经营城市与城市经营，本文主要内容关键词为：城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
著名城市专家连玉明指出，经营城市是提升城市竞争力的第一推动力。经营城市就是对构成城市空间资源、功能载体的自然资本、人力资本及其相关延伸资本进行集聚、重组与运营，从而实现资产价值的行为和过程。
一、关于经营城市的目的、对象和主体
（一）经营城市的目的。从一般层面上看，经营城市目的是通过城市资产的运作，使沉睡的资产变为城市资本，从而解决城市发展的资金“瓶颈”。从更高的目标来看，城市经营不仅仅是解决钱的问题，更是为了解决城市功能的问题，通过城市经营，进一步提升城市的集聚能力和承载能力，从而实现和提升城市的价值。
（二）经营城市的对象。有形资源和无形资产。有形资源包括：（1）自然生成的资源。矿产、土地、山川、湖泊等是经营城市的基础性资源。（2）人工生成的资产。如道路、桥梁、建筑、公共设施等。（3）衍生的资产。指建立在自然、人工生成的资产资源基础上衍生的城市资源，如城市景观、空间广告泊位等。
无形资产包括：（1）城市的知名度。这是无形资产中最主要的要素，指在不断强化宣传中人们对该城市特性的共识。（2）城市的信誉度。这是无形资产中非常重要的要素。（3）城市的品牌。包括因优越的自然条件、革命传统、商业发达等形成的品牌，以及因知名企业而形成的城市品牌。如四川的绵阳，就因长虹电器而扬名海内外。
这里需要说明的是：不是所有的城市资产均可经营。如城市道路，因需保障基本公共利益而不宜纳入经营：公园、广场等公共休闲场所，因需考虑社会效益而不宜纳入经营范围。
（三）经营城市的主体：政府、市场和市民。经营城市必须具备两种行为：政府行为和市场行为。因为市场失灵、政府失灵而使经营行为失败的现象均有可能发生。
1、政府是城市经营的发起者、组织者和调控者。城市政府应通过经营城市，不断完善城市的公共设施，强化城市功能，发展城市经济，并通过规划等调控手段，引导城市资源的优化配置和加速集聚，从而最大限度地实现城市价值，以城市的发展带动整个区域经济社会的发展。城市经营不能完全交由市场主体去完成，放任市场主体基于利润最大化的追求而不顾城市长远发展、公共利益、任意改变城市规划、凌驾全局发展需要之上的现象发生。而必须坚持在经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上，录求城市价值的整体提升。
2、市场是城市经营的参与者。政府不是城市经营的唯一主体，市长必须学会与市场共舞，借助企业和市场的力量筹措城市建设所需的大量资金，达到完善城市功能、实现城市整体增值的宏观目标。城市政府必须把为企业创造最佳的发展环境作为经营城市的基本立足点，下力气改变不利于企业进入城市建设、城市发展的体制性障碍，从而加速形成投资主体多元化的城市建设格局。当然，政府也要协调好公私利益，在保障一定的公共利益的前提下，保证合格的市场主体在城市经营中赢得略高于资本平均利润率的利润。
3、市民是城市经营不可缺少的重要力量。原因：①市民是城市产品的最终消费者。城市产品实现向商品的惊险一跳，没有市民的“买单”是行不通的。必须充分尊重市民和社会的意愿，有效地满足市民的多样化需求。②市民是城市建设的重要投资者。市民有一定的资本，只要有好的项目，市民和社会就乐于投入。③市民是城市形象的塑造者和维护者。城市无形资产离不开市民的行为。
二、关于经营城市的要点和思路
第一，经营城市的首要环节是城市定位
城市定位是城市经营的前提和基础。城市定位的过程，说到底，就是发现城市独特价值，找准城市分工、位置的过程。或者说，是赋予城市个性、灵魂与理念的过程。可以说，没有准确的城市定位，就谈不上城市的发展战略，就不可能很好地引导城市资源的集聚、整合和配置，实现城市的独特价值，发挥城市资本的应有效益。
准确定位城市功能，首先必须把城市的发展纳入整个的城市宏观格局。目前，我国正在形成以上海为龙头的长三角城市带，以北京、天津为核心的大北京都市圈，以及以香港、广州为核心的华南城市带。这三大城市群好比三个巨大的增长极，正在影响并将主宰着未来中国的城市发展格局。在这个大背景下，其它城市的发展都应重新审视和调整自己的位置，主动把自己的发展摆进三大城市群的发展，在更有效地对接三大城市群中寻求自身的发展空间。
准确定位城市功能，必须善于发现和提升自身的独特价值。未来城市的竞争不再是简单的个体竞争，而是城市群与城市群、区域与区域之间的竞争。对同处于一个区域范围内的相关城市，最为重要的是解决好城市的分工与协作的问题，在加强联合、各归其位，区域互动中寻求自身发展的康庄大道。在欧洲，不管城市规模大小，城市之间的分工是十分明晰的。譬如，瑞士虽然是一个只有500万人口的国家，但城市间的分工却极其鲜明。日内瓦是国际会议中心；日内瓦以外30公里的洛桑是国际奥委会的所在地，是体育之城；苏黎士是传统的金融中心；伯尼尔则是钟表制造业中心；相邻的卢赛恩却以教育发达出名；达沃斯则以一年一度的世界经济论坛而著称。相反，我们的城市之间产业分工协作意识却非常淡薄，什么都想搞，什么都搞不好，造成城市之间重复建设、恶性竞争、相互封杀、两败俱伤。
第二，经营城市的核心是提升城市的产业竞争能力
在经营城市的路径选择中，我们注意到以大连为代表的城市品牌经营模式和以青岛为代表的品牌城市经营模式。大连通过城市环境革命、大规模的城市设施建设，在较短的时间内实现了城市知名度的快速提升，但发展后劲却明显不足，城市建设难以为继。青岛则把城市经营的重点放在产业的发展上，通过发展名牌企业、名牌产品建立品牌城市，在此基础上大规模推进城市建设，打造城市品牌，从而在较短的时间内超过大连，后来居上。对于中西部城市而言，多数城市正处于成长阶段，在经营城市中，应坚持走品牌城市的发展道路，集中精力把产业做大做强，提升城市的核心竞争能力，通过积攒后劲、集聚资本，为打造城市品牌铺平道路。
第三，经营城市的重点是建立有效的市场运作平台
城市经营离不开主体的共同参与。政府在加强组织引导、规划调控的同时，重要的就是要建立有利于多元资本进入的平台，促进城市资源的加速集聚。为此，一是应开放市场，鼓励竞争，创造宽松平等的竞争环境。这里需要特别说明的是，不仅城市政府所掌握的资源要尽可能推向市场，同时应把企业所掌握的城市资源发掘出来、推向市场，实现城市资源的统一配置、统一运作；不仅城市建筑市场应全面放开，而且城市的规划、设计、管理等也应面向市场，公开竞争，择优遴选最合格的城市开发商。二是应坚持谁投资、谁担风险、谁得益的原则，尽可能地化解风险。政府没有能力也不应当对投资商给予利润保证的承诺，但政府有义务把项目的盈亏平衡点、市场占有率等相关因素搞明确，以精确的项目论证吸引客商。三是项目运作必须公司化。项目建设应实行业主负责制，明确投资主体与产权主体必须是一体的，责、权、利必须是统一的，风险与利益主体必须是一致的。
第四，经营城市的关键是因类制宜确定适宜的投资主体和经营模式
城建项目从其经营性角度讲，可以分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。
第一类是经营性项目。指有足够的现金流的项目。对经营性和竞争性项目，应一律推向城建投资市场，由社会进行投资。
第二类是准经营性项目。指有一定的现金流，但现金流不足的项目。如：煤气、自来水、管线、轻轨等。这类项目政府应适度投资或补贴，以吸引社会投资。
第三类是非经营性项目。指主要为公众服务的公益性项目。如图书馆、公共绿化、环保设施等。这类项目以政府投资为主，但管理可以市场化。非经营性项目应广泛推行代建制和政府项目采购制，尽量少用包干制。
三、关于城市经营的手段和操作路径
（一）关于利用城市规划经营城市的操作方式
规划引导城市资源集聚和优化配置，是经营城市的重要手段。利用城市规划经营城市，主要有以下三种模式：
第一种是TOD方式，即规划引导土地增值的开发模式。也就是政府利用垄断规划带来的信息优势，在规划发展区域首先安排非城市建设用地的价格征用土地，然后通过基础设施（主要是交通基础设施）的建设、引导、开发实现土地增值，政府基础设施的投入部分或主要部分来自于出售基础设施完善的“熟地”，利用“生熟”地价差平衡建设成本。
第二种是SOD方式，即通过社会服务设施引导的开发模式。也就是城市政府利用行政垄断优势，通过规划行政或其他城市功能进行空间迁移，使新开发区的市政设施和社会设施同步形成，进一步加大“生熟”地价差，从而同时获得空间要素功能调整和所需资金保障。
第三种是AOD方式，即规划理性预期引导开发模式。这是借鉴开发商做法而提出的一种方式。政府通过预先发布某地区的规划消息，公开相关信息，来激发、引导市场力量进行先期相关投入，以尽快形成与规划目标一致的外围环境和所需氛围，以便于政府以较小的投入即可实现原先的规划建设意图。
（二）关于土地经营的操作方式
土地是城市政府所能掌握的最大资产。土地经营不仅仅是卖地（一次性的土地出让费至多相当于30年的地租），还有其它许多可供选择的更好的方式，如土地租赁、土地置换等。
经营土地需要把握好以下两个环节：（1）政府应实行城市土地的集中统一供给制度。政府应高度垄断土地的供应权，实行土地储备，垄断一级市场，并且做到计划供应、饥饿投放、规范投放。所有的商业性用地都必须招标、挂牌或拍卖。（2）政府应控制土地供应的节奏，包括时间和空间两方面的节奏。一般来讲，在经济下滑时要适度增加土地供应，在经济较热时要适度收缩。空间上应先实行用地控制，然后建路，路建成后批租土地。防止出现政府建成道路，开发商圈占沿街土地，造成基础设施建设的溢出效益为开发商所获得的现象。
土地经营的主要操作方式：
第一种是土地批租。土地批租首先要在培育和激活土地市场上下功夫，增强城市对用地的需求。一是大力发展工业经济和商贸流通，实现人流、物流在城市中集聚。二是不断创造闹区（汽车站、市场等外移，建饮食一条街、商业街等），实现土地级差，使周边的土地大幅度升值。三是搞好基础设施建设，搞好美化绿化，改善居住环境。四是高度重视发展房地产业，使房价始终保持稳中有升的格局。
发展房地产业，第一，应停止一切集资、合作建房，禁止单位福利分房和私人建房。第二，应统筹考虑经济实用房、廉租房、中等房、高档住宅小区的建设，以满足各阶层的住房需求。第三，应搞活二级住房市场，降低二手房交易收费标准，鼓励和支持市民以小换大、以旧换新。第四，银行应加大住房信贷，放宽信贷条件，提高按揭年限，鼓励市民超前消费。同时，应充分发挥住房公积金的作用，适度提高公积金对购房者的借贷额度。第五，改革城市户籍管理，鼓励外地人或农民进城落户。第六，加强对房价的宏观管理，使市民的住房消费能力与开发商收益保持在一个平衡点上，保证房价始终处于稳中有升的状态。
第二种是土地租赁。实行土地租赁，一般以一定期限为期，期满重新续签，使以后可获得更多的土地收益，包括临时用地、仓储用地。
第三种是土地入股。被征地农民土地入股。土地入股的前提条件是：比较效益相对较高（高于土地耕种收益）。
第四种是土地授权经营。授权国企经营，土地收益首先用于安置下岗职工；其次用于企业拆迁；再次收回财政统一调配。实现企业退城进区、中心城区退二进三（用地结构优化）。
（三）关于城市其它资源的经营方式
1、城市客运经营权的管理与使用。首先，将长途客运与城区客运在运管区域中分离。长途客运车站一般设在城区边缘、长途旅客由城区内营运转载。其次，将城区内的客运市场分为可经营性和不可经营性。城区内公共客运关系到广大市场的交通便利问题，一般不宜经营。其它客运市场（如的士车、小中巴等）都是可经营的，其经营权都应公开招标拍卖。
为达到拍卖效果，保证投资者的回报，政府应承诺：（1）整治好城区内的客运市场，打击非法营运行为；（2）不得随意增加投放客运车辆。
2、城区河道采砂权的拍卖。江西有城都有河，而有河则必有采砂场，以满足城市建设用砂需要。过去采砂，乱采乱挖，既浪费资源，又破坏河道，影响城市防洪。实行采砂权拍卖，可以增加政府收益，规范采砂行为，保护河道，一举多得。但政府必须防止非法采砂行为的发生，以保证投资者的合法权益。
3、对城区内的广告媒体实行统一规划，拍卖其经营权。广告媒体是城市延伸资源，同时也是城市亮化的重要载体。搞好广告媒体的经营，既是城市管理、城市亮化美化的需要，又能为政府增加收益，政府应高度重视。
4、对公认好的汽车牌照（如888、666、999）推向市场，公开拍卖。使权力身份象征向经济实力象征转变。
（四）关于城市基础设施建设的经营方式
城市基础设施建设，应坚持谁投资、谁担风险、谁受益的原则。
1、供电、通讯、煤气、给排水、有线电视等管线设施建设投资。随着城市建成区面积的扩大，用户增多、业务量增大，城市水、电、气等管线的铺设自然由各单位自己负责。为解决各单位在管线铺设中费用承受能力的问题，可成立由民间投资的管线沟公司。
2、自来水厂建设投资。采取BOT方式向外招商，供水公司向水厂买水，政府决定水价，供水公司承诺用水量，投资者承诺供水质量和供水量。
3、污水处理厂和垃圾处理厂建设投资。采取BOT的融资方式向外招商。政府决定每吨污水和垃圾处理的收费政策，准许经营年限。由投资者建设经营，经营期满交还政府。
4、城市停车场、农贸场的建设投资。坚持谁投资、谁收费、谁管理的原则，由市场主体投资，政府管规划、管标准。
5、城市教育、文化、体育、卫生等事业建设投资。坚持多元投入的原则。不能经营的部分为：大型文化体育场馆建设，疾病控制预防和应急处理，以及政府应承担的义务教育等，都应由政府负责建设。能经营的为：广播电视、文化市场、文化娱乐、疾病治疗、幼儿教育和高中以上的教育，甚至基础教育等，都应推向市场，吸引社会资本投资。
6、垃圾中转站和城区厕所建设投资。（1）按城市规划，每平方公里必须建一个垃圾中转站，每建一个中转站需人民币60万元左右（含征地和房屋拆迁）。为减少政府支出，可采取“下站上房”的方式，由政府负责征地、拆迁，建房户负责建站，谁建垃圾中转站，谁在中转站上面加盖私房。其产权归建私房者所有。
（2）凡大街或路边的公厕，均可采取“前店后厕”的办法，同时由投资者建设。其产权归投资者，厕所是开放型的，不收费，管理由店铺经营者负责。
7、新城开发和老城改造中的基础设施建设投资。新城开发和老城改造中的基础设施建设问题，应坚持以房带设施的办法。房地产坚持新区大面积开发、老城区大面积改造的政策，开发和改造区内的基础设施由开发商负责建设，减少政府对基础设施的投入。
（五）关于充分利用政策、多方筹措资金的经营方式
资金来源：（1）做好项目，争取国债资金。如城市防洪、城市道路、供水排污等。（2）利用国家、省政府对城市建设的支持，做好项目争取资金。（3）利用国家开发行及其它商业银行对支持推进城市化的贷款政策，做好城建项目，争取更多的银行资金。
融资的具体操作方式：组建城市投资开发公司和土地储备中心，将政府的所有有效资产划拨给公司（中心）进行运作。大额度的贷款，为使银行放心，则可采取“资产抵押、财政贴息、政府兜底”的方式，用“四两拨千斤”的办法解决资金瓶颈的问题。