完善城市最低生活保障制度和社会救助的对策建议，本文主要内容关键词为：对策论文,社会救助论文,最低论文,建议论文,生活保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国社会主义市场经济不断发展和完善的进程中，如何有针对性地解决好城市低保 人员的最低生活保障和社会救助问题，是我们党和政府十分关注的问题。为此，最近我 们通过对北京市城市低保现状的社会调查，就近年来城市最低生活保障制度的动向与变 化、产生变化的根源、存在的问题及发展趋势，以及制约低保救助体系发展的瓶颈等问 题，结合和借鉴国外社会救助方面的相关管理措施和经验，在深入研究分析的基础上， 有针对性地提出了适合国情、市情需要的应对政策与建议。
一、最低生活保障的最新动向与变化
(一)救助模式从单一化走向多元化
近来，随着最低生活保障制度的发展和完善，北京市逐渐加大了对城市低保人员的救 助力度，丰富了救助内容。救助形式从单一化的生存救助模式逐步发展为多元化救助模 式，并由此形成了一个以低保救助为基础，教育、医疗、住房专项救助相配套、临时救 助为补充、各项优惠政策相衔接的“城市低保救助体系”。
多元化救助模式的实施是“城市最低生活保障体系”日臻成熟的体现，实践证明，它 为低保家庭在住房、教育和医疗方面提供了切实可行的保障，成为低保家庭、孤老病残 、下岗职工、特困群体离不开的救助来源。
救助模式的多元化强化了救助效果，那些因失业下岗生活受到威胁的居民通过最低生 活保障克服了暂时的困难，保持了生活的基本稳定。与此同时，随着救助模式多元化的 实现，低保的魅力也迅速提升，在社会保障范围中首次出现了“低保热”。
(二)近两年“低保新增户”年递增率达到20%
调查显示，在2002年、2003年、2004连续三年，“低保新增户”增长幅度较快。其中 ，2002年的增长幅度最大，这主要是因为市政府[2002]19号文件的出台，扩大了城市低 保的范围，把以前不享受低保的6种人纳入了低保。在后来的两年中，“低保新增户” 增长态势趋于稳定，但仍保持着10%～20%的速度，下面是2005年1月通过随机调查所得 出的4个街道低保对象增长的数据：
2005年1月随机调查所得出的4个街道低保对象增长的数据
街道名称低保家庭总户数 新增户数新增人数增长幅度
街道甲 880户95户167人 10.8%
街道乙 670户131户
200人 19.5%
街道丙 793户162户
280人 20.4%
街道丁 1120户
234户
429人 20.8%
需说明的是，这里没使用“净增”的概念，主要是想掌握“新增户”到底有多少。从总的情况来看，各街道“增加户”一般多于“退出户”，个别街道由于再就业的成功，“新增户”增长幅度比较低。20%的增长幅度可以理解为：若一个街道的低保户在700～800户，那么，新增户每年有100多户，若1户是三口之家，增加的就是几百人，这个增长幅度还是比较高的。
(三)“新增户”中有劳动能力者占到40%～50%
“新增户”所呈现的特点是在就业年龄段、有劳动能力的低保对象比例增加。我们随 机对三个街道进行了抽样调查，所得数据比较真实地反映了近三年低保群体中有劳动能 力者迅速增加的情况。尽管各社区低保人数不同，但有劳动能力者与其他群体的比例非 常接近。
二、制约低保救助体系发展的瓶颈
(一)政策配套的不和谐
伴随着低保体系的发展需要，近两年我们在保障方面陆续出台了一系列政策，但在保 障后的就业推动上，激励政策略显单薄，政策搭配上“头重脚轻”，缺乏和谐配合。这 种政策距离导致“保障”的一头热，就业途径开辟不足，使“保障”与“就业”发展不 均衡。
对于低保来说，激励政策只有一条，即“城市低保对象家庭成员就业后可享受就业奖 励，既本市最低工资标准与城市低保标准的差额部分不计入家庭收入”。但这一政策在 实际中对低保对象的影响并不大。举例说明，一个三口之家的低保家庭，夫妻均为下岗 人员。就业前，按照最低保障标准，每月可享受政府提供的低保救助金870元，外加10% 的优惠29元，这样，全家收入共计899元，人均300元左右。假如1人就业，月工资为800 元，他的实际收入为800元 + 255元 = 1055元，人均收入352元，比吃“低保”前仅多 了52元。如果除去上下班车费、饭费开销，所剩下的钱还不如就业前多。若两人就业， 双方工资都为800元，人均收入为533元。调查发现，夫妻双双就业而退出低保的情况并 不多。这是因为，人们不愿意因为多出来这几十元或者说百元而放弃拥有更多实惠低保 ，有人粗略地算过一笔帐，从低保救助金到廉租房补贴、从免费教育到医疗救助，再加 上供暖、过节费等临时救助，一个三口人的被保家庭每月能享受两千多元的优惠。而就 业后意味着失去了所有的优惠。
(二)救助的无期限从客观上助长了依赖思想
当前，在最低生活保障制度中没有规定救助期限，这与大多数已经建立低保制度的国 家正好相反。那些国家普遍遵循着这样一个规律，即对因年老、残疾而退出劳动的群体 和有劳动能力的群体实施不同的救助制度。简言之，对无劳动能力者实施“长期救助” ，对有劳动能力者实施短期救助，这样做主要是为了防止人们过多地依赖救助，影响重 新工作的能力。
按照当前的低保规定，凡是有劳动能力的人，必须先就业后申请，两次就业不成，才 能申请低保。调研发现，因就业不成而申请低保的人占有相当的数量。而所谓的“就业 不成”，并非是没有合适的工作，而是申请者在思想上更倾向于“不工作”，依赖救助 。在这种思想的驱使下，他们对所推荐的工作不珍惜，不愿承担艰苦的工作，继而以“ 开医院证明”的方式证明自己“无劳动能力”，进入政府的保障范围。
依赖思想的产生从主观上讲，是不劳而获思想的使然，但从客观上，我们的政策规定 没有对“救助时间”进行限定，为这种思想开辟了“绿色通道”让这些人有了可依赖性 。
依赖救助最大弊病在于：它让被保者放弃了自立，不去工作，使其生活水平最终只能 维持在“最低生活保障线”上。同时，它违背了最低社会保障制度所坚持的“效率优先 ，兼顾公平”原则，当救助不再促进自立时，救助便无效率可言。同时，它与“鼓励社 会困难群体自力更生、生产自救，避免最低生活保障中出现养懒汉的弊端”(注：多吉 才让著：《中国最低生活保障制度研究与实践》人民出版社，2001年。)的救助思想背 道而驰。
(三)“家庭财产调查”在实际操作中存在障碍
“家庭财产调查”是低保准入机制的重要环节。确定申请人是否符合申请条件首先由 居委会进行初审，然后由街道办事处进行“家庭财产调查”，其结果对审批起着至关重 要的作用。按照我们当前的运行机制，金融机构达不到“调查”的要求，社会保障部门 权利有限，加之法律法规不健全，致使“家庭财产调查”在实践中难以操作。
首先，调查途径上存在着障碍。在国外，调查家庭收入的途径一般由社会保障机构通 过向银行调查“个人帐户”，银行、税务部门可以很方便地了解每个人的真实收入，如 果发现不良行为(如隐瞒收入、骗保)等，个人信誉不仅受到极大影响，严重的还会受到 处罚。遗憾的是，我们当前的金融体系还做不到这一点，其主要是因为：1、个人储蓄的实名制还没有完善；2、银行信息系统尚不健全。
在调查权限上，社会保障机构表面上拥有调查权，但由于缺乏法律支持，调查人员在 股票、证券公司进行“财产调查”时，经常遭到冷遇和不合作。在银行无法调查，股票 、证券公司和其他社会单位又不配合的情况下，社会保障机构只剩下“入户调查”这条 惟一途径，这种调查也同样因为缺乏法律依据而显得软弱无力。结果，“家庭财产调查 ”在现实中被演变成“生活水平观测”，无法将被保者财产真正查清、查明。
“家庭财产调查”是对社会保障进行公共监督的有效手段，它能够有效制约和筛除拥 有一定数量财产和收入的人享受政府救助。鉴于当前的实际情况，如不采取其他措施， 就不能有效地防止社会保障资金被恶意利用。
(四)救助的平均化无法满足“特困户”需要
虽然我们目前实行了分类救助模式，对70岁以上的老人、重残人和学生分别增加了10% 的补助，但从总体而言，我们救助标准趋于平均化，忽视了每个家庭规模、结构、需求 的差异，无法满足“特困户”的实际需要。下面我们看两个个案：
个案一：杨先生，52岁，重度智力残疾，无自理能力，与83岁母亲生活。依靠其母700 元退休费生活，月支出保姆费600元(姐弟负担一部分)。享受救助金290元，帮困卡救助 40元。
个案二：李先生，36岁，其妻患有白血病，女儿8岁，上小学三年级。因照顾妻子，单 位与其解除了合同。享受救助，但因治病经济拮据，无法维持正常生活。
事实证明，特困户一般是在丧失劳动能力的同时又患有重病，并且久治不愈，最后导 致倾家荡产。对于这样的家庭，依靠政府每月发放290元的救助金肯定是杯水车薪。
在社会保障实践中，国际上通行的做法是针对不同家庭，采用不同标准，给予差别性 救助。差别化救助能够考虑家庭规模和构成，使救助相对合理，差别化救助能够考虑到 需要程度，体现救助的人性化。
按“需要”是国际上流行的另一种救助模式，它所依据的理念是“致贫是因为遭遇到 不可避免的大宗支出”。现在，我们的最低生活保障体系基本上解决了困难群体的生活 费用，但当一个家庭“遭遇到不可避免的大宗支出”时，我们还缺乏相应的措施，使一 些家庭陷于持续贫困之中，难以自拔。
三、若干对策与建议
(一)开辟有效路径，加大就业激励机制，帮助低保对象实现就业，从而减少对救助的 依赖
1、目前可采纳的三项措施
一是调整最低工资标准、增加就业后补贴和交通补贴。鉴于本市还存在着最低工资标 准偏低、就业鼓励难以激发人们积极性等问题，建议调整最低工资标准，以增加就业补 贴幅度。
二是采用就业后发放低保金的办法进行鼓励，也就是说对重返工作岗位的人继续发放 救助金作为鼓励。
三是增加就业交通补贴，弥补就业者在寻找工作和就业期间所必须花费的支出。
如果按照上述三个措施进行鼓励，被保者一旦就业，首先能得到255元的就业鼓励，再 加上290元的就业后鼓励及200元的交通补贴，合计为745元，当鼓励达到这个档次时， 预计能拉开就业前后的收入差距，解决因就业实际收入不高的问题。
2、针对就业能力的调查评估，开辟有效的就业途径。建议对有劳动能力的低保对象进 行调查摸底，分清哪些人具有身体就业能力(残疾人可根据等级和具体情况而定)；哪些 人具有智力和技能就业能力，根据就业能力状况、年龄和性别，开辟不同的就业途径。 优先考虑劳动技能高的人，因为这是花费最低、收效明显快捷的最可靠的方式。对就业 能力差的人，在进入保障后，即开始个人就业指导，通过就业能力的培养把他们“拉” 进就业范围。
3、重视“后续培训”和再就业培训，提高低保对象的就业能力。“后续培训”是提高 就业能力的首要方式，它通过企业培训来提高工人的劳动技能、使他们避免解雇，培养 就业能力的方法。目前，我们所采取的就业培训政策和方法(公共培训、技能培训、定 向培训、创业培训)都是在问题出现后采取的补救措施。实际上，就业能力培养的最佳 时期是25岁～45岁之间，一些国家甚至把“后续培训”作为强制性措施，强迫企业雇主 给予培训以财力支持。鉴于此，我们应该重视就业能力的前期培养，使国家和社会机构 在财政上予以积极支持。
(二)规定救助期限，对无劳动能力的低保对象实行“长期救助”，对有劳动能力低保 对象实行“短期救助”
为推动再就业，帮助被救助者克服心理依赖，防止滋生懒汉，建议：对救助期限进行 限定，对无劳动能力的低保对象实施长期救助，对有劳动能力的低保对象实施短期救助 。长期救助是永久性的，短期救助可以定为6个月或12个月。
方案的优点：一、防止养懒汉和形成新的“大锅饭”。二、从客观上推动被保者积极 去就业。三、防止“骗保”和恶意利用保障金的行为。四、确保把社会福利分配给最需 要的人。五、维护社会保障的公平与公正。
方案的难点：取消救助期限后，会增加就业安置的压力。当就业岗位不能满足需要时 ，被保者有可能面临找不到合适工作同时又失去保障的困难。但这个难点可以通过增加 就业补贴、开辟就业途径、增加就业能力等配套措施加以解决。
方案的可行性：调查发现，通过自谋职业、公益岗位、弹性就业和劳务派遣等方式能 解决低保对象的就业需求。在一些就业安置好的社区，就业后反弹的现象不多。比如， 西城区的西里社区，通过政府、市场、社区三个渠道的运做，使社区内的21名40、50岁 人员全部实现了再就业。
除了西里社区，宣武区的天桥街道，2004年共挖掘了278个就业岗位，使200多失业者 走上工作岗位。西城区的圆恩寺社区，通过促进再就业工作，90%的人实现了就业。西 城的德胜街道，积极开发适合低保人员的就业岗位，有600人进入公益性组织，330人因 就业放弃了低保申请。
(三)制订符合国情、市情的“家庭财产限定标准”
鉴于当前国内银行对实名制的实施难以落实，不能满足“家庭财产调查”的需要，导 致社会保障机构对被保者的收入、投资、继承、拆迁所得无法监控，建议制订“家庭财 产限定标准”作为辅助措施，防止低保家庭财产和收入超标。
“家庭财产限定标准”的制订要符合国情。也就是说，要按照城市居民的实际生活水 平拟订，可参考“城市居民家庭收入状况”和“城市居民家庭支出状况”拟订量化指标 。当前，已有的家庭财产限定包括对私家车、子女择校、豢养高级宠物的规定需要细化 ，比如“高级宠物”的界定。除此之外，建议设立对“高价财产”的限定，例如大屏幕 彩电、高档音响和其他大件消费品(可以包括高档家具等等)和“财产出租收入”(例如 出租住房)的限定。调研证实，一些高价财产在被保者确实存在，如果设立了“家庭财 产限定标准”，社会保障机构便可按照“细则”进行监督，如果“财产收入”超过了限 定标准，就不能享受最低生活保障和相关的优惠。
方案的优点：在“家庭财产调查”操作有障碍的情况下，实施“家庭财产限定”，可 以作为一种弥补手段来防止不具备保障资格的人进入“保障圈”。
方案的缺点：单靠“家庭财产限定”确定是否具备保障资格可能存在判断的不准确性 ，因为不能排除有的财产来源于亲属或朋友的赠送。所以说，它作为“家庭财产调查” 的辅助形式更为合适。
(四)建立分类救助，实行有差别的救助模式
建议：实施差别性救助，除了区分有无劳动能力之外，还要将无劳动能力的被保者— —需要长期救助的人进行细化、分类、规整。在此基础上，由社会保障部门制订出相应 的救助标准，达到给予差别性救助的目的。在当前的情况下，首先应考虑加大对“特困 家庭”的救助力度。有的城区已经实行了针对特困户的“临时救助”，取得了切实可行 的效果。
方案的优点：充分体现“按需要救助”的科学性与合理性，能够满足不同困难群体的 实际需要。
方案的难点：对保障群体实施差别救助，意味着会增大保障的覆盖面，这需要政府提 高对保障资金的投入。
(五)加大人力、物力投入，将鼓励机制引入低保的日常管理
近两年来，社会保障部连续出台的保障政策旨在谋求“给予强者以发展权，给予弱者 以生存权”，并随着社会保障改革的继续深化，不断增加了对社会保障的投入。证明了 政府在保护公民福利、减少社会矛盾、运用社会资源再分配给予社会贫困群体方面所做 的努力。
除了加大对社会保障的投入，人力资源的投入也十分重要，鉴于当前低保管理重心下 沉的特点，建议在街道社保所和居委会这两个层面上增加管理人员，由过去设置的2～3 人增加到4～6人，以确保在日常工作中，有2人负责入户调查、2人负责窗口服务、2人 负责电子台帐和其他管理工作。另外，对工作中业绩突出、表现优秀的人在晋升、转正 (临时工转正式工)、年终奖励方面给予更多的鼓励，激发人们的工作热情与积极性，通 过建立量化指标，开展社会保障工作服务评比，形成职责分明、高效、优质的服务体系 。