知情权与情报公开制度，本文主要内容关键词为：知情权论文,情报论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 D922.1文献标识码 A文章编号 1000-5935(2000)03-0016-07
随着社会的进步，民主与法治已成为现代国家发展的潮流和趋势。民主需要实行多数人的选择；法治需要将多数人的意志上升为法并得到遵守和执行。要保证多数人选择的正确、多数人的意志符合客观规律，就需要对有关情况能够客观的了解，即让公众知道有关情报（或称信息）。为此，国家在宪法上或在法律上确定公民或居民的该权利，并以法律保证实现该权利。人们将此类权利称为“知的权利”、“了解权”或者“知情权”等等。目前为止，世界各国已有瑞典、芬兰、丹麦、挪威、荷兰、法国、德国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、韩国、日本等13国制定了情报公开法或有关的法律；英国则于1998年提出了情报公开法案，有望在近期通过。建立情报公开制度是社会进步的必然要求，是民主和法治的必要条件。在我国，目前还没有专门对情报公开立法，但是许多单项法律，如选举法、行政诉讼法、行政处罚法等，开始规定行政机关及其他国家机关向公众告知有关情报的制度。中国共产党十五大报告明确提出，为完善民主监督制度，国家机关实行“公开原则”，“直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度”，开始在国家机关重视情报公开制度的建立。此后，各类国家机关纷纷公开各自的有关规章制度，例如行政机关的“政务公开”，检察机关的“检务公开”，法院的“审务公开”，公安机关的“警务公开”等等，表现出我国民主法治发展的良好势头，成为在我国建立和实行情报公开制度的前奏。众所周知，现代国家的情报公开制度不仅是国家机关的单向公开，即实施机关自行决定公开某些情报内容，更重要的在于公众行使“知情权”主动要求获取某些情报，在该权利受到侵犯时依法获得救济。所以，在我国建立和实施情报公开制度，对我国政府和人民来说，仍任重道远。
本文试就“知情权”问题作初步探讨，对外国的情报公开立法简略介绍及进行粗浅的分析说明。希望能抛砖引玉，引起人们对国外该制度的关注，并希望开始对我国情报公开制度的思考和探讨。
一 知情权的概念
知情权，或称“了解权”、“知的权利”，是二战后出现的概念。随着各国民主主义的不断发展和国民主权观念的不断深入，其内容不断丰富。二战后，美国新闻编辑者协会组织的新闻周活动提出：“君之新闻为君知情权战斗！”[1]在美国，“知情权”开始使用，除了美国民主制的政治传统外，与新闻界的活动有直接的关系。1946年美国制定行政程序法，开始规定公众获取公共情报的权利；但规定有诸多限制，仍然表现出政府的秘密主义倾向，对此新闻界表现出强烈不满。1950年美国新闻编辑者协会为促进情报的自由流通，设立“情报自由委员会”；1951年该协会委托当时的纽约《先驱论坛报》的法律顾问、新闻法权威哈罗尔德·克洛斯进行关于情报自由法的研究。作为研究成果，出版了《国民知情权——进入公共记录及审议过程的法上的权利》一书，对接触政府公文书及会议而获取信息的法律权利进行了认真的探讨，对该权利的限制也进行了深入的分析研究。此后，“知情权”概念开始被广泛使用。[2]
在欧洲诸国，关于对政府情报公开的知情权，是围绕出版自由及言论自由展开的。瑞典最早建立情报公开制度，1766年制定的《出版自由法》规定：为了出版，公众有阅览公文书的权利。现行的出版自由法之“关于出版自由”规定：“为了确保交换意见与启迪公众的自由，每个瑞典国民，在本法有关保障个人权利、维护社会治安的规定范围内，有权以出版物表达思想与意见，有权出版官方文件，并有权就任何问题进行论述或传递信息。”该法之“关于官方文件的公开性”规定：“为了进一步自由交换意见和启迪公众，每一瑞典国民均可按下文所规定的方式自由地接触官方文件。”[3]（第124页）德国的《联邦共和国基本法》之“言论自由”规定：“人人有以口头、书面和图画自由表达和散播自己的观点以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利，出版自由和通过广播、电影进行报道的自由受到保障，不建立检查制度。”[4]（第791页）这里法律规定公众获得政府情报的权利，虽然应属于知情权的范围，但不是国民对政府情报的一般公开请求权，而属于新闻采访报道权，尚有待于发展成为公众广泛的知情权。
知情权在宪法上的根据，各国宪法一般明确规定的不多，理论认识也很不一致。一方面，由于该权利发展较晚，而宪法一般制定较早；另一方面，该权利既属于抽象的权利，又属于具体权利，因而较难界定。此外，各国还有各自特殊的原因。美国在1787年制定宪法时未规定公民基本权利内容，1789年制定的宪法修正案才写进了关于公民权利的内容：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”该条主要是言论、信仰、请愿自由，其中关于言论自由的规定被认为是公民知情权的根据。[1][2]日本1946年宪法也未明确规定知情权，该宪法第21条规定：“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由；不得进行检查；不得侵犯通信秘密。”日本理论界多以此作为知情权的宪法根据，认为“表现的自由”包括获得政府情报的权利以及接受其他有关情报的自由。也有人认为，宪法中的“国民主权”、“参政权”为知情权的宪法根据。主张国民获得情报、发表意见是民主政治不可缺少的，“‘知情权’是‘从国家而来’的自由，是传统的自由权，但不应停留于此。还具有参政权的意思，即‘进入国家的自由’。”[1]（第26页）把知情权提高到政治权利范畴。此外，日本也有人认为知情权在宪法上的根据包括：宪法之“国民谋求生存、自由及幸福的权利”、“表现的自由”、”生存权利”、“两议院的会议为公开会议”等规定。[5]（第21页）
在我国，对知情权应开始进行深入研究，以推进情报公开制度的建立与完善，促进民主和法治的发展。公民知情权在我国宪法上不是没有根据。宪法第2条规定，国家的“一切权利属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。人民要管理“国家”、“经济”、“文化”、“社会”事务，就必须知道国家、经济、文化、社会的各方面情报；而这些情报的来源多掌握在国家机关手中，国家机关应主动地或应公众请求公开这些情报，以使人民“知”和“行”。否则，让人民管理国家事务便是一句空话。宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”此规定也包含着人民的知情权内容，要同人民群众“密切联系”就包括了信息或情报的联系，人民要对国家机关进行“监督”，发表“意见和建议”，就必须知道政府的有关情况，才能进行比较判断。政府事事保密，人民群众对政府情况一无所知或者知之甚少，则让人民群众发表意见和建议或对国家机关及工作人员进行监督也是徒有虚名。另外，对公民“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，公民对任何国家机关和工作人员的“批评和建设的权利”、“申诉、控告或者检举的权利”，“科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”等规定，也包含了知情权的内容。关于知情权，在我国许多法律中也有反映：行政诉讼法的被告的举证责任及公开审理；行政处罚法规定“公开原则”、“告知制度”、“听证程度”等；选举法的候选人公布等，均不同程度地反映出公众知情权的内容。
关于知情权的性质，理解也多有不同。有人认为属于政治权利，指出：“‘了解权’这一新的政治权利概念，意指公民了解政府的情况，是现代民主政治不可缺少的权利。为了实现这一权利，政府活动应当公开化，除了必要的保密以外，应当充分地向社会公开。”[6]（第512页）有人将知情权理解为行政公开，指出：“行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息而言，通常称这种权利为了解权”，“公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容”。[7]（第953页）将知情权限定在行政情报公开上，认为知情权是具体的。在日本，对知情权的议论颇多。有人认为，知情权包括“情报的领受权”和“情报开示请求权”，前者是公众通过宣传媒介传播的各种情报、包括政府情报的自由，即“知的自由”；后者是公众请求政府公开情报的权利，即“知的权利”。[1]（第18页）有人将知情权理解为“国民主权”及“参政权”，认为国民意见的发表和情报的接受是民主政治所必需的；知情权虽然是传统的自由权，即“从国家得到的自由”，但越来越扮演着参政权，即“进入国家的自由”。并认为这种抽象的权利要变成具体的权利，就必须制定情报公开法。[4]（第160-162页）
综上所述，知情权具有丰富的含义，应当作广义和狭义的区分。广义的知情权，是指公民及居民、法人及其他组织依法所享有的、要求对方向本方公开一定的情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。它既包括抽象的权利，也包括具体的权利；既包括宪法上规定的权利，也包括法律所规定的权利；既包括民主权利、政治权利，也包括人身权、财产权等与具体权利密切相关的基本权利。从范围上讲，它涉及政治、经济、社会、文化、教育等各领域及各法律部门。对广义的知情权展开研究，对推进社会进步、国家民主与法治具有基础性作用。狭义的知情权，是指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利。该权利的实现，包括国家机关主动公开某些情报的义务和应相对方请求公开某些情报的义务。国家机关包括行政机关、议会、法院等，一般以行政机关为主，其核心是情报公开请求权。情报公开法一般是围绕该知情权的扩大和对知情权的限制为焦点寻求平衡的。对狭义的知情权进行深入的研究探索，可为制定情报公开法提供理论依据。政府的情报公开与政府公职的选举被认为是现代民主的两个要件，而建立情报公开制度正是实现政府情报公开的关键。
二 各国情报公开法概述
（一）最早建立情报公开制度的瑞典
瑞典被认为是最早建立情报公开制度的国家。1766年制定的《出版自由法》，规定了为出版而阅览公文书的权利。该立法受英国出版自由的影响，英国1688年革命确立了议会主权，亨利八世发布的认可条例被废除，议会的议事录可以自由出版。当时所有重要情报都能向议会提出，国民可以通过议会了解一些情报。瑞典出版自由法的国内背景是由于当时北方战争失败，国王的权威下降，议会权力至上。同时议会内部党派的斗争中，代表下层贵族和农民的“便帽党”在选举中取胜，在政治上进行了一系列的改革，其中包括出版公文书的自由、为出版而阅览公文书的权利制度的确立。为区分秘密文书和公开文书，瑞典在多年经验的基础上形成了数百条秘密法，该制度运行起来较为复杂，所以几乎没有传入他国。[8]（第72页）瑞典的情报公开制度公文书公开机关较广，除行政机关外，国会、教会会议、法院、地方公共团体等都成为情报公开的实施机关。
（二）北欧诸国的情报公开制度
芬兰于1951年制定《公文书公开法》。该法从1930年开始着手立法工作，历时20年始得完成。关于文书公开的限制，以法律和委任命令等各种形式规定，所以显得不透明。
丹麦于1970年6月制定《行政文书公开法》。该法的主要特点是：第一，为了请求公文书公开，必须表明与特殊案件的关系；第二，公开例外的条款非常模糊，例如：由于“有特定事情必须作为秘密加以保护和其他利益”时可以不公开；第三，对于是否向官方直接请求，以何种形式请求，官方享有广泛的裁量权。丹麦情报公开制度的实施机关有国家行政机关、地方公共团体、电力、供热等公共企业。
挪威也于1970年制定《行政公开法》。该法的主要特色是：第一，规定行政文书公开明显招致国民误解时，可以推迟公开或者不公开；第二，关于文书公开的方法，考虑公务的正确执行决定；第三，该法对既存的文书不能适用。该法的实施机关是国家行政机关、地方公共团体和公共机关。[9]（第195页）
（三）美国的情报公开制度
美国情报公开的法律是1966年制定的《情报自由法》（经1974年、1976年、1986年修改，编入美国法典第5编第552条），1976年制定的《阳光下的政府法》（编入美国法典第5编第552条之二），1974年制定的《隐私权法》（或称《私人秘密法》，编入美国法典第5编第552条之一），1972年制定的《咨询委员会法》中有关会议和文件公开与保密的规定，1996年制定的《电子情报自由法》中对情报自由法的补充修改。
政府文件的公开与保密，是美国联邦政府长期以来未解决的问题。美国早期的管家法授权行政机关长官控制其所主管机关文件的散布，行政文件是否公开，在没有其他法律规定时，由行政机关长官自由决定。行政机关长官可以主张行政特权而拒绝提供大量的行政文件。二战后随着民主的发展，美国于1946年制定了行政程序法，该法规定公众可以得到政府文件，同时规定了非常广泛的限制，而且该法没有规定救济手段。从1955年开始发起要求修改1946年行政程序法的运动，主要社会力量有律师界、新闻界及社会上要求行政改良的人士。1966年制定《情报自由法》，1967年7月4日开始实施，该法的目的主要是强化民主政治和防止行政腐败。其主要原则有：政府文件公开是原则，不公开是例外；一切人具有得到政府文件的同等权利；政府拒绝公开负举证责任；法院具有重新审理的权力。《阳光下的政府法》规定，合议制行政机关的会议必须公开，公众可以观察会议，取得会议的情报。《隐私权法》则是解决情报公开与保护私人秘密的矛盾的法律。没有公众对政府情报的了解，公众就不能监督政府，民主政治就不可能存在；没有个人秘密的保护，个人将失去自由。其主要目的是：承认并保护个人被政府掌握的、关于自己的记录存在，并保护个人的隐私权；控制联邦行政机关处理个人记录的行为；平衡个人得到最大限度的隐私权的利益和行政机关为了合法执行职务需要保有关于个人记录的公共利益。《咨询委员会法》规定，联邦行政机关的咨询委员会的组织、监督、文件和会议的公开，是对行政情报公开制度的补充。《电子情报自由法》对情报自由法的立法目的、电子记录的概念、电子情报的检索、公开、期限等都有新的规定或补充。美国的情报公开制度，从情报自由法制定以来，经过30多年的建设和完善，已经形成了较为完备合理的制度体系。[7]（第953-962页）
（四）法国的行政文书公开法
法国于1978年制定《行政文书公开法》。在法国这样一个行政占主导地位的国家建立该制度，让世人惊喜。该法的主要特点是：非公开的文书，除私生活上的秘密外，记名的文书也不公开；实施机关有国家行政机关、地方公共团体、营造物法人及私法上法人被委以公共职能的组织等。[8]（第75页、170页）
（五）澳大利亚的情报公开制度
澳大利亚于1982年制定《情报自由法》，此后曾经1983年、1986年、1991年、1994年4次修改。该法的主要特色是：国防、安全保障、国际关系、联邦与州的关系；政府审议及政策形成过程中的文书公开的最后决定权在各部部长，内阁会议文书最终决定权在总理；决定以认定书的形式发出。关于救济途径中的复议救济，虽然复议机关有判断认定书是否合理的权限，但作出的决定对行政机关只具有劝告作用，无强制力。除情报自由法外，该国还于1987年制定了关于联邦行政机关情报公开的法律，规定联邦政府各部门在不违反保密义务的限度内，把行政情报公开作为义务，但该法中的适用除外采取概括的规定，裁量余地较大。[8]（第76-78页、170页）
（六）加拿大的情报公开制度
1982年，加拿大制定了《情报公开法》和《私人秘密法》。加拿大情报公开制度的最大特色是：第一，情报公开法与私人秘密法同时提出，一并通过，使两种法律关系容易协调；第二，关于国防、国际关系、联邦和州的关系、一定的经济情报，法院仅对各部部长的决定是否合理进行审查。在设立法院审查的同时，设有情报专员以简便迅速地处理纠纷；第三，附表列举实施机关，包括联邦各部门、加拿大银行、加拿大海产品公司等115个机关。[8][9]
（七）英国和德国的情报公开制度
英国与欧美先进国家不同，奉行较强的秘密主义传统，对政府情报的公开不积极。1911年制定的公务员秘密法最为典型，不管是否属于秘密，公务员职务上得到的情报均禁止外传。此法虽然在1989年得到部分修改，但对情报公开仍存在不良影响。由于国际社会和民众的压力，政界开始重视情报公开立法，1985年制定地方自治法，包括地方公共团体情报公开内容，建立了地方公共团体情报公开制度。1998年提出情报公开法案，该法案经过修改后，至1999年2月已在议会二读，可望在近期通过。
德国尚未制定一般的情报公开法。1994年7月制定《环境情报法》，作为环境领域情报公开的法律。该法的制定，起因被认为是前欧洲共同体环境指令的压力。该法的主要内容为：立法目的、对象机关、对象情报、请求权、除外事项等。该法由于是德国政府内外对立法调和、妥协的产物，故条文中暧昧之处甚多，规定标准多停留在前欧共体环境指令之下。特别是：对象机关限在负有环境任务的机关；行政程度法中可以公开的情报也有的作为适用除外；手续费过高，妨碍情报取得；公示方法申请人无权选择，等等。因此，理论界对该法多有批评。
（八）韩国和日本的情报公开制度
韩国于1996年11月制定《公共机关情报公开法》，1998年1月1日开始实施，是亚洲国家首先制定并实施情报公开法的国家。韩国的情报公开制度首先在地方公共团体实施；其后，由政府公布并实施《情报公开法案》。该法主要内容为：(1)立法目的：“保障国民知情权，确保国民对国政的参与和国政运营的透明性”；(2)情报公开对象机关：国家行政机关、国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会、地方公共团体以及政府投资的机关；(3)情报公开的原则及定义：明确“情报”、“公开”的定义，规定情报公开是原则，不公开是例外；(4)公开请求人的范围；(5)适用除外的情报；(6)权利救济制度：行政裁判和行政诉讼。
日本于1999年5月7日制定《关于行政机关保有的情报公开的法律》（简称《情报公开法》），5月14日公布，从公布之日起两年内（政令确定日期）实施。在日本，早在19世纪60年代就有团体提出制定情报公开法的要求。社团法人“自由人权协会”于1979年9月发表《情报公开法纲要》，以此为契机掀起了市民要求制定情报公开法的热潮。经广泛讨论后，日本政府于1998年3月27日制定了《关于行政机关保有的情报公开的法律案》（简称《情报公开法案》）以及《关于行政机关保有的情报公开的法律实施相关的法律整备法律案》（简称《关系法律整备案》），向国会提出。经两院审议，最终于1999年4月28日通过了《关系法律整备法》，于1999年5月7日通过了《情报公开法》。日本情报公开法的主要内容为：(1)立法目的及定义：立法目的强调“国民主权”、“行政情报公开”、“向国民说明责任”；定义规定“行政机关”、“适用文书”范围。(2)公开请求权人：规定“任何人”均可成为公开请求权人。(3)不公开的情报和限制公开的情报。(4)情报公开法上的第三人：确定第三人的地位，以保护利害关系人的合法权益。(5)情报公开审查会：由国会两院同意后经内阁总理大臣任命的委员组成，行政机关因情报公开和当事人发生争议，行政机关必须向其咨询，为咨询机关。(6)情报公开的有关程序及行政诉讼的管辖的特别规定，等等。
三 情报公开的一般内容
因各国情况不同，情报公开法的具体制度也不一样，但一般规定有以下内容：
（一）立法目的、基本概念的定义
立法目的，有的规定直接目的，有的规定较高层次的目的。韩国《情报公开法》第1条规定：“保障国民‘知情权’及确保国民对国政的参与和国政运营的透明性为目的”。瑞典《出版自由法》第1章“关于出版自由”规定，“为了确保交换意见与启迪公众的自由”，有权出版官方文件；第2章“关于官方文件的公开性”规定，每一国民有接触官方文件的权利。日本《情报公开法》第1条规定：“本法的目的是：根据国民主权理念，就行政文书开示的请求权作出规定，依此规定谋求行政机关保有的情报更加公开，使政府的诸项活动向国民的说明责任得到履行，同时有助于推进在国民正确理解和批评之下的公正、民主的行政。”美国《情报自由法》虽然没有明确规定立法目的，但该法体现了保障公众能够得到情报的目的。1996年《电子情报自由法》中明确指出4点目的：(1)确保公众对行政机关记录及情报的了解，促进民主；(2)改善公众对行政机关的记录及情报的获得；(3)确保行政机关遵守法定期限；(4)使行政机关记录及情报应用最大化。各国情报公开法一般定义的概念主要有：行政机关、行政文书、情报、公开等等。[1]（第7-9页）
（二）请求权人
请求权人，是指有权向行政机关或其他实施机关提出情报公开请求的人，包括自然人和组织。规定请求权人的范围决定了情报对公众的开放程度。对此，各国一般规定较宽，也较简单。因为既然对本国人开放，便不属于国家保密情报，外国人也可以间接得到。对申请人的动机及用途一般也不考虑，有的国家只是对不同用途确定减免收费标准，例如美国。对人过多地进行限制无意义，也有悖于当今开放趋势。美国《情报自由法》规定“公众”；日本《情报公开法》、德国《环境情报法》、韩国《情报公开法》规定“任何人”，对申请人基本上未限制。
（三）实施机关
实施机关，是指按情报公开法规定有义务向公众公开情报的机关。各国均规定行政机关为实施机关，但对议会、法院、军事机关、国家企业法人等是否为实施机关，规定差别较大。美国《情报自由法》规定适用联邦行政各部、军事部门、联邦政府法人及受联邦政府规制约束的法人、联邦政府行政部门的其他机关（包括总统府）、所有独立委员会等；瑞典《出版自由法》规定为国家行政机关、国会、教会会议、法院、地方公共团体等；韩国《情报公开法》规定为国家行政机关、国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会、地方公共团体以及政府投资的机关等。[8]（第170页）
（四）公开的情报
各国情报公开法公开情报的范围，大多采取概括方式或与列举方式结合确定，再以适用除外排除。韩国《情报公开法》规定，情报是指“公共机关职务上制作或取得、管理的文书、图画、照片、胶卷、磁带、幻灯机、电脑处理的媒体上的记录的事项”。德国《环境情报法》采取概括式规定：关于环境状况的情报；关于可能对环境有危害的活动的情报；关于环境保护的情报，形式包括文书、图画等。美国《情报自由法》采取概括加列举的规定，并以说明补充。日本《情报公开法》采取概括加排除规定。
（五）免除公开的情报
免除公开的情报，也称适用除外的情报。
情报公开不是没有秘密，为了协调情报公开带来的利益与不公开保护利益的矛盾，各国在规定情报公开的同时，又不同程度地规定免除公开情报的范围。各国免除公开的情报一般是：为国防、外交等国家利益保密的情报；公开可能损害国民健康、生命或公共安全的情报；私人秘密、企业经营秘密的情报；刑事执法中的情报；机关内部审议、讨论、协议过程中的情报；其他法律明确规定不公开的情报等。
免除公开的范围决定情报公开的程度，因此常成为立法中争论的焦点。
（六）情报公开程序等规定
情报公开的程序等规定，包括实施机关主动公布方式、方法、步骤、期限等；申请及决定的程序，申请期限、条件，申请书的要求；有关代理、受理、决定以及手续费、自由裁量权限、定期向议会报告、文书管理等内容。
（七）救济
要求情报公开的申请人认为行政机关或其他机关的不公开决定或不完全公开决定侵犯了自己的知情权，则可以利用法律规定的救济途径纠正。与公开的情报有利害关系的个人、法人或者其他组织，认为行政机关或其他机关的公开决定侵害了自己的私人秘密或者经营秘密，也可以利用救济途径纠正。关于救济制度，各国的情报公开法一般规定了两种途径，即行政救济和法院诉讼救济。行政救济包括本行政机关和上级行政机关以及专门行政司法救济。也有的国家在行政机关内设立咨询机关，例如法国的“行政文书公开委员会”、日本的“情报公开审查会”等。加拿大设立“情报专员”，对有关情报公开的处理决定不服的，只有向该机构咨询后才能向法院起诉。[1]（第127－134页）由于情报公开涉及情报公开与保密关系、情报公开申请人与第三人关系等特殊性，在救济程序中多规定不公开审理、事先通知利害关系人等特殊制度。
四 情报公开立法的发展趋势
各国的情报公开立法表现出以下趋势：
（一）实现公众知情权，保障行政民主
各国情报公开立法的直接目的和具体制度多有不同，但客观结果和最终目的大多是规定公众的知情权，规定行政机关或其他公共机关情报公开的义务，增加其说明责任，使政府活动透明度增加，扩大了公众对国政的参与，最终保障行政民主，有助于消除行政腐败。公众知悉政府情报的利益，从政府的自由裁量给予的“恩赐”转变为法定的普遍权利，是国民主权的体现，是历史的进步。
（二）实施机关以行政机关为主，范围不断扩大
各国情报公开法的实施机关以行政机关为主，但不限于行政机关，有的国家包括议会、法院、军事机关等国家机关。各国情报公开法一般都将政府投资的公共服务和管理性的企业纳入情报公开的实施机关。对此类企业，各国的称谓有所不同，例如法国的“公法人”、“营造物法人”；美国的“联邦政府法人”、“受政府规制的法人”；韩国的“政府投资机关”；日本的“特殊法人”，等等。这类法人虽然不是行政机关，但与公共利益密切相关，负担一定的公共服务和行政管理职能，它的情报理应向公众公开。
（三）情报公开范围逐渐扩大；对免除公开的情报，规定了严格的条件
从各国情报公开制度的发展来看，公开的范围呈逐渐扩大的趋势；对免除公开的情报规定了严格的限制条件，以避免行政机关或其他机关拥有过大的自由裁量权。
（四）注意协调情报公开与保护国家秘密、私人秘密及企业秘密的关系
一方面规定情报公开，另一方面要能保守国家的必要秘密，保护个人秘密和企业秘密，使这些矛盾关系处于合理平衡状态。
（五）各国制度互相影响及国际社会影响
情报公开制度是近代发展起来的制度，各国确立该项制度时，常结合本国情况，研究、借鉴国外的立法经验教训。例如：瑞典在出版自由法中的有关规定曾受英国出版自由的影响；美国1966年制定的情报自由法对其他国家多有影响；日本与韩国的情报公开制度互有影响等。国际社会的压力对确立某国的制度也有影响，如德国的环境情报法受前欧洲共同体的环境指令影响。由于“经济全球化”、“法律全球化”等国际化趋势，使现代各国联系趋于紧密，某些条约、公约的有关内容也不可避免地对各国情报公开立法产生影响。
（六）公众团体与政党的活动推动立法
公众的意见是分散的，而各团体则能反映各阶层公众的意见，推动立法。例如美国情报自由法的制定，律师界、新闻界、行政改革派人士等团体起了很大的推动作用；日本的市民监察专员联络会、自由人权协会、新闻界等团体对推动立法发挥了积极作用。各党派在政治斗争中，也利用建立情报公开制度作为巩固或夺取政权、争取民众的手段，所以在政权交替中也常常使该立法进程出现转机。
【收稿日期】2000-02-29
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