立法机关、行政机关、司法机关等其他国家机关的关系。通过揭示问题、反映有效实践、提出改进体制机制建议，国家审计是推动立法机关健全法律法规的重要助手，是帮助行政机关改善政府管理、提高行政效率、加强政府问责的主要机制，是协助公检法机关查处违法违纪问题、提高国家法制水平的重要力量。同时，上述国家机关也在不同程度开展自己领域范围内的监督检查工作，国家审计评估这些监督检查成效，并有效利用其成果，有利于健全国家治理整体性监督框架。所以，进一步明确国家审计地位，明确审计职能范围，梳理与其他国家机关之间关系，有利于提升国家审计能力的宏观性和建设性。其次，增强对社会审计、内部审计等其他监督机构的影响力，推动其改进审计有效性。审计过程中应充分利用内部审计、社会审计等方面的成果，以提高审计效率，这要求国家审计推动国家机关等重要治理主体建设内部审计机构、内部控制制度，以改进内部管理；并有效评估财务报表审计、税务审计等社会审计成果，改进社会审计监督体系。最后，加强审计宣传和信息公开，协调与社会公众及媒体的关系。审计成果公告制度有利于加强社会监督和舆论监督，从而推动改进公共管理，国家审计应建立对所有审计结果及整改情况的公告制度，不断提高审计开放性和透明度。社会公众还是提供问题线索和风险情况的重要来源，发挥社会公众及舆论监督力量是节约国家审计资源的重要方式。所以，国家审计机关应改善与社会公众及媒体之间关系，以形成更有效审计成果，提高审计效力。
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