对《刑法修正案（八）草案》的意见和建议——全国人大常委会应慎用修刑权，本文主要内容关键词为：全国人大常委会论文,修正案论文,刑法论文,草案论文,意见论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国人大常委会目前正在对《刑法修正案(八)草案》征求意见。从1997年我国刑法全面修订生效至今，刑法已经有了七次修正案。较之前七次修正而言，此次修法除了继续保持“从严”外，还有两个比较明显的特征：一是此次修订在从宽精神的体现上最为鲜明，二是分则规范修订和总则规范修订同时进行。体现从宽规定的条文相对较少，而且，对刑事司法实践影响也非常有限。可以说，这次修正案对刑法总则基本制度性的修订，其总体精神仍然是从严惩处。
客观而论，不能说这些修订本身没有正当性，而且有些确实也十分有必要，值得充分肯定。但让人感到忧虑的是，这样大范围地修改我国刑法总则基本制度，却没有由全国人民代表大会进行，而是由其常务委员会实施，这样的立法修改是否合适？还有，历来全国人大常委会对刑法修订，虽然都限定在分则规范内，但能够被其修订的范围似乎是不受任何限制的。这次《刑法修正案(八)草案》中涉及的分则条文又有27条，如果该草案获得通过，那从第一个修正案以来，刑法分则条文的修订数量将会达到83条，占到修改后全部刑法分则条文的21.7％。这就意味着，1997年至今13年时间内，我国刑法分则条文将有超五分之一的部分被全国人大常委会修订，其修改幅度之大、节奏之快显而易见，人们同样会提出是否合适的问题。
从我国宪法所规定的立法权限来说，全国人大常委会这样行使修刑权似也无可厚非。根据我国宪法第62条规定，全国人民代表大会享有“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的权力；第67条第二项规定，全国人民代表大会常务委员会行使“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。但该条第三项同时又规定，有权“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。这正是全国人大常委会修订刑法权力的宪法渊源。然而，由于宪法该条内容没有对“部分”的范围进行限定，我国刑法也没有明确指明基本原则是什么，刑法学界所理解的罪刑法定、适用刑法人人平等和罪责刑相适应三项原则基本上都不具有对全国人大常委会修刑权范围进行约束的作用。照此理解，全国人大常委会“部分补充和修改”刑法的权限，和全国人民代表大会“制订刑法”的权限没有实质区别。如果前者可以修改99％以上的刑法条文，那么，必须由全国人民代表大会“制订”的刑法内容就剩下不到1％。这样一来，全国人民代表大会制订刑法的权力是否还有存在的必要性？虽然这是一种无限放大的设想，然而，却是在理论上合乎逻辑的可能结论。全国人大常委会这样无限制地行使修刑权，有事实上逐步架空全国人民代表大会之嫌。虽然从合宪性上来说没有问题，然而从正当性上来说却值得推敲。
笔者认为，全国人大常委会基于以下的考虑，也应自我约束，不宜借宪法含糊的规定而扩张自己的修刑权限。
一、出于对宪法应有的尊重
虽然我国宪法对于全国人大常委会的修刑权规定得比较模糊，但从其立法用语来分析，限制这一权力的意图是十分明显的。宪法明确将“制订”权和“部分修改、补充”权加以分别，说明两者是基本与补充、原则与例外的关系。第62条则明确将国家制订刑法的权力只赋予全国人民代表大会，后面的第67条第二项又明确将制订刑法的权力排除在全国人大常委会的权限之外。只是在随后的第三项中规定，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的刑法“部分补充和修改”的权力，而且又加上了不得与刑法的基本原则相抵触的特别限制。这些制度安排，足以表明宪法赋予给全国人大常委会的修刑权只是全国人民代表大会刑事立法权的一种补充，是一种例外性授权规定。制宪者以此限制全国人大常委会修刑权的意图是十分明显的。全国人大常委会如果无限扩张这种修刑权，显然不合宪法本意。如果以这种部分修刑权事实上替代制刑权，更是违背了宪法精神。
二、出于对于人民民主应有的尊重
根据宪法规定，我国是人民当家作主的国家，“中华人民共和国一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。也就是说，人民代表大会是我国根本的政治制度，全国人民代表大会代表全国人民行使包括刑法在内的基本法律的立法权，这是人民当家作主的具体体现。虽然我国全国人大代表还不是直接选举产生的，但较之于全国人大常委会选举的间接性来说，它离人民的距离更近，因而也更能体现人民民主的要求。刑法是国家最基本的法律，事关国家、社会重大利益和公民最基本的权利，其制订和修改，理应在最大程度上体现民主，遵从民意。这也正是宪法上述规定的正当性依据之一。如果让由全国人大选举产生的常设机构担当起事实上制订刑法的权力。那么，从立法程序来说，这种法律所体现的民主性程度还是有欠缺的。全国人大常委会应当尊重人民代表大会这一根本的政治制度，尊重全国人民民主治国的要求。
三、出于对公民基本权益应有的尊重
刑法是以对公民定罪和判刑为基本内容的法律，其法律后果十分严重，仅仅将一个人的行为宣布为犯罪，这一否定评价就会足以改变其在社会上所处的地位，给其个人甚至家庭都带来长远的不利影响。更不用说被处以刑罚的后果，轻则剥夺财产，重则限制自由，再重者剥夺有限或者无限的人身自由，极端者甚至可以剥夺其生命。每项后果都事关每个公民个人最基本权益的损害或剥夺。如此重要的法律，从立法上说，应该遵从最严格的程序，表达最大多数人的愿望才为适当，特别是死刑、无期徒刑、长期徒刑这样一些严厉刑罚的制订和修改，更应充分体现民意的要求。虽然全国人大代表不是公民直接选举的，但毕竟是通过自己直接选举的代表投票选出的；虽然全国人大代表也不过区区二、三千人，但较之不超过两百人的全国人大常委会来说还是要多很多。相比较而言，全国人民代表大会的立法显然更能体现全国人民的意愿和要求。如果由一个不到两百人的立法机构轻松地掌握着本国公民的生杀大权和最基本权益的剥夺权力，虽然不能说国家对于公民基本权益有所轻视，说还不够尊重恐怕还是可以的。在国外，涉及刑法的修改是任何国家立法机关都十分谨慎的事，特别涉及基本刑法制度的修改，更慎之又慎，往往要由立法机关经过多年，甚至几十年的酝酿，有的国家还要两个立法机关同时通过才能生效。这主要还是要表达国家对公民基本权益最充分的尊重。在宪法规定人民当家作主的中国，立法机关更应在立法程序上体现对公民最基本权益的最充分尊重。
四、出于对刑事立法修改科学性的考虑
由于刑法自身的性质所决定，其制订和修订必须体现出更充分的科学性。而保证刑法的科学性。首先，就要使刑法的修改最大程度地体现立法的民主性。其次，就是要设置更为复杂的立法程序，以便使立法所涉及的各相关利益方，都能在立法过程上发现法律制订和修改可能给自己、他人、社会所带来的正面、负面影响，并经过充分的讨论、辩论，认真权衡各种利弊得失，最后尽可能在多数人理解和支持的基础上，达到相对一致的意见。只有经过充分的民主讨论和复杂的程序控制，才能够使刑法的科学性得到最大程度的保障。在我国，虽然由全国人大代表大会制订、修改刑法确实还存在着不少问题，但至少经过这一程序制订的法律，在民主的体现和程序的设计方面，较之于全国人大常委会修刑更有保证、更科学。毕竟由二、三千人来讨论刑法与由一百多人来讨论刑法相比较，前者的智慧要更大些，程序也更严格些。虽然，人数少的优势是容易集中意见，程序简单，容易使立法很快通过。然而，人数少不利于集思广益，容易受一些强势力量的影响甚至左右，从而影响立法质量，这也是一个不可否认的事实。例如这次《刑法修正案(八)草案》中准备新设危险驾驶罪、恶意欠薪罪，其入罪的必要性如何，是需要认真研究的。现在这些危害现象确实存在，然而，这到底是因为我们相关国家机关没有严格执行其他法律所导致的，还是由于刑法没有增加这种罪名所导致的？如果有关机关能够把其他法律执行到位，这种现象是否还会这么普遍的存在和不断发生？如果刑法增加了这些罪名，我们现有的司法力量是否能够保证刑法得到真正的贯彻？如果将这样的刑法真正贯彻下去，社会上又将会增加多少“犯罪分子”？这符合建设和谐社会的基本要求吗？国家为此要增加多少司法资源的投入？需要增加多少警察、检察官、法官、狱警，增设多少监狱？我们真的已经作好充分准备了吗？将那么多国家税收用于这些执法活动，符合效益原则吗？不增加这些投入，使用其他更为节俭的方法，是不是就不能达到同样的效果？这些问题，我们可能并没有去仔细研究，只是由于社会上接连出现了一些严重的个案，媒体关注甚至炒作，民愤涌动，立法机关就迎风而上，这种立法带明显带有情绪化色彩，并不是理性思考的产物。刑法没有被作为调整社会的最后法律手段使用，不当地冲到了“第一线”，替代了其他法律应有的作用。这不仅损害了法律之间的协调性，而且变相鼓励了一些国家行政机关的执法惰性，过度依赖刑事司法机关来承担本应由他们应当承担的职能。因而，立法的科学性是明显存在问题的。
五、出于推进全国人民代表大会制度完善的需要
不可否认，全国人大常委会之所以如此扩张自己的修刑权，一个重要的因素是我国全国人民代表大会制度现在还存在着一些缺陷，人大代表议政的积极性不高，能力不强，立法的整体能力还不足，每次会议时间短，无法就重大事项进行充分、科学的研究和协商，因而尚难以保证立法的质量。相对而言，全国人大常委会组成人员则富有相对丰富的治国经验，立法能力也相对更强，近年来还充实了一些专业人士。就此而论，由全国人大常委会行使事实上制订刑法的权力，可能更能保证立法的科学性。由此可见，目前必须采取一些积极措施，创造更好的条件，努力改变这一状态，促进全国人大建设，提高人大代表参政、议政的能力、水平和积极性，在给他们创造更多立法机会的过程中，不断提高他们的立法水平。而不是反过来，因为你还不太行，所以就不给你机会，我行，我就逐渐替代你。事实上，凡物用则进，不用则废。按照全国人大常委会现在这种修刑的思路和做法，很可能会使全国人民代表大会的修刑机会和修刑能力陷入一个不断恶性循环的怪圈，最终的结局是出现全国人民代表大会只保持一个宪法字面赋予的掌握“制刑权”的外壳，而实际上则由其常委会完全替代行使的局面。
基于上述理由，笔者认为，由于正在研究的《刑法修正案(八)草案》内容大多涉及刑法总则制度以及十三个罪名死刑废除这样的重大事项，因而建议全国人大常委会在继续审议修改该“草案”后，如果认为已经成熟，应当提交明年举行的全国人民代表大会进行审议为妥。
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