全球气候治理和发展中国家气候谈判策略研究，本文主要内容关键词为：气候论文,发展中国家论文,策略论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D61 ［文献标识码］A ［文章编号］1005－8273（2009）07－0061－06
气候变化的全球治理不仅关乎未来几代甚至十几代人的安全，也已成为影响未来国际体系、重塑全球政治和发展格局的重要因素之一。联合国秘书长潘基文认为，气候变化将会严重威胁人类社会和整个地球，是国际社会的迫切任务，他把2009年定为联合国气候变化年。① 发展中国家的基本国情和发展阶段特征决定了生态环境脆弱，能效不合理，易受气候变化的负面影响，因此面临比发达国家更为严峻的挑战。
气候变化立场和政策首先来自对自身实际情况的全面把握，经济发展阶段和受气候灾害影响程度等很大程度上决定了各国的立场。由于气候的全球公共物品属性。包括发达国家和发展中国家的全球治理才能真正遏制正在发生的气候变化危机。鉴于气候变化全球治理的特殊性，世界各国以此为契机竞争发展权利和低碳发展机遇。巴厘岛路线图以来，发达国家除了在减排指标上存在分歧外，力压发展中国家参与实质性减排的声音却是一致的，奥巴马政府将会和欧盟联合向新兴发展中大国施压减排。为应对气候变化全球治理，发展中国家应在积极推动后京都双轨谈判机制的同时，为气候变化全球治理进行全面谋划。
一、全球气候变化治理的特殊性
气候变化的地球科学和政治经济学研究已经表明，全球变暖已成为人类迄今为止面临的最为严重、规模最为广泛、影响最为深远的问题之一，气候变化日益引发种种直接威胁（如极端自然灾害、极地融化、粮食危机、疾病蔓延等）及催生了一系列间接安全问题（如资源匮乏和竞争、社会族群矛盾和移民冲突、恐怖主义、国内和国际冲突等）。全球化就是不断整合的过程，如果人类要解决气候变化，那必须在整合不同国家的异质性和全球资金技术等问题上取得突破。[1](pp.13-19)如何能够全面有效地整合全球资源共同抵御危机，如何将经济发展和保护地球共同家园相协调，如何协调错综复杂的大国利益关系等问题都已成为未来气候谈判不容忽视的领域。
然而气候变化全球治理的特点就是每一个国家并非完全平等地从应对气候变化中受害或者受益，气候变暖不可能完全公平地发生在地球上的每一个角落。一个地区所遭受的气候变暖影响可能很大，另一些地区的影响却是正面的；一个国家既可以是全球气候变暖的污染源，也可能是受害者，而更多的则两者兼有。各国从全球气候变化中受益和受损差异，有的过度使用别国能源，有的过度使用本国能源；有的基线过低，有的使用效率甚高，因此制度议价非常复杂。海平面上升会导致小岛屿国家生存出现危机，所以参与行动意愿最高；全球变暖危及欧洲冬暖夏凉气候，欧洲国家对此非常敏感；中国、印度、巴西等国人口众多，资源匮乏，经济技术水平和管理相对薄弱，一方面对气候变化不利影响的抵御能力比较脆弱，另一方面随着经济快速发展和城市化进程，能源消费和温室气体排放需求快速增长；美国能源消费模式是奢侈和浪费型，接受强制性减排指标会伤及石油企业和中西部农业，这是美国共和党传统利益集团。因此，气候变化全球治理的重点不在于谁是受害者，谁应该付出代价，而是如何建立共识，通过共同的规范和标准进行合作以减缓全球变暖的趋势。
如表1所示，在全球气候变化治理方面，各国追求的却是一种彼此平等的制度安排，害怕本国的利益在国际制度议价过程中被牺牲掉。欧盟一方面继续积极主导后京都气候变化谈判进程，另一方面又和中国、印度及巴西等发展中大国建立了气候变化伙伴关系。而美国则希望抗衡欧盟主导的在公约和议定书下的谈判，更愿意在联合国框架之外通过大国协商的方式解决问题，以保持美国在气候变化事务上的影响力。美国放弃了气候外交中的单边主义，开始促进主要经济体在应对气候变化问题上达成共识，以便推动各国实现气候变化集体行动。
从表2可以看出，气候变化全球治理的《京都议定书》在主要发达国家中履行情况很不相同，正是由于气候全球治理具有全球性、整体差异性和损益的非均衡性等三个方面特点，全球协同减排构成了对各国内政和外交的挑战，而各国从全球气候变化治理中受益和受损差异是很大的，要达成共识难度非同一般，因此治理非常复杂。
二、全球气候变化治理成为国际体系重大结构性变化的着力点
气候变化对人类经济发展模式和可持续发展都构成严重挑战。联合国秘书长潘基文在波兹南气候变化大会上向世界各国提出新的命题，即如何将经济发展和保护地球共同家园相协调。鉴于此，未来国际体系重大结构性变化的前提和条件仍然是经济结构和基础的变化，即出现新能源和低碳经济的主导国，未来国际体系的大国要取得争夺国际体系的优势就必须具有发展低碳经济方面的创新优势。气候变化谈判的表面层次是如何实现对气候危机的全球治理；更深层次的问题涉及各国竞争能源创新和经济发展空间，进而影响长期的国际体系权势转移。欧美发达国家通过气候变化谈判来占有未来能源市场和环境容量划分，更为重要的是利用气候变化议题逐渐实现对低碳经济的控制。[2]
发达国家试图实现气候和经济危机的双赢，并且继续占据经济和技术优势力地位。发达国家如今面临最大挑战，就是气候变化和经济危机，一场绿色革命势在必行，它或许能使西方经济获得新生。但这次经济危机，一定程度上虽然会影响低碳经济的转型过程，但是会加速对经济领域带来洗牌效应，从而引领全球经济由高碳转向低碳。因此，金融危机的寒风吹遍了世界各个角落，西方大国陷入财政窘境，力不从心，但仍然没有改变西方国家试图实现的气候和危机的双赢，试图对绿色能源和新能源革命的控制。②
第一，为了配合和激励处于僵局的波兹南全球气候变化谈判进程，欧盟峰会达成了气候变化、能源和刺激经济的一揽子方案。欧盟国家不仅继续决定2020年前落实3个20％的计划（减排、新能源比例和淘汰化石能源），而且为解决由金融危机附带产生的就业、高碳产业改造成本和资金援助等问题找出了办法。联合国随即表示，欧盟方案可以为平衡金融和气候危机提供范式。这些一向热衷于环保的欧洲国家，将能源技术创新看作新的经济革命和绿色复苏计划的核心，他们迫切希望靠技术来刺激经济。比如法国目前使用的70％是新能源，英国目前的CDM（清洁能源发展机制）项目有80％都是以英镑结算的。如果碳交易市场发展壮大，显然会提前实现欧洲经济复苏。英国前任世界银行首席经济学家斯特恩认为，低碳技术领域的投资将会给欧盟衰退中的经济提供动力。在衰退和高能源价格时期，能效领域具有投资价值，因为这最终将减少经济发展的成本，低碳技术领域将是欧盟未来的经济增长点，这一领域看来将会强劲增长，如果得到合理支持，这将是欧盟经济增长的主要动力之一。③
第二，奥巴马执政后，美国政府开始重视气候变化和新能源竞争。美国民主党的重要智库——美国进步中心在9月份发布的一份报告中指出，政府在能效和可再生能源方面加大投入，是支撑衰弱中的美国经济和创造数百万就业机会的最佳方案之一。这种投资有助于使经济朝着低碳、更少依赖石油的方向转型，并在中长期提供很大的收益。④ 奥巴马承诺到2020年，美国将会把温室气体排放量削减到1990年水平的80％，把新能源比重提高到30％，每年拿出150亿美元大举投资太阳能、风能和生物能源等，创造500万个绿色就业岗位，并且举全国之力构建美国的低碳经济领袖地位。美国通用电气首席执行官杰夫·伊梅尔特（Jeff Immelt）说：“温室气体总量控制和交易是能让美国再次在能源和环境政策方面领先于其他国家，增强美国的国际竞争力和创建工作机会的途径。”[3]
第三，金融危机也延缓和阻碍了世界各国在波兹南气候变化会议上的态度。短期内金融危机已取代气候变化成为最突出的国际焦点问题。目前发达国家应对金融危机的需求要远远大于应对气候变化危机的需求，而应对金融危机需要大量资金，这样不可避免地会减少气候变化方面可能的研发投入和技术支持，碳市场建设的资金会更加匮乏，同时挽救一些工业又可能促进能源和碳的排放，这又和应对气候变化相违背。最重要的是，应对金融危机减少了发达国家承担国际责任的意愿，减少了发达国家对发展中国家的资金援助和技术转移从而导致发展中国家的减排意愿也有所下降。
三、全球气候变化治理激化气候变化谈判的南北矛盾
发达国家在气候变化谈判过程中坚持认为发达国家只不过是在时间上较早运用了大气权利，并没有对发展中国家构成历史责任和债务，以前的累积排放不但没有责任，而且现在的排放权也应该根据传统和习惯基于原来排放权发放，这种论调还认为资源的使用和二氧化碳的排放量通过市场就达到最优状态，因此无需人的干预。[4](pp.46-51)这种现实主义、功利主义论调的本质就是要让发达国家继续拥有最大的排放权空间和发展空间继而继续主导国际秩序。基于这种逻辑，随着中国、印度和巴西等发展中大国的快速发展，首先，发达国家宣称发展中国家应该为气候变化承担主要责任，因为中国、印度和巴西代表的全球一半人口正在或已经进入资源密集型工业化社会，落后的工业生产方式、人口爆炸式的增长、工业化进程的全面展开以及城市规模的迅速扩大都会造成大量温室气体。发达国家认为中国和印度等发展中大国的碳排放将全部或部分抵消全球环保努力。其次，一些发达国家也想利用“环境威胁论”作为借口以限制和压制中国的发展，以免西方国家的传统主导遭受挑战。第三，发达国家忽视发展中国家经济发展的特殊需要，认为发展中国家工业化过程是造成全球气候变化问题的根源，同时回避自己在环境问题上的主要责任，不愿意在资金和技术上向发展中国家提供援助。
因此，全球气候变化谈判趋势是发展中国家也要逐渐承担减排指标，或者中国、印度、巴西等新兴发展中大国也应承担一定的量化指标。应对气候变化的国际碳外交，就是要在“共同但有区别的责任”原则无法改变的情况下，将所谓“新兴国家”贴上“非发展中国家”的标签，迫使这些国家在经济发展尚不强大的时候过早地限制排放，在这些国家根本不掌握资金和技术以实现充分低碳发展的时候遏制这些国家的进步速度。为了与《京都议定书》第一承诺期衔接，避免2012年后减排制度出现中断，按照巴厘岛路线图新的国际气候协定必须要在2013年生效，2009年哥本哈根将成为谈判的最后期限。然而由于经济危机的不利影响，发达国家在达成哥本哈根2012年减排安排方面对发展中国家要价将会更高，新兴发展中大国在资金援助和技术转让问题上将处于更加不利境地。2009年波恩会议作为旨在达成一项新的全球性协议外交谈判的开端，发达国家和发展中国家分歧巨大。发展中国家希望发达国家加大减排力度，同时对发展中国家基于更多资金和技术支持，而发达国家则认为这样的要求“难以置信”。
随着发展中国家经济持续快速发展，能源需求节节攀升，《京都议定书》又将被新的机制取代，更重要的是欧洲与美国领导的伞形联盟国家越来越可能在限制发展中国家能源发展、碳排放空间方面达成一致，届时发展中国家在国际气候变化谈判中将面临巨大压力：一是欧盟等国不仅要求自愿减排，还力图为新兴发展中大国设限。2009年3月欧盟委员会制订了新的方案，要求2012年之后大幅削减巴西、中国和印度等先进发展中国家的CDM规模。欧盟认为对于先进的发展中国家和那些竞争激烈的行业而言，基于项目的CDM机制应当让位于行业性的碳市场计入机制，这一方案明确表明了欧盟要求所谓“先进发展中国家”参与实际减排的态度。但由于中国这样的新兴大国对土地、资源、市场、和平环境等需求非常强烈，特别渴望有广阔的发展空间，同时以“发展中国家”身份参与国际事务在中国外交政策中一直占据着核心地位，这一矛盾促使国际谈判迟迟不能取得成果。在全球气候变化哥本哈根大会上，丹麦首相认为，发达国家作出表率并不意味着发展中国家没有责任，包括中国和印度的主要发展中国家经济体也需要作出2020年15％—30％减排承诺。⑤ 二是发达国家利用经济手段迫使发展中国家接受减排约束。发达国家以防止气候变化加剧、保护自身产业的竞争力等理由，宣扬对影响碳排放的产品征收碳税或者贸易税，美国能源部长朱棣文提议对碳排放权征收进口关税。此外，欧盟还准备将清洁发展机制（CDM）交易和发展中国家是否减排相挂钩。三是发达国家媒体和领导人还不断高调渲染新兴发展中国家过早承担减排义务。欧盟领导人和美国前副总统戈尔在波兹南会议上提倡中国积极参与全球减排计划行动，希望促使中国接受温室气体减排“硬法”指标的约束。[5]
在2009年6月的波恩会议上，发展中国家提出了更为具体的要求：发达国家至少应当减排40％。面临海平面上升淹没之危的密克罗尼西亚等小岛国家甚至呼吁减排45％。但发展中国家的呼声并没有得到回应。在已经公布了中期减排目标的国家中，只有挪威、瑞士等国达到了25％—40％的范围，而有的发达国家甚至允许自己进一步增加排放，比如日本拿出的可能范围上限是增排4％。根据绿色和平组织计算，综合各国减排目标，到2020年发达国家只能做到4％—14％的减排，大大低于保护地球气候所需要的行动力度。而美国成了很多发达国家的挡箭牌。⑥ 同时，发展中国家希望发达国家加大减排力度，同时对发展中国家基于更多资金和技术支持，而发达国家则认为这样的要求“难以置信”。实质上，发达国家的减排承诺与他们的历史责任、发展阶段、公约要求和减排能力相比极不相称。不仅如此，他们还在千方百计减轻自己的减排责任，并向发展中国家转嫁减排义务。联合国2009年第二次气候变化国际谈判中，“京都议定书谈判组”在减排方面虽取得了一定进展，但发达国家在明确减排指标方面的承诺与科学家的要求仍然“相差很大”。
四、发展中国家加强气候变化全球治理的融入和参与
通过上面分析可以看出，迄今为止气候变化进展不够顺利最根本的问题还在于全球变暖的全球性和西方主导全球治理无序性之间的矛盾。目前发达国家已提出各种减排方案，基本掌握了气候谈判的主动权；发展中国家如单纯应对和死扛硬顶，只会导致外交困境，因此如何及早安排谈判的宏观基调和微观策略使它们在有的放矢地参与全球协同减排的同时促进国民经济和社会的可持续发展将成为问题的核心。随着气候谈判形势日益复杂和艰巨，特别是发展中国家对全球环境和碳排放影响日益关键的形势下，为拓展发展中国家的发展空间和内部团结，促使发达国家率先开展实质减排，积极展示发展中国家在气候变化方面的巨大绩效，发展中国家亟须建设共同的气候变化策略。
第一，要求气候变化全球治理有效融入广大发展中国家对全球气候变化治理的诉求。对于发展中国家而言，无论短期还是中期来看，温室气体减排目标都将制约这些国家的排放空间，使他们面临严峻局面。“共同但有区别的责任”原则是全球气候变化谈判的重要国际法原则基石。对于气候变化受益方俄罗斯和OPEC国家，技术领袖欧盟和美国，或者受害最深的发展中国家，联合国气候变化谈判都需要尊重国家之间的实质差异（地理、经济和文化），进而赋予不同的责任与义务。然而，在2008年波兹南会议上，“共同但有区别的责任”原则受到了挑战。以往同意这项原则的欧洲国家、日本等均提出发展中国家应作出减排承诺，而美国和欧洲还力图切割发展中国家团结，把中国和印度等新兴国家定义为发达的发展中国家。因此发展中国家要积极争取自己的发展和排放空间，坚持国际社会应在“共同但有区别的责任原则”基础上尽早履行对发展中国家的援助责任，兑现技术转让和资金承诺，并充分考虑发展中国家的基本发展权问题，因而现阶段对发展中国家提出强制性减排是不适宜的。
第二，继续督促发达国家尽早达成2012年后减排目标和承诺，分化其对发展中国家集体施压的统一立场，创造发展中国家参与气候变化外交的良好政治氛围。发展中国家应积极推动多边气候外交，特别是继续加强与美、欧、日气候合作，以此增加谈判筹码，营造各方借重于发展中国家的有利态势。欧盟是减排谈判的积极推动者，而新兴发展中国家在控制未来全球变暖的进程中也起着至关重要的作用，新兴发展中国家和欧盟通过CDM机制为建立气候变化互信奠定了基础。就中美而言，两国分别是世界上最大的发达国家和发展中国家，两个最大的能源消耗国和最大的温室气体排放国，又都没有实质性参与碳减排。波恩会议上美国的首席谈判代表说，美国将只认同在“政治上和技术上可以实现的”减排，而中国一直坚持其发展中国家身份不参与实质性减排。这些共同点将促成美国和新兴发展中国家在外交中加强合作。
第三，发展中国家主张建立协同共进合作机制。中国一向重视、推动与发展中国家的合作，尤其是与新兴大国之间的合作。“携手应对全球挑战”应是发展中大国和所有发展中国家协同合作的重要原则。共进合作以推动非商业化技术转移为切入点，旨在促进发达国家与发展中国家共同实现全球低碳发展目标，协同解决气候问题。例如针对欧盟将于2012年之后大幅削减发展中国家的CDM规模，各新兴大国应积极谋划，争取碳贸易市场的话语权，以“一个声音”共同应对挑战。另外，新兴发展中国家还应该推进世界各国在能源技术和结构转型以及资金支持等方面的共同进步。后京都时代国际谈判的重点除了各国实质减排的指标以外，就是发达国家如何实质上促进针对发展中国家的技术和资金支持问题。发展中大国在上述问题的解决中也应发挥领导作用，在自身可持续发展过程中，积极推进技术和资金在发展中国家之间的流动和发展，以促进全体发展中国家共同走上低碳经济和可持续发展道路。
注释：
① 参见Jung Ha-won:Ban marks UN Year of Climate Change,Joins News,February 2,2009。
② 参见Stephen Fong:Climate change has become a challenge and an opportunity that every corporate,South China Morning Post,January 22,2009.
③ 参见Nicholas Stern:Stern Review on the Economics of Climate Change,http://www.hm-treasury.gov.uk/independent_reviews/stern_review_economics_climate_change/sternreview_index.cfm。
④ 参见Center for American Progress Action Fund:Change for America:A Progressive Blueprint for the 44th president,http://www.americanprogressaction.org/issues/2008/changeforamerica/,Accessed on December 12,2008。
⑤ 根据笔者参加2009年3月哥本哈根气候变化科学大会记录整理。
⑥ 参见李雁：气候谈判步履缓慢：《“减排目标”与“气候资金”成胶着点》，http://www.21cbh.com/HTML/2009-4-9/HTML_KST2859S7YT2.html。
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