政府和高校关系——新公共管理学的视野，本文主要内容关键词为：管理学论文,视野论文,高校论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
在西方传统文化中，学术研究被看成是一种“随心所欲”的，不受任何羁绊的真理探求活动。政府对高校予以特别的尊重，政府官员也仅仅关心一下招生规模、学费、学校校址这类事情。我国高等教育长期以来运行在一种以强调政府行政行为为基础的制度环境中，高等学校作为由制度所确立的一个组织，在以政府行为为主的纵向约束这种制度背景的长期运作过程中，形成了以政府行政约束为主导的运作机制。在计划经济体制下，政府的角色是多重的：举办各类高校，对它们实施外部行政管理，并且具体控制学校内部的办学事务。这种多重合一的政府角色是造成政校不分，高校与政府关系混乱的重要原因。因此，在新公共管理理论的背景下，对政府的权力产生进行溯源，合理定位政府角色，这对于重新理顺政府和高校的关系，促进我国高等教育体制的进步具有重要的作用。
二、新公共管理中的政府属性和职能
在新公共管理理论中，“政府的出现意味着人的完全自主行动的结束”。[1](P.71)也就是说，人们组成政府是需要做出必要的让步的。从这个角度而言，人们放弃了部分自主行动的权利，经过授权，把自己的部分权利让出来，形成公权力。公权力作为一种社会力量，具有以下特点：(1)以合法性为前提。公权力的力量来自它的“合法性”，有合法的来源，行使的程序和实体内容符合法律。(2)公益性。公权力的设定与行使以社会公益为目标。(3)具有合法侵害能力和处分公共产品的能力。社会原始的关系是以权利义务体系表现出来的，为了维护这种关系社会必须有公权力。公权力包括组建公共组织、确定公共组织行为的能力。[2](P.241)
在政府的形成过程中，人权可视做委托人主权，这是一种原生性权利，而政府权力则是一种次生性权力。在二者之间做出明确界定是困难的，但可以断定的是，委托人没有也不可能把自己的权利全部或大部分交给政府，交给政府的只是自己不愿和不便行使的部分，而权利的大部分或绝大部分依然留置于自己手中。所以，由此而建立的政府有三个特点：其一，是公共政府。因为政府权力从本质来讲是一种公共权力，公众是权力主体，是政府的委托人。政府是公众实现利益与满足需求的工具，是公众的代理机构。其二，政府不是本原的，而是后生的。政府不具有天然的统治权，只有社会公众的权利才是天然的。在这个程度上讲，政府的权力是有限的，其权力、职能和规范必须保持在合理有效的范围内。这也意味着政府是一个法制政府，受到法律的规范，接受公开的社会制约，被公开监督。其三，政府存在的理由是能够满足创建者的各种要求，那就需要有行动力，即权力。政府权力的来源决定政府必须是以服务为本位，具有责任感、有行动效力的政府。
政府是公众服务的工具的理念是委托代理理论的自然延伸，正是有了这一理念，才有可能将政府置于合适的位置上，平心静气地讨论有关政府的问题：现代民主社会通过对政府的合理定位，公众可以以合约的形式与政府及其组成部门进行公正的谈判，从而从政府那里得到满意的服务并自觉向政府交付一定的费用。但是，政府也不是无所不为的保姆式政府，而是规模适度、效率最优的政府，并且善于利用多种形式来实现政府的目标。
三、对政府和高校的关系的重新审视
在高等教育领域，就是高等学校这个社会组织，有着政府所不能干涉和侵犯的方面，就是自己的办学自主权。这是作为人的组织的高校作为委托人向政府授权后所保留的大部分的原初的权力之一。在高校向政府授权的同时，高校亦具有向政府施加影响和压力的权力，以防止政府在对高等学校的管理中滥用权力。
在政府和高校的关系中，政府所接受的大部分的代理业务是指向高校的，因为，政府在此时的基本职能是对高校的公共事务的管理。高校一方面是权力的主体，是政府对高校的管理的权力的授予者，同时，又是政府管理的对象，被要求遵守宪法和法律中所规定的权利和义务，维护政府的权威，接受政府的对高校的管理。理解了权力的这种反躬自身性，在此基础上来划分政府的角色才是有意义的。因此，必须明确以下几点：
1.政府仅是公立高校的举办者
在我国，政府一直是最重要的举办主体，改革开放以后，一些具备法人资格的企事业单位、社会团体和个人成为高校的举办者。高校举办主体的多元化要求政府放弃部分权力，将应当由其他高校举办者享有的权力交给他们行使，政府不应剥夺他们的权力，也不应当替代他们承担责任。政府只是公立高校的举办者，就自然只对公立高校行使举办者的职权。
2.政府是所有高校的行政管理者
高校是独立办学的、具有法人地位的实体，政府只是高校的行政管理者，只能对高校在方针、政策、法律规范方面予以控制。社会力量举办的高校作为社会组织中的一员，也是有义务接受国家公权的代表——政府的外部行政管理。高校是开展教学和研究活动的主体，是独立办学的主体，应该独立行使办学的自主权。政府应该用法律、经济、计划、评估、监督、信息服务以及必要的行政手段对高等教育实施组织和领导。但当前在教育行政管理活动中，存在着大量的越权和侵权的政府行为，必须强调政府依法治教的义务，以使其作为高校行政管理者的权利与义务相平衡[3](P.32)。
3.政府要为高校提供教育服务
高校要健康发展，离不开良好的社会环境，如规范有序的市场、完整全面的法律体系、畅通灵敏的物资、信息交流网络等。这些既是高校发展必不可少的保障条件，又是高校本身无法解决的。而政府正是为保障大多数人的利益而存在的，它有义务、也有能力为社会各主体的发展提供它们自身无能力解决的外部条件，促进社会服务体系的发展。
四、构建政府与高校良好的新型关系
“冰冻三尺非一日之寒”，良好的关系的形成也是一个日积月累的过程。在这个过程中，政府可以从以下几个方面来努力。
1.主动下放权力，对高等教育的权力的结构进行调整
政府的教育行政在高等教育管理体制的改革过程中，应立足于从体制内部的权力下放和向体制外部的权力转移两个方面，建立一个均衡的高等教育权力体系。一是政府对高等教育权力通过在体制内下放，改变过去以命令和服从为主要特点的权力关系，在政府各级行政组织机构之间、在中央和地方之间建立以命令、指导、监督为特征的权力关系，以便最大限度地提高地方各级政府组织和人员的积极性。二是政府对高等教育权力向市场领域和社会领域的转移，改变主要由政府垄断高等教育的状况，把过去由政府提供的具有竞争性的、选择性的高等教育交由市场和社会提供，在政府与市场、社会、学校之间建立以参与、协商、谈判、监管为特征的权力关系。
2.政府依靠行政合同来管理高校
行政合同是政府达成行政目标的一种非强制手段，是政府由行政命令向行政指导转变所运用的新的管理方式。“行政合同的适用范围不限于行政行为的涵盖领域，而是更为广泛，凡是不需要行政机关以支配者的地位做出单方面处置的法律关系，如两个原则下平等地位的、具有权利能力的行政主体之间的关系，都可以采取合同方式处理”。[4](P.343)“行政合同与行政行为两者惟一的、但也影响重大的区别在于，行政行为是行政机关单方面做出的，而行政合同是行政机关与公民协商一致做出的”[5](P.258)。如果没有相互的意思一致，行政合同就不存在。总之，行政合同的目的是促使政府官员依法行政，赋予高校更多的自主权，提高政府的公共服务能力。从这种意义上说，政府的这种行为暗含着教育权的根本转变。因为为了满足消费者（家长、学生）的需要，提高教育质量，政府与学校必须通过协商、合作、谈判的形式来对开办什么类型的学校，采用哪些课程，教学方法的选择等确立认同。这些以前主要由政府来决定，现在，这些都应在合同中反映出来，合同的内容是政府与学校协商的结果。
3.政府应保证高等教育系统内部有适当的竞争
世界银行和联合国教科文组织高等教育与社会特别工作组发布的工作报告指出：高等院校对于教员、学生和资源的更加激烈的相互竞争能够提高高等教育的质量，因为那些表现优秀的高等院校在竞争会得到奖励。一般的说，竞争能够促进有益的革新和整个系统的质量的提高。但是他们还认为中央控制下是不会产生竞争的，竞争要求高等学校享有高度的自主权，并容许他们利用自己的力量，克服自身的弱点。充足的市场信息是重要的，如果没有、充足的信息，那些办学质量很差的学校也会很好地生存下去。[6](P.42)
4.政府对高校的管理应照顾到各类高等教育利益相关者的利益
为了使各类高等教育利益相关者自由表达他们的利益诉求，除了重大高等教育决策实施高等教育行政听证制度和咨询制度以外，应在各级高等教育决策系统特别是学校管理的决策活动中建立高等教育行政听证制度、咨询制度和监督制度，保证教师、家长、学生、社区人员等能够参与高等教育的公共管理，并对高等高等教育权力的行使进行监督。
5.政府应把保证教育的公益性和公平性作为高等教育政策的基础性目标
在新的社会条件下，保证高等教育的公益性和高等教育公平是解决高等教育领域新的问题的关键。政府对高等教育政策应改变把高等教育公益性与通过高等教育活动追求私益尖锐对立起来的倾向，在追求公益和追求私益之间寻找一个结合点，提供合理的制度安排把市场领域中追求私益的高等教育行为导向实现公共利益的方向。政府必须保证高等教育为公共利益服务，确保高等教育能够提供市场所不能提供的东西，提高高等教育的公平性。
我们知道，一个有效的高等教育系统有赖于政府的积极监督。但对于政府在高等教育系统中的角色却是一个众说纷纭的问题，无论怎样都很难找到确定性的答案，政府的活动范围与政府的能力相关，政府的管理能力与高校自治能力以及政府和高校系统的成熟度密切相关，并且受到国家的政治、文化、经济制度影响。随着政府控制高等教育弱点的不断的显现，政府在高等教育领域的目标也将开始转变为在保护公共利益和高校的学术自由、自主权两者之间求得某种平衡。