宏观经济调控与法制建设，本文主要内容关键词为：法制建设论文,宏观经济调控论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文拟对宏观经济调控与法制建设的关系，以及如何加强法制建设，以加强和改善宏观经济调控谈若干看法，以供讨论。
一、加强法制建设是加强和改善宏观经济调控的必要条件
社会主义法制建设是社会主义市场经济体制建设的重要组成部分，没有法律的保障，社会主义市场经济体制不可能确立和完善，从而政府职能规范化和宏观调控也不能落到实处。
法制建设在市场经济宏观调控中的地位是由市场经济宏观调控自身的要求决定的。
首先，市场经济是法制经济，对市场经济的宏观调控必须依据一定的法律规范来进行，才能最大限度地避免“人治”现象，实现真正的“法治”。在市场经济中，政府既是宏观调控的主体，又是有着自身利益的权力主体。权力的运用一方面为宏观调控创造了有利条件，但另一方面也为其获取自身利益创造了机会。在缺乏法律规范或法律规范水平较低的情况下，权力运用不当会形成严重的以权谋私局面，在市场规律起主要作用的情况下，会使市场原则泛滥于非市场的上层建筑领域，甚至使权力商品化，产生权钱交易。而权钱交易将破坏市场的公平原则和公正的竞争秩序，从而在根本上违背宏观调控是以增进社会整体利益为目标的宗旨。
依法行使权力，对经济进行宏观调控，是现代市场经济有别于其它经济的根本特征之一，所谓依法调控，就是指政府的宏观调控从决策、实行、监督、检查都必须建立在法制基础上，政府宏观政策的作出应符合法定的程序，这样，才能保证决策的民主性、科学性、可行性，避免由于某个人说了算而造成的盲目决策给经济运行带来振荡。政府调控方法和措施也必须在法律规定范围内实行，这样，既可限制权力的滥用，同时还可赋予这些方法和措施以法律上的严肃性和权威性，保证宏观政策的相对稳定、持续和有效。此外，政府调控当局必须接受司法及监督机构对其调控行为的监督和检查，并必须对自己的调控后果承担相应的法律责任。这样，政府依法调控，不仅能制止权力的不正当使用，而且还从法律上保证了政府能更好地行使权力。
其次，建立完善的法律体系和有效地司法，是实行宏观调控的重要组成部分。市场经济法律体系包括三方面主要内容，即关于市场主体的法律体系、关于市场行为的法律体系以及关于市场调控的法律体系。市场行为是市场主体的经济行为，宏观调控是从总体上调控国民经济的总量关系、结构关系以及市场主体之间的关系及其行为的，这三个体系相辅相承、缺一不可，共同构成了市场经济法律体系的基本架构。其中，有关政府对市场进行宏观调控的法律体系的确立，从总体上规范了政府行为，对于政府有效地建立和维护自由、公平、开放、统一、高效、有序的社会主义市场经济秩序具有重要的作用。如果没有这一法律体系，政府就不能有效地维护和增进社会利益，也就不能有效地实行宏观调控，自然也就更谈不上达到宏观调控的最终目的。
再次，有效的宏观调控要靠法制建设作保证。这种保证作用主要表现在三个方面：
第一，完善的法制明确界定了政府的职责和权力范围，这就为宏观调控的有效性提供了保证。在市场经济中，政府宏观调控主要集中于“市场失效”领域，即市场机制无法起作用或市场机制的作用会引起社会效益下降的领域。它包括：１．解决市场失效的总量问题。例如经济发展过程中出现的通货膨胀、失业、滞胀等问题，单靠市场机制的作用是无能为力的，必须借助于国家的宏观调控来实现总量的均衡。２．处理个体利益与社会利益的矛盾。在某些经济活动中，个体经济行为在实现个体利益过程中，往往给社会利益造成一些损害，如环境污染等，这也需要靠政府的宏观调控来协调。３．解决平等和效率的矛盾。市场机制的充分运作会带来高效率的经济，但在实际的收入分配过程中，会形成贫富两极分化，出现平等和效率的矛盾。为了实现平等与效率二者恰当地相容，需要政府的宏观调控。４．解决发展问题。对发展中国家来说，如果单纯被动地适应于市场机制的作用，在当今国际经济一体化的大趋势下，势必成为发达国家的经济附属，无法实现本民族的经济腾飞和对发达国家的赶超，因而需要政府的宏观调控，实现其经济的发展。有关宏观调控的法律体系明确了政府在上述市场失效领域的作用范围，便于政府集中精力做好该做的事，不做不该做的事，这正是市场经济对宏观调控的根本要求。
第二，完善的法律体系明确规定了政府宏观调控的程序和方式，从而使政府的调控行为成为民主、科学和理性的行为。政府宏观调控的程序化意味着法治化。程序虽然仅限定了宏观调控的形成过程，并不对调控效果起决定性作用，但是这种规范化了的程序使宏观调控不再是某个人或某几个人的事情，而成为社会公众能够积极参与意见的全社会的事，从而使宏观调控更能反映社会利益的需要。宏观调控方式的法制化，意味着政府的行为是有法可依的，不论是经济手段还是一些必要的行政手段，都以法律形式作了规范，既保证了其严肃性和权威性，也为防止这些手段成为以权谋私的工具提供了法律保障。
第三，完善的法律制度可以加强对政府宏观调控的监督，为实行有效的宏观调控提供了保障。在缺乏法律监督的情况下，政府不承担由于宏观调控失误而给社会造成损失的法律责任，结果使得一些失误的决策成为正常的“交学费”行为。而严格的法律监督和约束机制使政府必须依法行事，由此可以督促政府不断地提高宏观调控水平。
最后，法也是重要的调控手段，离开这种手段，宏观调控不能有效进行。在以间接手段为主的宏观经济调控体系中，经济手段、必要的行政手段和法律手段三者密不可分，法律手段直接也可以进行宏观调控，同时，对其它两种手段还起到保证作用。
无疑，经济手段是宏观调控的最主要手段，但经济手段必须以法律为准绳，只有以必要的法律手段做保证，经济手段的调控才会落到实处、产生效力。行政手段也一样，只有在法律允许的范围内，对经济调控的行政手段才是有益的。以法律手段直接对经济进行调控，可以起到其它手段无法起到的维护市场公平和有序，制裁违法行为的作用。法律手段处于一个较高的层次上，直接利用法律手段，保护市场主体的正当权利不受侵害，打击各种经济领域内的违法犯罪，可以有效地保证清除非市场行为对政府宏观调控活动进行的干扰。此外，政府通过法律的制订、修正和废止，适时地为各种经济活动提供法律依据和保障，可以创造出良好的社会经济秩序和环境，为使用其它手段进行宏观调控创造了有利的外部条件。
二、我国法制建设的现状及存在的问题
由上述不难看出，发展市场经济，加强和改善宏观调控，必须加强法制建设，但我国法制建设的状况如何呢？应该看到，改革以来，我国的法制建设，特别是经济方面的法制建设取得了很大的成就，初步形成了经济法律体系的框架，基本上改变了无法可依的局面。１５年来，我国适应改革开放和现代化建设的需要，通过认真借鉴国外立法的有益经验，先后制订了３００多个经济法规。其中，有规定市场主体及其行为的法律，如企业法、企业破产法、关于增强国营大中型企业活力的暂行规定，以及股份公司试行意见等；有关于市场秩序的法律，如民法通则、经济合同法、反对不正当竞争法等；有关于国家对经济进行宏观管理的法规，如工商企业登记条例、统计法、审计法、工业企业全面质量管理暂行规定等；有关于涉外经济的法规，如中外合资合作经营企业法、涉外经济合同法等；还有保护环境和自然资源的法律，如森林法、土地法、环境保护法等。此外，从１９７９年起，各地方政府在其授权范围内，也先后制定了一批地方性经济法规。目前，我国还有一百多部经济法规正在拟定当中。总之，我国的经济法体系已具备相当规模，社会经济关系的许多方面已不再是无法可依而是有法可依了。同时，为了使已制订的法律发挥应有的作用，我国的经济仲裁和经济司法工作也发展很快。
但是，也应该看到，在法制建设上尚有许多问题亟待解决。这些问题主要是：
第一，经济立法缺乏总体规划，导致经济立法结构不尽合理。立法规划是对未来的立法进行部署，可以保证一国立法的协调和统一，使立法的进程尽可能与经济发展进程相一致，取得预期的立法效果。改革以来，我国的经济立法基本上是沿着先有实践，再有政策，最后才有法律的步骤进行的，缺乏从宏观上对未来立法进行的预测和规划，由此导致经济领域中一些亟待规范的社会经济关系缺乏法律规范，另一些有关自然资源、环境保护及涉外经济方面的法律却制订得很快。其中，突出表现为在市场主体、市场行为、市场调控等重要的社会经济关系领域缺乏法律保护，尤其是有关市场宏观调控的法律几乎处于空白状态，在比较长时间内，政府的宏观调控无法可依。
第二，经济立法质量有待提高。我国经济立法质量存在两方面问题：其一，立法时机把握不甚好。随着改革开放的深入进行，新事物、新问题层出不穷，面对这些新问题，只有建立良好的法律保障，才能维持市场秩序的协调，同时，许多旧体制下的经济关系已经阻碍了社会的进步，也需要法律予以禁止。但是，由于立法时机把握不太好，往往使得那些适应市场经济要求的新生事物缺乏法律的引导和保护。其二，立法体系不协调，可操作性差。完备的法律体系应保持纵向和横向的协调。纵向协调即下一层次的法律不应与上一层次的法律相冲突。横向协调即法律之间应相互配合。由于我国的立法缺乏总体规划，立法体系不协调给实际操作带来一定困难。中央制订的一些法律往往是迫于现实需要，只能先制定出一个简单的大纲式的法律框架，为了保证其顺利执行，又制订出一些实施细则和办法，不少法律在条文中就明确写出：“国务院另有规定的除外”，这样，不仅加大了法律之间和法律内部不协调的矛盾，而且使得法律与政策，法律与现实也出现了不协调，人们难免产生究竟是应服从政策还是应当服从法律的疑问。此外，由于各地经济发展水平不同，某些地方政府为了适应本地经济发展的需要而制定的地方性经济法规，有一些与上一层次的法律相矛盾。
第三，经济仲裁和经济司法的水平有待提高。在我国，导致经济仲裁和经济司法水平不高的因素主要来自两方面。一方面，权大于法的人治思想仍在作怪。在经济仲裁和司法活动中，仲裁机关和司法机关由于受到某些不正常的干扰，难以独立办案，从而也就难以维护当事人正当的权利不受侵犯，法律屈从于权力的现象时有发生。另一方面，仲裁和司法人员的素质有待提高。由于我国目前的法学教育还不能适应法制建设的需要，影响了司法人员和仲裁人员自身素质的提高，一些执法犯法、以权压法的现象也并不罕见。
总之，从总体上说，法制建设虽然有了长足前进，但还远不适应经济发展和改革的要求，一些经济运行中迫切需要的法规迟迟不能出台，从而制约了市场经济的发展。法制建设的滞后，甚至导致了政府、企业行为和市场机制作用出现一定程度的扭曲，发生了诸如权商结合、搞“翻牌公司”、行政垄断等问题，严重地扰乱了市场经济发展的进程。这表明，在今后的深化改革和扩大开放中，加强法制建设仍具有十分的紧迫性。
三、按现代市场经济要求加速法制建设步伐
从现代市场经济特别是加强和改善宏观调控的要求出发，加快法制建设宜着重抓住相互联系的五个方面：一是要制定和完善关于市场主体地位的法律，以保证顺利塑造能够真正自主经营、自负盈亏，从法律上具有主体地位的市场主体，为有效的宏观调控奠定微观基础。在这方面，主要有企业法、公司法、合伙法、合作社法等一系列法律制度。二是要制定和完善规范市场秩序的法律，以保证市场经济能够有序地健康发展。在这方面，主要有统一的合同法、反不正当竞争法、产品质量法等。此外，还应制定和实施证券法、担保法、票据法、期货交易法、房地产交易法、产品责任法、保护消费者权益法等。三是要尽快建立和完善社会保障方面的法律，以便宏观调控措施能顺利实施。在这方面，主要是将养老保险、待业保险、医疗保险和社会保险等纳入法制的轨道。四是要建立和完善企业和政府之间的法律服务中介的法律制度。在这方面，主要是将律师事务所、证券事务所、拟利事务所、资产评估事务所等法律服务机构的建立做为一个重要环节抓紧抓好。五是要尽快建立和完善宏观调控方面的法律。这是法制建设的重点，因而有必要引起特别的重视。
为保证宏观调控科学、有效，首先必须运用法律规范约束政府行为，明确哪些方面政府应管，政府应通过何种手段进行管理。在过去的计划经济体制下，政府垄断一切经济权力，政府的指令就是一切，几乎不受任何制约，其结果使政企不分，长官意志取代科学决策，严重地破坏了经济发展的内在运行机制，压抑了企业的积极性。近些年来，许多改革措施的实施，其重要的目的就是要还权于企业，还调节功能于市场，使政府从干预企业生产经营活动的具体事物中解脱出来，集中力量搞好宏观管理和调控。但由于法制不健全，政府行为难以规范，因而导致一方面放权进度缓慢，层层截留，另一方面，政府的调控方式一直转不到间接调控的轨道上来，对企业的直接干预始终没有停止。可见，要使政府摆脱长期无约束的行为惯性，转向有限制的科学动作，就必须加强法制建设，以法制规范政府行为。在这方面，最主要的是建立和完善公务员法、计划法、投资法、财政法、国家银行法等，并要抓紧制订检查政府行为后果的法律法规。在规范政府调控行为的同时，为使宏观调控措施得以落实，还要建立另一套法律（例如预算法、信贷法等），以便通过一定的法律形式，保证政府调控的实施。
立法是法制建设的一个重要方面，严格执法更是法制建设的一个重要内容。从近几年情况看，也存在着有法不依、执法不严的问题，这大大损害了法律的严肃性。要真正保证宏观调控的科学有效，真正把社会主义市场经济建设为现代的法制经济，必须坚决克服这种现象。
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