政府科技服务采购及其预算管理的国际实践与启示_科技论文

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      中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2015)19-0055-10

      新公共管理运动兴起以来，西方国家普遍采用政府购买的方式提供公共产品与服务，由于公共服务涉及领域广泛，政府购买形式呈现出多样化、差异化及专业化的特征。在科技服务领域，政府购买也普遍被运用，公共服务供给方式的变化，对政府财政预算管理提出了新的要求。本文初步总结了国外政府购买服务，特别是科技服务的做法和特点，以期对我国开展政府购买服务提供一些启示。

      一、发达国家政府购买服务的做法

      在政府购买服务中，政府履行公共服务职能时，将公共服务的提供者与生产者分离，服务的生产者呈现出多元化主体，包括企业、非营利组织，甚至消费者及政府机构本身。总结发达国家政府购买服务的做法，有如下共性特征：

      (一)政府购买服务的形式多样化。

      国外社会组织参与政府购买公共服务，因各国的国情不同而釆取了各自不同的形式。美国学者萨瓦斯把公共服务的市场化形式总结十种：政府服务、政府间协议、政府出售、政府补助、合同承包、凭单制、特许经营、志愿服务、自由市场、自我服务等。签订合同是各国政府购买服务通用的方式，财政拨款、财政补贴、发放服务券以及减免税收等方式也在各国有着不同程度的应用，甚至一些国家的政府还通过向社会组织提供免费办公场所及设备设施来支持服务提供者。按照资助对象的不同，大致可把政府购买服务的方式分为两类：

      

      第一类是资助服务提供者。即政府向服务提供方提供优惠，由他们向受益人提供服务。主要包括：

      一是政府提供。由政府机构直接提供公共服务仍是各国公共服务提供的主要方式。特定情况下，政府间服务的提供也可采用政府购买的方式，如中央政府委托下级政府提供的公共服务、地方政府间互相委托的公共服务，也可通过政府间的拨款来实现购买。

      二是财政拨款。政府从财政预算中拨款给社会组织或私人机构，由其向公众提供社会服务，如德国政府对“免费福利机构”的支持大部分采取直接拨款的形式。

      三是合同外包。这是政府购买服务最普遍的方式，美国广泛应用此方式向非营利组织采购服务；欧洲一些国家如英国和法国也越来越多地应用这种形式；德国则在采用合同形式时，体现出永久性补助的特点，合同期持续时间长达数十年。新西兰政府采取的是承包式的管理模式，对于政府的公共服务广泛采取合同承包或契约管理的方式，将其交由私营或自愿组织来完成。政府不再是公共服务的直接生产者，大量的公共服务采用公开招标和投标的契约方式，交给私人提供。与其他发达国家相比，新西兰是推行公共服务市场化比较彻底的国家。

      四是财政补贴。政府通过专款专用的形式补贴特定的社会组织。香港地区主要是通过整笔拨款津贴制度和非整笔拨款津贴制度对社会组织进行资助。整笔拨款制度目标是以最符合成本效益的方式配置资源，于2000年推行，社会组织可自行决定是否采纳，且可灵活地配置补助资金以满足服务需要。

      五是税式支出。政府通过提供税收优惠，如免税、减税、扣除、延期缴税等形式，激励非营利组织或私人机构提供公共服务。这一方式在大部分国家也普遍存在。美国非营利组织可免缴联邦和州的所有所得税和财产税；通过对个人的日托服务、慈善捐赠和医疗支出进行减免税，也会使相关组织间接获利。澳大利亚也为提供公共服务的非营利组织制定了税收减免与抵扣的政策。

      第二类是资助消费者。即政府以特定的支付方式直接给予受益人，由受益人自行选择提供方。一是提供服务券。政府提供给符合条件的受益人以特定服务的票券或报销安排。美国政府向非营利组织购买服务，多是通过服务券实现的，如老年人养老与医疗服务、贫困阶层的住房与食品援助等。欧洲一些“福利国家”也广泛使用服务券的形式为居民提供社会福利服务。二是贷款或贷款担保。即政府向社会组织或社会组织的服务对象提供贷款或担保。美国广泛利用贷款和贷款担保用于资助大学生；英国政府出资4亿英镑成立“建构未来”计划，提供贷款用于社会组织技术与设施，社会组织通过自身收益还款后，该计划再对其他社会组织提供贷款。

      随着经济社会的发展，政府购买服务的形式也在发生变化。总体上看，政府购买服务更加重视结果导向，更加重视绩效，更加强调服务购买中的竞争，呈现出从直接拨款转向合同式、从补助提供者向补助消费者转变。合同式提供和以服务券为代表的消费者补贴模式，更有利于塑造市场化的公共服务提供机制。近年来，德国就通过法律的修订改变了政府与服务提供者之间的关系，用绩效导向补偿原则取代了早期的成本偿还原则。

      (二)政府购买服务的方式与货物采购存在差异。

      政府购买服务是政府采购范畴，政府购买服务的运作模式与货物或工程类政府采购运作基本相同，但也有差异性。这种差异性体现在评审过程。联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》明确规定，采购实体采购货物或工程均应通过招标程序采购，同时本法对服务采购方法作了专门规定，包括：明确对服务提供者的资格和专门知识需进行评估的程序；不通过谈判的评选程序；通过谈判的评选程序以及通过顺序谈判的评选程序，等等。

      2004年欧盟修订公共采购指令时，新引进了适用于复杂政府采购项目的竞争性对话。在政府服务采购领域，欧盟规定无论缔约机构采用何种授标方式，大多数情况下都要进行竞争邀请，包括公开程序和限制性程序。公开程序指所有感兴趣的服务提供者均可据以投标的那些国家程序；限制性程序指只有受到当局邀请的服务提供者可以据以投标的那些国家程序。《服务指令》规定6个条款中所涉及的内容可以适用谈判程序而不必进行竞争邀请。

      德国服务采购方式和评标办法与货物和工程不同，服务往往不采用招标方式，更多的是采用谈判的方式。对于大型的、复杂的服务采购，评标时分三个小组评标：第一个小组由技术专家组成，负责看项目报价；第二个小组由用户单位组成，负责看项目的性能、服务；第三个小组看前两个小组的评标结论，进行对照。三个小组各自独立评标，三个小组评分汇总以后，得出最后评分。

      瑞典对于限额标准以上的公共服务，原则上采用欧盟指令的规定，即分为公开招标程序、有限招标程序和谈判程序三种。对于限额标准以下的采购，可以采取另外三种方式：简易程序、选择程序和直接采购程序。在简易程序中，采购人应在公开出版的报刊、杂志或面向大众的电子平台等媒介上公告采购信息，所有供应商均有权在规定的时限内以书面形式递交投标申请书，采购人可以根据申请人的情况选择1家或数家进行谈判；选择程序亦要求采购人通过公开的电子媒介形式公告对部分供应商的投标邀请，并给予不少于10天的时间递交投标申请书，采购人可选择1家或数家进行谈判；在标的金额很低或个别特殊情况下，允许采购人直接向特定的供应商联系采购，但要求在可能的情况下要尽量做到货比三家，同时规定在相同规模及种类的采购将多次发生的情况下，应当寻求与资质良好的供应商订立一定期间之内的供货协议，力争更优的价格和质量保障。

      (三)政府购买服务都有完善的法律体系保障。

      发达国家都有完备的政府采购法律体系，服务、货物和工程作为政府采购的三大类别，在合同的签订、执行、监督与评价方面都有着详细的规定。美国自1761年颁布《联邦采购法》以来，已建立起比较完善的公共采购法律体系，专门的政府采购法规、与政府采购直接或间接相关的法律法规共有500余部，相关条款4000余个，涉及政府购买服务的组织管理、购买流程等所有环节。《联邦采购条例》对于服务类政府采购活动同样适用，特别是在F章节，对于研究类、开发类、资讯类以及IT服务类业务的政府采购进行了详细的规定，并提供了针对性的文件模板、合同模板、评价方法和管理方式的指导。

      欧盟有四部涉及政府采购的法规，包括：《货物采购指令》、《公共工程采购指令》、《公共服务采购指令》和《公用事业采购指令》。这些指令对各成员国具有约束力，但成员国可自行选择实施指令的方式与手段。《公共服务采购指令》于1992年颁布，该指令在政府购买服务方面，规定了适用范围、采购门槛、估价方法、采购程度、采购方式等。2014年本指令进行了修订，对政府购买服务的标准进行了调整，取消了最低价格标准，明确最经济有利为唯一标准，同时取消了优先服务与剩余服务的合同差异，明确：除附录中的服务项目外，所有超过门槛价格的服务合同均须在发布公告后采购。作为欧盟成员国，英国在遵守欧盟相关“指令”的同时，也根据本国实际制定了政府购买服务方面的法律规范，包括《2006年公共合同法规》、《2006年公用事业合同法规》、《资助和采购最佳实务准则》及《服务外包委托指导》等。

      日本关于政府购买服务的法律法规，在中央政府层面有《关于规定物品和特殊服务采购的特别程序的法令》、《关于规定物品和特殊服务采购的特别程序的部门法规》等，在地方政府层面有《地方自治法》、《地方自治法实施条例》、《地方政府实体物品和特殊服务采购的特别程序的法令》、《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》等。

      除各国国内法外，基于促进成员方开放政府采购市场、扩大国际贸易的需要，WTO一些成员方于1979年签署了《政府采购协议》(GPA)，这是目前政府采购的主要国际法依据。我国于2007年开始启动加入GPA的谈判。GPA2012版关于协议适用的条款中指出，政府采购是指为了政府目的而进行的“货币、服务或者它们的任意组合”的采购。联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》规定，采购“系指以任何方式获取货物、工程或服务”。从国际法来看，服务是政府采购类别中的重要组成部分，适用政府采购的相关法律法规。

      (四)非营利组织是政府购买服务的重要载体。

      在政府购买服务广泛开展的国家，非营利组织是公共服务的主要提供者，政府往往通过多种途径支持非营利组织发展，使其作为政府的补充，向全社会提供高质量的公共服务。政府购买科技服务作为政府购买服务的内容之一，非营利组织不可避免地成为该项活动的重要载体。世界银行的研究报告表明，在39个有可靠数据支持的国家中，非营利组织收入中政府资助占比为36%，最高的爱尔兰为74%，德国为65%，法国为63%，美国为40%，日本为38%。

      美国政府购买的公共服务大部分是由非营利组织提供的。截至2012年3月，仅在美国国内税务局登记的非营利组织就有156万家。美国非营利组织向社会提供多样性的公共服务，如社会服务、教育研究、卫生服务、住所照顾、法律服务、就业培训和精神健康等领域，其中从事社会服务、文化娱乐以及教育研究的所占比例较高。

      德国从20世纪初开始就鼓励社会组织参与社会服务提供，1922年的《帝国福利法案》建立了公共机构与私营机构提供社会服务的同等地位；德国社会保障法规定，公共机构有义务与非公共机构合作，合作应该以伙伴关系为基础。目前德国的社会福利体系也是基于公共部门与私营机构基础之上的，如德国的养老服务，非营利部门提供的比重占67.6%，而公共部门和营利部门则各占14.7%和17.7%。

      二、政府购买科技服务的特点

      (一)政府购买科技服务是政府科技政策的重要内容。

      通常来说，政府科技政策包括研发资助、税收优惠与政府采购等，这些政策适用于不同发展阶段。实践表明，在产业化阶段，政府购买能够大大降低技术产品或服务进入市场的风险，增加稳定的市场需求，它比政府补助更为重要。如美国的半导体、集成电路、计算机工业以及民用航空工业发展，早期很大程度上是国防领域的政府购买来推动的。

      除直接购买高科技产品外，发达国家政府也重视资助科技社会组织，通过社会组织向企业提供科技服务的形式推动企业技术创新。如美国很多科技社会组织都提供科技情报检索服务，企业从事研发活动、技术改造时都可以到相关的民间组织去查询相关信息。在社会组织牵线搭桥下，美国形成了许多中小企业科技网络，为中小企业的生存和发展提供了坚实的基础。

      (二)发达的科技服务业为政府购买科技服务奠定了市场基础。

      科学技术的专业性要求提供科技服务的社会组织应具有较高的专业化程度，完善的科技服务业态是政府购买科技服务的市场基础。科技服务业作为服务业的一个分支，主要向社会各行业提供研究开发服务、技术转移服务、检验检测认证服务、创业孵化服务、知识产权服务、科技咨询服务等。美国的科技服务业十分发达，科技服务组织种类与组织形式多样，为技术研发和成果产业化提供多元化的支撑服务。

      美国的科技服务组织既有营利性的也有非营利性的。营利性科技服务组织多以企业的形式存在，包括高科技企业孵化器、技术咨询与技术成果评估企业、专业化科技服务机构等。非营利性科技服务组织在美国科技服务业中占据着重要地位，主要是由国家或民间机构设立。美国小企业发展中心就是典型的非营利性科技服务机构，它由美国联邦政府与州政府及大专院校合作建立，经费来自政府资助，分支机构遍布美国各地，通过向小企业提供免费的咨询与信息服务，促进小企业技术创新和成果产业化。

      日本政府重点围绕为中小企业服务，通过政府认定的事业法人机构、民间的科技中介机构、外资系统和银行系统的大型咨询机构、科学城和技术城、技术交易市场等主体，从专业化和差异化需求出发建立了多层面的科技服务体系。日本的科技服务机构有国立机构和私立机构。典型的国立机构有日本科技振兴事业团(JST)、中小企业综合事业团(JASMEC)和日本产业技术振兴协会(JITA)，JST主要侧重于对基础技术的服务，JASMEC的工作重点主要在扶持中小高科技企业发展，JITA的主要任务是技术转移和交易，将工业技术院和产业技术综合开发机构的研发成果转让给企业，这三家机构的资金来源都来自政府拨款。日本的营利性机构多为提供技术转让服务的机构，如技术授权组织(TLO)，其业务主要包括发掘科技成果、专利代理、信息反馈、技术转让等。

      (三)政府购买科技服务的服务对象是企业、居民和政府。

      企业、居民和政府是科技服务的三大受众对象，政府购买科技服务，既可以提升政府行政管理效率，还有利于促进企业技术创新、提升居民科学技术素养。奥地利政府于2011年推出的中小企业一揽子资助计划，就是通过政府为企业购买科技服务的形式，激励中小企业开展技术创新活动。该计划主要由四部分组成：一是推出“创新支票”计划，由国家无偿提供给中小企业用于支付科研服务费用。二是可行性研究资助。奥地利政府资助科研机构为中小企业编写研发项目可行性报告，最高可以资助30000欧元。三是项目启动资助。政府资助中小企业科研项目的启动费，最多不超过实际费用的50%，最高限额为3000欧元。四是科研指导。对于50人以下，年产值1000万欧元的小企业，只要按照指南的要求向政府申请科研项目，一揽子计划就可以资助企业获取企业外的科研指导，资助额最高每年不超过6000欧元。香港特区政府2006年启动的“科学为民”服务巡礼，就是通过政府部门与社会组织合作，向公众提供科学技术普及服务。服务巡礼通过联合展览、科普讲座、专题研讨、电台节目、研习竞赛、巡礼嘉年华等形式，让公众更加深入地了解现代科学技术及其应用，培养科学精神，提高科学素质。

      为提升行政管理水平，政府本身不仅需要科技产品，也需要相应的科技服务。近年来，随着互联网云技术的发展，发达国家纷纷实施云服务采购战略。美国就建立了云服务购买的制度框架，由国家标准和技术研究院制定采购标准和合同；由联邦总务署制定一揽子采购协议，规定云服务合同的交付模式、定价方式和定价项目等；启动联邦风险和认证管理项目来保障云服务采购的安全性。2013年英国推出了G-Cloud云服务合同框架，为云服务提供认证和采购服务，并开通“云市场”网站供政府各部门选择。

      (四)政府购买科技服务的典型形式。

      政府购买科技服务与科技创新战略的需求直接相关，总结国外的几种典型做法，主要有：

      一是利用研究与开发合同把科研项目委托给社会组织或企业。美欧等国家普遍采用研发合同制，把研发服务委托给社会组织或企业进行，其相关法规中都把研究与开发列为政府采购的范围。研发合同制是指政府同有关科研组织或企业签订合同，按一定的规格、数量和质量定购所需要的研究开发产品或提供服务。在签订研发项目时，一般采取公开招标的方法。研发合同签订后，按照三个阶段来执行。在第一阶段，经招标后由政府资助研究，经费控制在一定数额内。第二阶段是一个连续的研发进程，将邀请第一阶段中成功的项目进入第二阶段，这一阶段由政府与企业或投资人共同出资研究。第三阶段是科研成果的转化和产业化阶段，这一阶段由成功的项目研发承担者向政府或商业领域推销其开发的产品或服务。

      二是利用“创新券”支持中小企业技术创新。近年来，许多国家探索实施了以“创新券”的形式向中小企业提供科技服务的资助模式。创新券一般是由政府制作的一定面额的服务券，由有创新需求的中小企业提出申请，管理部门依据一定的原则向申请企业发放创新券，企业用创新券向科研组织购买研发服务，服务完成后科研组织凭创新券到财政部门兑现资金。2004年，荷兰在创新平台建设中首次提出一种用于推动中小企业与公共科研机构之间技术转移的奖券制度，荷兰经济事务部根据这一理念推出2004年创新奖券补贴试验计划，指定其下属的创新与可持续发展局作为负责部门，开展创新奖券制度的试验。奖券计划规定，申请企业必须符合欧盟中小企业定义的要求，农、渔、水产业企业外，其他行业企业均可申请(农业领域的补贴另有计划支持)，申请企业必须在三年内没有接受过超过92500欧元的政府补贴。创新奖券的基本流程是：中小企业向主管部门提出申请，主管部门按照先到先得和随机抽取的形式对奖券进行分配；中小企业拿到奖券后提出相关研究问题委托科研机构解决，把奖券交给科研机构；科研机构持奖券换取资金补贴并研究问题；研究费用超过奖券面值部分，中小企业需自付。

      三是在创新领域推进“公私合作伙伴关系”。市场经济条件下，企业是技术创新的主体，但一些重大的技术创新活动又必须由政府来主导或组织。如何在创新领域把市场与政府的力量统筹协调起来，是政府科技政策应当关注的问题。2011年，欧委会在多年试点的基础上，正式宣布在欧盟范围内推行技术创新“公私伙伴关系计划”，着力在研发创新活动和科技成果转化过程中，加强以企业为主导的公私合作，建立长期稳固的公私伙伴关系。2014年，欧盟、私营部门和成员国启动了地平线2020计划七大公私伙伴关系PPP项目的首轮招标，7个项目未来7年的研究和创新总投资为195亿欧元，其中欧盟提供73亿欧元，私营部门和成员国提供122亿欧元。

      四是通过“创新驿站”为中小企业技术转移与合作服务。企业进行技术创新以及成果产业化需要与其他企业与社会组织的合作，而企业技术创新中的“合作失灵”是普遍存在的，需要政府提供相应的服务来克服这种市场自发运作产生的失灵。1995年，欧委会根据“创新和中小企业计划”资助成立了欧盟创新驿站(IRC)计划，就是旨在打破企业技术创新中的“合作失灵”问题，整合全球信息资源服务于欧洲企业。2007年开始，IRC开始了国际化网络服务的拓展，在美洲、亚洲、大洋洲和非洲继续建立创新驿站，且并入EEN网络，开展国际范围内的技术转移服务。据最新数据显示，IRC平台已经覆盖了欧盟27个国家和包括中国在内的22个非欧盟国家的600多个合作组织。创新驿站作为科技中介提供的服务包括：在创新、技术转移和成果开发方面提供咨询；对当地的科技需求作出分析；根据公司的需求提供有关信息；通过中心网络帮助寻找合作伙伴；提供欧盟和当地驿站有关促进研究成果开发和技术转移的资金支持方面的信息；提供研究成果开发和技术转移的培训；向企业提供欧盟框架计划的有关信息、帮助设计项目申请书、提供知识产权方面的帮助等。

      三、部分发达国家针对政府购买服务的预算管理

      (一)对政府购买服务预算进行控制。

      发达国家政府购买服务决策主要由各政府部门制定，各部门依据本部门的需求编制采购计划，但部门购买服务的决策要受到财政部门预算管理规定和议会预算支出范围与规模的限制。美国政府的预算约束性很强，预算编制要求严格，购买公共服务的经费须纳入政府的年度预算，属于政府公共服务性支出。一般情况下，如果采购部门没有预算是不允许进行采购的，同时采购的预算资金也不准挪用。同时，购买服务预算中，专门制定了服务标准，每一笔经费都有详细预算，纳入政府的年度预算中，每年都需国会审议和通过，具体到州和地方政府则由州、地方议会审议通过，杜绝了购买过程中出现腐败。另外，公共服务购买一旦生效，美国政府就会采取信息报告、实地巡查、投诉处理、审计监督以及阶段性评估等方式对非营利组织进行严格监督。

      (二)对政府购买服务实施严格规范的监管。

      美国的监督管理贯穿政府采购的全过程。从行政组织框架设计看，立法层面涉及联邦采购的监督管理机构有：美国国会下属的联邦会计总署(GAO)、联邦采购规则委员会和众议院政府改革委员会技术与政府采购办公室。在行政层面，美国总统行政和预算办公室(OMB)内设的联邦政府采购政策办公室(OFPP)，代表总统参与政府采购及相关政策和法规的制定工作，指导和监督各联邦机关依法采购。同时，联邦政府各部门拥有独立的监察办公室，负责审定是否需要对本部门的公共采购采取纠偏措施。在司法层面，美国建立了完善的司法救济制度，专门的机构有合同上诉理事会、美国联邦赔偿法院、美国联邦巡回上诉法院。独立的第三方以及未能签约的供应商的律师随时可以查阅政府的有关采购记录。

      法国政府的监督职能主要由议会来实施。从编制政府采购计划，审定政府采购项目，确定采购标准等内容，都接受议会监督。对关系国家利益的公共工程或公共服务项目，政府在立项前要广泛征求意见，与议会等国家机构共同论证，确保政府采购计划的严肃性和公共性。公共支出的事后监督也是由议会完成的，通过投票方式，负责决算的审定。

      (三)重视政府购买服务预算的绩效评估。

      新公共管理运动在改变政府公共产品与服务供给方式的同时，也为公共预算的管理引入了绩效的理念，政府购买服务的推行与绩效预算的引入几乎是并行的。某种程度上说，政府购买服务就是追求预算绩效的途径之一，而对预算支出绩效的要求又促使政府转变观念，放手把某些公共产品与服务的生产交由更为专业化的组织。在政府提供公共服务、社会组织生产公共服务的格局下，由于“裁判员”与“运动员”的角色定位清晰，相比政府生产并提供公共服务的传统模式，开展绩效评估也更加具备了可操作性。各国在绩效评估方面，做了很多有益的探索和尝试。

      一是美国政府购买服务中，实现了由设计型合同向绩效型合同的转变。设计型合同的特点是政府为投入和过程付费，政府部门制定的规章制度严格约束社会组织的行为；绩效型合同则是通过社会组织提供服务的质量、效果等的评估付给费用。根据1993年《联邦政府绩效和结果法案》，美国对政府购买服务合同的监管主要围绕对该项服务绩效进行考核评估，进行绩效评估的前提是充分、全面地获取相关服务信息。

      二是英国政府引入了“使用价值最大化”的服务采购理念。由于竞争性招投标容易出现以降低质量为代价节约成本的现象，近年来英国开始引入“使用价值最大化”这一新的服务采购理念，即政府部门在服务采购过程中，选择目标机构时不能只考虑其服务是否低价或高产，而必须考虑其服务所带来的社会、经济与环境价值。

      三是新西兰政府的“全面绩效管理”。新西兰成立了专门的公共服务委员会，对公共服务的统一实行绩效管理，以“绩效框架协议”约定双方服务的内容，包括价格、数量与质量，使服务的标准可量化。公共服务委员对合同履行中的政府支出进行详细的核算，以保证每一笔开支都花在实处。

      四是我国香港特区的服务绩效监控系统(SPMS)。为使社会组织提供以顾客为中心、以质量为导向的社会服务，香港政府引入了服务绩效监控系统(SPMS)，该系统以政府和社会组织签署的《津贴和服务协议》及通用的《服务素质标准》为基础，对社会服务的绩效进行评估和监控。

      四、启示与建议

      (一)我国推进政府购买服务是国家治理理念的转变。

      从政府直接提供科技服务到政府购买科技服务，体现了国家科技治理理念与方式的转变，意味着政府的角色从“划桨”转向“掌舵”，从权威与命令的治理理念向平等、合作、互惠的市场理念转变。在政府直接提供科技服务的情况下，治理主体是政府机构，其通过自上而下的权威和对委托人的控制或管制来实现治理目标；政府机构既管资源配置，也负责监管；公共服务的目标往往带有政治性；激励机制主要是行政组织的科层制或本位主义。而在政府购买科技服务的情况下，治理主体多元化且分工明确，不仅有政府机构，也包括社会组织和企业组织；政府主要负责管制，资源配置的部分职能让渡给社会力量；公共服务的目标更加强调经济性、效率性和效益性；竞争性招投标、签订合同代替了传统的权威与命令模式；激励机制中引入了企业家精神。

      (二)政府购买科技服务应有相应的法律依据与制度设计。

      我国公共服务尚未被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障。现行的《政府采购法》规定的范围包括货物、工程和服务，但是在采购范围中，对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。以政府购买而非政府直接提供的方式，向社会提供公共科技服务，应是今后科技服务提供的常态。为了实现政府购买科技服务的可持续性，应健全或完善相应的法律法规体系。

      政府购买科技服务，不是为买而买，而是具有一定的公共目标。政府购买科技服务，一方面是政府科技职能转型的要求，在科技创新与应用领域，逐步划清政府、社会与市场之间的界限，另一方面则是基于以更少的预算支出达致更优科技公共服务的目标。相关法律法规中应明确政府购买科技服务的目标。

      政府购买服务并不是要政府完全放手由市场或社会去提供无限的公共服务，也并非所有的公共服务都适合采取政府购买的形式，应合理界定并从法治角度规范政府购买服务的范围。从他国的经验来看，适合采用政府购买的公共服务具有以下特征：一是具有详细的质量要求或效率衡量标准；二是易于进行竞争性招投标，风险小；三是具有相对独立性，易于进行合同管理；四是社会领域或私人领域的服务提供主体数量比较多，具有可选择性。在满足这四大差别性特征的基础上，一般认为准公共产品或混公共产品适合公共服务购买，而纯公共产品不适合。

      (三)政府购买科技服务的预算管理应当规范并体现绩效理念。

      政府购买科技服务的资金主要来源于财政性资金，政府部门预算中就包含政府购买服务预算的内容。按照现代财政制度的要求，没有列入预算的活动，政府不得拨款；没有资金保证的项目不能开展采购活动。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。只有经批准后的公共服务，才有资金保障，具有履行购买合同的支付能力。政府购买服务项目必须按规定用途使用，提高财政资金的使用效益，实现预定目标。购买项目不得超过预算定额，批准的购买预算通常考虑到了确保该项目数量及质量的各项费用，在执行中不应当突破。

      探索并形成适用政府购买科技服务的绩效评估模式。目前，我国各级财政部门试点并推广的绩效评价主要针对项目，尤其是投资类项目，指标体系也是按投资类支出设计的；评价范围往往是年度预算。现行的绩效评价模式与指标体系，对政府购买服务来说是不适用的。很多公共服务并没有明显的产出数量或质量，其效果或效益也体现了社会化、长期化的特点，特别是科技服务往往体现出长周期的特点，一项科技服务可能会历时几年且绩效难以在短期内显现。应根据政府购买科技服务的形式或特点，探索并形成行之有效的绩效评估机制与方法。

      (四)政府购买科技服务的机制应体现竞争性。

      政府购买相对于政府直接提供科技服务，其经济性与效益性的实现主要依靠竞争机制的引入。竞争性不仅包括服务市场的竞争，还包括购买程序和合同设计的竞争。市场的竞争性要求有一定数量的符合资质要求的社会组织参与到服务购买的竞争中来，这需要政府在资金、政策和其他方面培育及推动社会组织的发展，降低社会组织的准入门槛，为社会组织的成长提供良好的发展环境。

      在购买程序方面，应尽量使用竞争性购买，避免使用单一来源购买；应建立购买服务信息发布机制，及时更新政府购买服务计划、预算、数量、标准等信息，以便于社会组织合理安排投标、竞标活动；设置购买程序时要公开、规范、有序，使供应商在一个公正、透明的环境中参与竞争，减少不确定性因素的干扰。

      在合同设计方面，可对部分较大的项目在金额或期限上进行适当拆分，防止服务生产商的垄断行为，增加参与竞争的社会组织或企业数量。可设计竞争性的支付结构，即为科技服务项目设计复合型的支付结构，固定支付占一定比例，其余的部分按绩效和季度绩效或年度超额完成情况进行支付，以增加社会组织或企业的积极性。

      (五)以政府购买科技服务推进科技创新领域的“公私合作伙伴关系”。

      科技创新的系统性与复杂性需要官产学研等各领域的紧密协作。我国目前还存在产学研分割的状况，产、学、研各谋其政，有机联系不够，未能形成一个创新的生态系统，政府有责任打通产学研之间的分割。政府购买科技服务，需要政府科技管理部门、科技社会组织、科研机构及企业都参与其中，这样才能有助于通过财政科技支出把技术创新的各方力量结合起来。

      应吸引科技组织及相关企业参与到政府购买科技服务的规则与标准的制定之中，使政府购买科技服务的相关政策反映各方的利益诉求；政府的资助方向应兼顾生产方和需求方，通过资助生产方鼓励科技组织与机构为企业提供科技服务，通过资助需求方支持企业按照自身技术创新需求选择服务提供商；应利用政府购买服务的政策与资金引导科技服务业发展壮大，使科技服务业成为产学研结合的润滑剂；可探索在政府科技计划与基金中引入社会资本，利用股权激励、共享知识产权等方式，引导在重大技术创新领域构建公私合作伙伴关系。

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