论建立我国重点产业投融资机制，本文主要内容关键词为：投融资论文,机制论文,重点论文,我国论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
重点产业指在一定时期内被国家列为优先发展的国民经济部门。“七五”以来我国政府制定了加强重点产业发展的目标，并为此采取了一系列政策措施。可是在投资领域因市场经济改革而发生剧变的条件下，这些旨在优化我国产业结构的努力始终显得被动和难以适应，许多政策措施的执行结果未尽人意，集中表现在为重点产业筹集长期资金的机制不灵，重点建设资金供应经常处于捉襟见肘的困境，导致国民经济结构调整的目标迟迟不能到位。从根本意义上说，我国至今尚未建立起针对市场经济运行特点的投融资体制，尤其是新时期的重点产业长期资金保障机制的不确定性，是我国由计划经济向市场经济过渡和顺利实现本世纪经济发展战略目标所面临的一大挑战。
关于我国重点产业建设资金筹集问题，迄今已有大量文献对此开展了卓有成效的研究，提出的许多政策建议业已付诸实践。特别是以今年陆续成立的国家开发银行、进出口信贷银行、农业发展银行为标志，为重点产业发展服务的政策性金融体系的建设迈出了重大步伐。但从整个改革和发展的需要来看，建立与完善符合市场经济规律的重点产业投融资机制，还必须继续沿着塑造投资主体，改造融资环境以及相关领域配套改革这三个方向努力深化，并在实施过程中注意正确处理各种关系和可能出现的各种矛盾。
（一）规范政府投资职能：缩小范围，增大力度，突破重点。
传统计划经济把政府规定为组织和管理国民经济活动的“社会中枢”，财政投资职能无所不包。改革以后也只是把市场作用看成一种补充，政府沿袭下来的投资责任依然十分广泛，结果在国民收入分配重心向个人和企业转移的情况下，政府财权小与事权大的矛盾就愈来愈突出。为了摆脱资金不足的困境，政府或者被迫采取“撒胡椒面”的办法，不惜削弱本应由政府给以重点支持的项目投资；或者滥开筹资渠道，往往因缺乏规则而漏洞百出，干扰了正常的金融秩序。
严格界定政府投资范围的基本原则是，在市场机制对资源配置起基础作用的前提下，政府投资只用于补充市场失效的方面。于是，政府投资职能应基本上集中在这样两个方面：一是保证政府有效行使职权的行政设施建设，这是市场经济条件下政府最普遍的投资职能。二是在特定时期对一些特定行业进行开发和扶持，重点产业投资就是这一职能的体现。越是在经济欠发达或处于经济起飞阶段，政府投资在这方面的责任就越是重大。实现上述职能的资金渠道主要来自财政预算，而且在预算安排时以第一种职能优先，必须给予全资保证，不留缺口。
政府对重点产业的投资应集中用于有限的范围，即使对基础产业部门的投资费用也不应该全部包下来，而要充分发挥市场的作用。目前在体制上和政策上对于政府财政投资的责任与范围没有明确的限制，国家预算的照顾面太宽，但因预算总量有限却又“照顾不周”，结果让一些不规则的集资行为乘虚而入，以期解决其资金缺口。可以设想对基础产业分三种情形分别采取不同的对策。第一种情形，财政只为那些不可能从事商业性开发和经营的基础设施提供资金，即为那些不可能靠收取使用费而补偿投资的公共事业提供充分的资金。第二种是那些经营状况良好或市场前景看好的行业，例如支柱产业、原材料工业、电力工业、高速公路等等，原则上应通过市场融资途径来解决其建设资金问题。为促进这些行业高起点、大投入、迅速形成规模，财政可以为它们发行债券和争取贷款提供担保，克服在启动阶段经常碰到的筹资困难。第三种情形介乎上述两者之间，这些行业本身具有或部分具有经营性质，但客观上难以实现收支平衡，例如农业、水利、原煤和石油开采等等，财政可为之提供有限的补助。对其中某行业的补助措施只能作为过渡，最终仍应创造条件将它们推向市场。
根据财权与事权相统一的原则，当前要着重解决国家预算内投资多年来原地踏步的问题。现在不是加重地方政府承担基础产业投资责任的问题，而是从中央到地方建设基础产业的积极性都很高，但同时都面临预算投资不足的矛盾。相对于重点产业发展所需要的投资规模，目前预算内投资可谓杯水车薪，与经济高速发展的形势严重不相适应。增加预算内投资规模有两条途径：其一，据统计，近年来财政预算支出中实际用于固定资产投资的份额相当于列入基本建设和更新改造计划的预算内投资的3倍。也就是说，每年有相当于国家预算内投资两倍左右的“计划外”预算内投资并没有严格接受产业政策的约束。应对这部分投资进行清理，采取措施把其中的不应由财政包揽的投资撤出来，纳入统一的国家预算内投资计划，严格按照产业政策进行安排。其二，改革以来预算外资金规模越滚越大，目前与国家财政预算几乎平分秋色，用于固定资产投资的数量也相当可观。这些资金大部分属于各级政府和部门的支配范围，实质上是“自筹”名义下的第二财政。如何改革现行体制，使这些资金真正承担起国家财政职能，更好地为国民经济发展战略服务，应尽快提上议事日程。通过以上途径扩大预算内投资，并不会因此扩大国家预算支出规模而引起财政赤字。
（二）积极培育企业，使其成为重点产业的投资主体。国际经验表明，即使在基础产业领域，政府投资也不必过多地介入。首先，蕴藏于企业的投资潜力是不可估量的。改革实践也证明，凡能调动企业积极参与的领域，其发展就兴旺，例如改革以来的轻工业；反之就萧条，即使政府大量“输血”而昌盛于一时，但长此以往就可能出现独力难支的局面。其次，在国有经济占垄断地位的基础产业部门，通过企业投资而引进民营机制，有利于改变长期以来基础产业部门效率低和服务质量差的状况。
当前要结合企业制度改革，大范围改造重点产业组织结构，在经营性行业中逐步扩大股份制经济的规模。这不仅有利降低筹资成本和投资风险，扩大资金来源，而且对于企业内部经营机制的改造具有深远意义。除了那些涉及国家安全和社会安定的少数部门，原则上都可以向社会民间资本开放，鼓励社会资金以股份形式进入重点产业并参加管理和经营。国家在必要时可以实行参股和控股，以达到贯彻国家政策的目的。汽车、电子、石化等支柱产业因其优越的市场前景，通过股份制和债券进行筹资的条件看好，可以率先进行股份化改革而走入市场。在基础产业领域，根据目前情况，还应允许那些经营环境较好的运输企业（如铁路、收费公路、港口、民用机场、航运公司）、邮电通讯企业（市内电话、移动通讯）、能源企业（发电厂、煤矿、油田）等发行股票或组建规范化的有限责任公司，同步进行企业产权制度和组织制度改革。然后继续选择时机，把股份制改革推向基础产业的其他领域。
人们会产生疑问：基础产业一般属于关系国民经济命脉的领域，如此大规模地转向民营，实行市场调节，在商业利益的驱动下，如何保证其行为后果的公正性？亦即广泛的社会公共利益在其商业化经营中如何受到保护？笔者认为，政府除了在少数领域继续实行直接控制外，对于大部分领域至少可以采取以下间接措施予以防范：第一，以特殊行业立法的方式，对企业的进入、经营和扩张等一系列行为设立准则，规定服务质量标准，以便进行大众监督。第二，建立公开财务制度，严格实行工商行政监督，税务检查和公共审计，防止欺诈行为。第三，制定反暴利法，严禁利用行业垄断优势转嫁成本和谋取超额利润。第四，建立行业公会，促进行业自律。政府还可利用这一行业组织开展窗口指导和协调工作。
（三）进一步解放思想，扩大外资利用的领域。积极拓展直接利用外资的领域。我国过去对基础产业部门的对外开放一直持谨慎态度，思想禁区不少，因而迈的步子很小。大胆而又稳妥地向外商开放一些基础产业领域，包括在国家法律监管下允许他们从事经营活动，这与向国内民间资本开放并无多大实质上的区别，也是中国“复关”后需要承担的义务，我们迟早要正视这个现实。应当看到，部分基础产业领域对外开放，不仅为重点产业投资又开辟了新的渠道，而且由此引入国外关于基础产业经营的先进技术和管理模式，后者对于提高我国基础产业总体素质，可能比单纯的资金投入更有意义。关于对外开放的具体形式，要敢于突破传统的“三资企业”模式，大胆尝试符合国际规范的各种方式方法。特别是面对经过几十年建设形成的已颇具规模的我国基础产业存量资本，借用外资加以改造，激化活力，可能是一条途径。当前有些地方政府把运营中的基础产业经营企业向外商出售产权，其中有的企业效益还相当不错，因此引起争议，被许多人视为国有资产的丧失。笔者的理解是：第一，这种产权交易本身只是资产从实物形态转化为货币形态，国有资产因此改变了结构而非价值量，“资产丧失”一说并不成立。第二，政府从产权转让中收回的资金，一般都是为了弥补当前重点建设资金的不足，即向基础产业实施再投入。结果，从宏观来看，全社会基础产业资本总量获得增加，这与政府的发展目标是一致的。所以单纯从资产形态的角度不能对部分出让基础产业国有产权的作法加以否定。至于某些领域由外商持股、控股乃至经营是否不利于国家安全或社会稳定，则另当别论。
（四）大力推广BOT投资方式。BOT是英文术语“Build-Operate-Transfer”的缩写。中文直译为“建设——经营——移交”，其涵义为：政府通过授权，把本属政府支配、拥有或控制的资源委托财团法人进行投资建设并经营获益，在特许经营期届满时移交政府继续运营。BOT是近年来在国外兴起的一种典型投资方式，较好地解决了政府与民营企业之间在基础产业领域的投资合作问题，如今又扩展到国际间的投资合作领域，我国部分沿海开放地区引进外资的实践中已开始采用BOT方式。
BOT合作是从特许权转让开始的，政府作为国民经济的宏观管理者，必须首先作好统筹规划，开展信息引导和组织协调服务。在BOT项目实施的微观环节上，政府作为社会公众利益的代表，在赋予财团法人业主适当优惠条件的同时，必须保持以下权益并依法行使：(1)对设计方案的审查权，(2)对项目施工的监督、检查权，(3)工程验收及最终确认权，(4)规定财团法人业主运营期间财务文件的内容，实施审计，(5)在运营时间、安全标准、劳务政策等方面对业主提出具体要求。
（五）发展投资基金，完善长期资金市场。根据有关分析测算，我国目前整个政府部门和企业的积累占国内总储蓄的比重大体上只有30%左右，从趋势看难有提高的可能性，即使全部用于重点产业投资也存在较大缺口。与此形成鲜明对照，居民储蓄在改革开放形势下增长极快，目前已占国内总储蓄的70%。因此，在国民收入分配格局和社会资金总体分布大体维持目前状况的条件下，扩大重点产业投资规模就不能不以金融体系为主渠道，将大量居民储蓄资金转化为长期资金。
我国金融中介机构发育迟缓，长期以来主要依靠银行系统来实现居民储蓄资金向长期建设资金的转化。近年来一些专家学者又建议通过养老金、邮政储蓄，大面额存单、信托基金、互惠投资基金以及类似新加坡的公积金等方式来吸收资金和向长期转化，这样用起来可靠，筹资成本也比单纯的银行储蓄要低一些。鉴于目前我国金融手段和金融体系还不发达和不健全，应特别重视由长期开发银行之类专门的长期信用机构，通过向普通银行和非银行金融机构发行金融债券的形式来促使储蓄转化为长期投资，同时努力探索和发挥直接金融的作用，将企业直接推向资本市场，不仅可以强化企业的预算约束，而且可以推动企业经营机制的转换。
上述金融手段的运用并有效发挥作用，有赖于完善资本市场，尤其是发达的二级资本市场。只有成功地解决了资金长期化与流动性的矛盾，才能大量吸引社会资金并成为长期建设资金的稳定来源。笔者认为，为了将大规模的居民储蓄资金转移到投资领域、特别是重点产业投资领域，除了应继续发挥银行中介和债券、股票等金融工具的作用外，从国际潮流看，还应重视和积极发展投资基金。
投资基金又称共同基金，以其“集体投资，专家经营，分散风险，共同受益”的特点，在国外已成为一种大众化的中长期投资工具，相对于银行贷款和债券股票，投资基金在为重点产业融资方面具有独特的优势：
第一，投资基金架起了众多中小投资者参与大型项目投资的桥梁，能较好地解决长期以来资金来源分散与重点产业高强度投资需求之间的矛盾，通过基金运作，一方面能将无数的零星投资资金迅速集合起来，形成规模，足以跨越资本密集型行业的投资门槛。另一方面，经专家管理的投资基金一般采取组合投资方式，能有效地分散风险。同时，将潜在收益可观的行业如汽车、电子等部门投资与现期资本市场上盈利状况良好的投资项目相结合，可使投资者的近期利益与长期利益二者得到兼顾。
第二，有利于大规模引进外资。首先，发达国家以基金形式存在的金融资产数额极大，以美国为例已达4万亿美元左右。这些资金以长期资本增值为目的，因而特别注重对基础产业之类具有长期稳定性的项目投资。其次，投资基金在运作中所受限制较少，比传统银行更容易突破国界，从而在实践中成为许多国际资本挺进市场较为封闭国度的有效手段。
第三，投资基金中的创业基金或产业基金，本身就有明确的产业投资指向。从基金组成到基金上市，仅仅是基金管理公司或投资公司这一家单位在具体运作，而背靠基金的可以是多个企业或项目，它们仍可保持原组织方式不变，甚至不必进行股份制改造，因此相对于股票筹资，可以缩短周期和减轻运作上的技术难度。
第四，发展投资基金是进一步完善资本市场的需要。作为机构投资者的主力军，投资基金的介入和发展相对于证券市场具有稳定作用，有利于资本市场的健康发展并趋向成熟，为重点产业进入资本市场进行大规模直接融资创造条件。
投资基金在我国起步甚晚，目前规模仅40亿元左右，不足银行固定资产贷款余额的1%。而在一些发达国家，基金规模与银行资产规模不相上下，甚至大有超过之势。可见，在我国大力发展投资基金，借此为重点产业融资，其潜力应是不可限量的。
（六）加快相关领域的配套改革。重点产业投融资机制牵动经济发展和经济改革全局，因而需要从全局上采取综合措施来创造重点产业投融资机制运行所要求的环境，也就是要解决相关领域的同步改革和政策配套问题。除了本文通篇涉及的财政金融领域外，更重要的方面至少还应涉及价格体制改革和产业政策的合理实施。
合理的价格体制是保障企业经营活力的基本条件，我国基础产业部门长期实行低价政策，加之僵化的定价制度，造成基础产品与其他产品以及基础产业内部的比价关系严重扭曲，成为基础产业发展的主要障碍。因此，必须加快基础产业价格体制的改革，首先以消除基础产业部门的价格扭曲作为第一步，在此基础上逐步把市场机制引入基础产业经营环节，逐步形成在政府监督调节下的企业自主定价的制度。人们普遍担心一旦基础产品提价，因其处于上游产业的特殊地位，可能通过成本推动而使加价影响波及整个国民经济领域。笔者觉得这种逻辑已越来越不具有客观必然性了。第一，由于市场机制的渗透，由国家定价的产品占社会总产出的比重大大下降，目前不足10%，“震荡源”已大为缩小。第二，改革开放至今，中国经济运行机制已经发生了重大变化，产品价格受需求制约的情况越来越普遍。由于最终产品（特别是消费品）买方市场的形成，基础产业的价格调整对价格总水平可能的推动作用已显著减弱。第三，据有关测算分析表明，现阶段真正需要大幅度提高生产者价格的产品只有煤炭和石油，其他基础产品价格改革的任务是整顿。而煤炭的用户价格水平已经不低，“以销定产”、“以运定产”越来越成为现实，因此提高生产价格的重要途径是压缩流通环节的加价因素，而不是大幅度增加用户的负担。石油生产者价格的提高主要是调减石化工业的税赋，辅之以一定幅度的石化产品提价，不会对价格总水平有太大的压力，而真正感受巨大压力的可能是财政，这可以通过政策调整来加以解决，但同时要把握出台时机。在基础产业比价关系基本理顺的条件下，就可以着手逐步建立基础产品价格在政府监督和可调节下的市场形成机制。
振兴重点产业是我国产业政策的核心，为此在财税、金融、计划等各个环节上应制定相应的保障措施，例如财政资金和信贷资金的分配、投资方向调节税目税率的设置以及项目计划中的审批原则等等，都应努力为重点产业的发展创造良好的管理环境。