论我国行政法院制度的建构，本文主要内容关键词为：法院论文,行政论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：文献标识码：A文章编号：1672-7835(2006)01-0066-05
行政法院制度作为行政审判体制的重要组成部分，起源于法国，随后在德国、意大利、比利时、瑞士等其他大陆法系国家得到了广泛推广。该制度为推进这些国家的行政法治建设发挥了重要作用。我国目前采取的是在普通法院内设立行政审判庭的行政审判体制。这种体制对于保护我国公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权发挥了应有作用。但随着我国政治、经济、文化、社会生活以及法治环境的发展变化，这种体制的弊端日益明显，诸如：行政审判的独立性不强，法院的权威性严重缺乏，行政审判执行难等等，极大地妨碍了我国行政诉讼目的的实现和依法治国方略的实施。笔者认为，鉴于我国行政审判体制显露出的问题，改革现行的行政审判体制，建立具有中国特色的行政法院制度，不失为一个明智的选择。
一 我国建立行政法院的必要性
我国行政审判体制改革的路径有很多，既可以从体制中显露出的各种问题入手进行渐进式改革，也可以推行整体性的结构化改革。考虑到我国行政审判体制中显露出的问题，设立行政法院具有以下必要性。
(一)实现社会主义法治目标的需要
依法治国，建设社会主义法治国家，既是我国的基本方略，更是我们的共同目标和理想。行政法院作为公民启动司法权来监督和制约行政权的组织，它有利于提高司法权对行政权事后监督和控制的权威性，防止行政权力的滥用、行政道德的失范、行政责任的缺失；有利于通过立法排除行政机关对法院的组织、人事等方面的干涉，免除行政法院在财务等方面对行政机关的依附，真正实现司法独立[1]；有利于减轻公民对法院偏袒行政机关的担心，相当程度地消除传统观念中民告官的顾虑，实现对人权的切实保障。
(二)有效解决目前行政审判困境的需要
第一，建立行政法院有利于摆脱行政案件受案少的困境。据统计，从1989年到2003年全国各级法院共有行政审判庭3227个，共受理一审行政案件913091件，平均每个法院每年受理的行政案件还不到19件。实际上，还有不少法院全年未受理1件行政案件[2] 3。这种现象是很不正常的。建立行政法院不仅可以使更多的行政纠纷进入行政诉讼程序，同时会增强审判人员自身的凝聚力，在整体上增强抵御行政干扰的能力。第二，建立行政法院有利于摆脱行政案件撤诉多的困境。行政案件撤诉率居高不下是我国行政审判的一块“肿瘤”。建立行政法院可以通过恰当的制度安排，实现司法权与行政权的分离，使行政行为真正置于切实有效的司法监督之下。第三，建立行政法院有利于摆脱行政案件执行难的困境。建立行政法院不仅可以在行政法院设立执行庭，提高行政裁判执行的力度，而且可以通过提高审级，相应地提高行政执行庭的地位，减轻执行的阻力。
(三)适应经济全球化和WTO规则的需要
建立独立、公正、高效的行政法院，规范政府行为，是我国履行加入WTO司法审查义务的重要组织保障。其一，建立行政法院顺应了与国际司法审查制度接轨的要求。经济全球化的核心是消除各国政府对贸易所设的壁垒以促进贸易尽可能自由进行。建立行政法院可以将司法审查的范围扩大到全部行政行为，使行政终局行为演进为司法终局行为，从而保障司法审查在司法独立的环境下运作，保障我国司法机关在解决国际贸易争端中占有一席之地。其二，建立行政法院回应了WTO建立独立公正的司法审查机构的要求。在WTO司法审查相关规定中，特别强调司法机关对行政行为审查的独立性和公正性。如果不尽快改变我国司法机关现状，必将导致我国的“司法信用”危机，导致国家贸易利益受到不应有的损害。因此，建立独立的行政法院，有利于满足WTO对裁判机构的独立性和公正性要求。
(四)行政审判工作自身特点的需要
随着社会的不断发展和进步，行政分工日趋细密，专业化程度不断增强，行政审判的技术指数不断提高，这是现有的法院体系所无法承受的。因此，建立行政法院首先是满足行政审判机构专门化的需要。它可延揽政治法律专家处理行政案件，这样既可维护司法独立，又可避免司法牵制于行政，而且在其组织形式上也可突出行政审判的技术性。其次，建立行政法院是满足行政审判人员专业性的需要。我国现行的行政审判体制既没有统一的行政法官选任、晋升制度，也没有行之有效的行政法官培训制度，再加上行政法庭的法官与其他法庭的法官经常调动，致使整个行政法官队伍的法律知识和行政经验“先天”得不到保障，“后天”也得不到及时补充。而独立的行政法院不会因法庭的法官之间职位轮换而影响法官的专业性，更重要的是，行政法院对于法官的选拔也可以有严格的标准，以满足行政审判的专业性要求。
二 我国建立行政法院的可行性
应该说，目前我国建立行政法院制度的条件已基本成熟，而且随着社会的不断进步和法治环境的不断改善，可行因素会越积越多。具体而言，其可行因素主要表现在以下几个方面：
(一)经济上的可行性
我国经济形态的根本转变及社会经济的持续发展，为行政法院的建立提供了最为深厚的动力源泉和可靠保障。首先，市场经济体制的确立为行政法院提供了生成土壤。目前无论是国家进行宏观调控还是各微观市场主体的具体活动，都在法律的调控范围之内。政府与公民之间双向负责的新型权利关系得以形成，人们对权利保护的要求日益强烈，对法院保护权利的期望值越来越高。其次，经济实力的不断增强为行政法院的建立提供了物质保障。据统计，2002年全国法院总支出181.9亿元，其中财政拨款113.3亿元，预算外收入补充68.6亿元。这将有利于保障行政法院的经费，提高法官待遇，优化法院审判工作条件。
(二)政治上的可行性
我国市场经济体制的不断成熟所引发的全方位的社会变迁，无疑为行政法院制度的建立提供了更为直接的条件和动力资源。其一，政治的民主化为行政法院的建立提供了政治条件。经过几十年的努力，我国政治民主意识深入人心，政治民主制度逐步完善，政治民主法制化稳步推进，政治民主的实现途径不断拓展。其二，依法治国方略的出台为行政法院的建立提供了动力资源。十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略被载入宪法，成为我国政治体制改革和社会发展的一块厘定乾坤的坐标和基石。建立行政法院不仅契合于中国政治发展稳定的前提和政治改革渐进的路径，更利于促使行政机关遵守法定程序和依法履行法定职责。
(三)法制上的可行性
虽然我国没有哪一部法律明文规定行政法院的内容，但也没有任何一部法律否定了行政法院的建立。相反，我国宪法及相关法律和司法实践已为行政法院的建立开辟了广阔的空间。其一，宪法和相关法律为行政法院的建立提供了依据。我国《宪法》和《人民法院组织法》对专门人民法院采用的是概括式的表述方式，这为行政法院的建立增强了足够的灵活性，可以通过一定法律程序将行政法院纳入“专门法院”的范畴。同时，我国人民法院已经被宪法和法律赋予了司法审查权，行政法院作为人民法院的一种，当然享有独立的审判权。其二，我国丰富的司法实践为行政法院的建立提供了宝贵的人才和经验，这为行政法院的设立做好了充分的理论和实践准备。
(四)文化上的可行性
在恢复法制建设20多年来的立法和司法实践活动中，我们的传统法律文化逐渐向现代法律文化转型。其一，制度性法律文化不断完善。我国已形成了由宪法统领，自上而下呈金字塔形的比较完备的法律体系，而且明显地体现了对法律平等、个体本位、法律至上、司法独立等法治观念的追求。其二，观念性法律文化逐步更新。正如卢梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。它形成了国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量。”[3] 75党的十一届三中全会恢复法制建设以来，公民的法律意识和法制观念有了明显增强，社会法治氛围和法治环境有了明显改善。
三 对我国建立行政法院制度的具体思考
一国的法律制度总是该国具体情况的反映，行政法院的建立也不例外。如何从我国的实际出发，借鉴国外的有益经验，建立具有中国特色的行政法院制度，更好地实现行政诉讼的目的，推动法治建设的进程，这是需要我们加以认真研究和积极探索的。
(一)应遵循的基本原则
概言之，我国建立行政法院制度必须遵守以下基本原则：1.司法独立原则。一是行政法院的独立。行政法院的独立是指法院在组织机构、人事体制、财经体制等方面的独立，它是形式意义上的司法独立[4] 112。二是行政法官的独立。行政法官独立指行政法官在审判案件中，只尊重事实，服从法律，不受其他因素影响和干涉，它是实质意义上的司法独立[4] 113。行政法官必须是审判权的主体、审判责任主体，并且行政法官的独立性受法律保障。2.司法统一原则。司法统一包括司法体制的统一和司法人员任免的统一。在制度上应走全国统一的道路，在司法人员的任免上应由全国人大及其常委会统一进行。3.审判专业化原则。随着现代社会的不断专业化与科技化，以及国际竞争的持续强化，行政法院的建立必须解决我国行政审判专业性严重缺乏的问题。
(二)基本模式选择
在行政法院的模式选择上，我国法学理论界和实务界提出了许多富有建设性的改革思路。笔者主张借鉴德国行政法院模式，建立隶属于司法系统的行政法院体系。首先，德国行政法院独立于普通法院，隶属于司法系统。它的主要任务是对个人提供法律保护，以消除行政机关对公民的专断。公民从而有权要求提供确实有效的法律监督，并由此能在一种安全的受保护的法律地位上同行政机关抗衡，同时也使行政机关在日常工作中意识到法官监督的存在。其次，行政法院法官在行政诉讼中只服从法律，只接受法律和法规命令的约束。再者，法官在审理案件适用法律时，可直接援引宪法及以宪法为依据的相关立法，既维护了相对人的法律权益，又捍卫了宪法的权威性和法律的合宪性。我国设立行政法院的目的是以司法权制约行政权，这不仅是我国走“依法行政之路”所必需，也是世界其他国家的成功经验。行政法院的设置应当有助于提高法院地位，树立法院的权威；有利于克服司法的地方化和司法的行政化弊端，从而进一步保障司法独立。因此，建立独立的与军事法院等专门法院并列的德国式的行政法院模式，不仅能满足数量不断上升的行政纠纷处理的需要，也能够使我国民主文化加快完善步伐，更能通过专门法院、高素质专业人员的审判活动，促成监督行政主体和保障公民行政合法权益双重目的的真正实现。
(三)具体制度设计
1.组织体系：从我国行政审判现状和未来发展出发，笔者主张整个行政法院系统由初审行政法院、高等(上诉)行政法院以及最高行政法院三级组成。并且提高审级，初审行政法院与中级人民法院同级，负责一审行政案件。初审行政法院在设置上要打破目前司法辖区依附于行政区划的现状，应根据各地的经济、地理与人文因素，从方便当事人的角度加以设置。初审行政法院可以根据实际需要在农村设立巡回法庭。巡回法庭由行政法院法官组成，主要组成人员实行定期轮换制。巡回法庭所作的判决、裁定具有初审行政法院的判决、裁定同等效力。高等行政法院的设置思路应与初审行政法院相同。全国可设立十个左右高等行政法院，为方便当事人的需要，可设立若干分院。高等行政法院主要是作为其上诉法院而存在。高等行政法院和初审行政法院只接受上级行政法院的业务指导和监督，独立于各级人民法院和地方各级权力机关。为保障司法的统一，全国设立一个最高行政法院，且隶属于最高人民法院，但享受独立的行政审判权和终审权。
2.审级与管辖：行政法院的审级原则上仍然实行二审终审制，但最高行政法院对具有重大法律意义的行政案件可实行三审终审制，第一审和第二审均为法律审，第三审为书面审。在案件的管辖上，除对抽象行政行为进行审查的案件以及对省级人民政府和国务院及其相关职能部门的具体行政行为进行审查的案件交由高等行政法院进行一审外，其他的行政案件都交由初审行政法院进行一审。对于各级行政法院的具体管辖权限，可通过制定《行政法院组织法》予以规定。
3.机构、人员与经费：全国各级行政法院均由国家产生。行政法院内可根据需要设置若干审判庭，如一般行政审查庭、与WTO有关的行政审查庭、违宪审查庭等。一般行政审查庭内可按专业如公安、财税、工商、计生等设置若干合议庭。行政法院可设院长、副院长若干人，审判长、法官、助理法官若干人，书记员若干人。为增加法官任命的庄重性，最高行政法院院长、副院长及行政法官根据全国人民代表大会及其常委会的决定并任免。各上诉行政法院和初审行政法院的院长、副院长、法官由上一级行政法院院长提名，由全国人大常委会内设的法官任免专职机构任免。行政法院的经费划拨方式应朝着既适合国情，又有利于司法权公正独立行使的方向发展。在改制之初，采取中央财政和省级财政共同负担和管理的办法，待条件成熟后再走中央财政统一负担和管理的道路。
4.法官的素质、来源及保障：(1)严格行政法官素质和遴选程序。行政法官不仅应当具备很强的法律业务素质，还应当具有丰富的行政专业知识，所以行政法官的遴选应严于其他法官。最高行政法院可以设立一个统一的行政法官遴选委员会，通过考试等方式公开选拔。在改制之初，可以通过全面考试和考核，将人民法院行政审判庭中的优秀审判员选调到行政法院来；另外可以从政府机关、立法机关、法律院校、律师队伍中精选一些行政管理专家和法律专家充实到行政法院中来。(2)加强行政法官的培训。法院是社会正义的最后一道防线，法官则是这道防线的守门人。在行政法院制度建立以后，应该积极探索国外在行政法官培训方面的有益经验，建立具有我国特色的行政法官培训制度，不断提高行政法官的整体素质和水平。(3)提高行政法官的待遇。美国汉密尔顿曾经说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外。”“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[5] 221我国法官薪水基本上是比照国家公务员的统一标准支付的，建立行政法院以后，可以其为实验基地，国家直接在预算中提高行政法官工资。
(四)相关制度的建立与完善
1.拓宽行政诉讼受案范围。目前我国行政诉讼在受案范围方面存在明显不足，只能起诉具体行政行为，不能起诉抽象行政行为；只能救济人身权和财产权，不能救济劳动权、受教育权等其他权利；只能审查外部行政行为，不能审查涉及所谓“特别权力关系”的行为。建立了独立的行政法院专司行政审判之职后，行政诉讼受案范围应当从以下几方面突破：一是扩大行政诉讼法所保护的权利范围，如将行政机关侵犯公民的受教育权、劳动权以及一定范围的政治权利和文化权利纳入行政诉讼的受案范围；二是加强对其他公权力主体行为的监督与救济，除行政机关外，法律法规授权的组织实施的行为也要纳入行政诉讼的受案范围；三是对内部行政行为提供司法救济，如公务员对于公法上财产权之争议，以及免除处分或对于公务员身份有重大影响的处分；四是有条件地将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，如把规章以下的其他规范性文件纳入司法审查的范围。
2.建立行政公益诉讼制度。行政公益诉讼制度是同被诉行政行为无法律上的直接利害关系的人提起的，以公共利益为目的的行政诉讼。我国行政诉讼缺乏对公共利益保护的诉讼渠道。因此，行政法院制度建立以后，确立符合我国国情的行政公益诉讼制度实属必要。我国一方面可考虑由人民检察机关作为行政公益诉讼的原告，因为检察机关是法律监督机关，同时又是公诉机关，有权对行政机关是否依法行政进行监督，所以也应当可以提起行政公诉，另一方面可考虑确立一般主体代表诉讼制度。
3.完善行政诉讼执行制度。我国《行政诉讼法》第65条对行政诉讼裁判执行作了规定，但过于简单，特别是对行政机关拒不履行人民法院生效判决、裁定时必须承担的法律责任规定得过于粗疏。因此，一方面应强化行政机关首长的法律责任。对拒不执行法院判决的行政首长，轻则对其罚款，重则追究其“拒不执行判决、裁定罪”，同时建立拒不执行裁判的公示制度。另一方面，确定适当的申请执行期限。我国现行《行政诉讼法》对行政诉讼裁判的申请执行期限未作明文规定，只有在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第84条作了相关规定，但期限过长。因此，我们应该在《行政诉讼法》中予以明确规定，而且期限应缩短，最好为3个月或6个月，这样有利于迅速及时地保护当事人的合法权益。
4.逐渐构建行政判例制度。无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，都存在行政判例制度。我国虽然在司法实践中肯定了行政判例的辅助法源地位，但我国法律却不承认行政判例的约束力。行政法院建立以后，应借鉴大陆法系国家以制定法为主、判例法为辅的模式。但考虑到当前行政法官个人的专业素质和经验积累普遍缺乏、司法地方化较为严重的情况，我们可以由最高行政法院和高等行政法院对自己的判决进行筛选，挑选出具有典型意义的判决公布成判例，以充分发挥行政判例制度的灵活性和生命力。
(五)应注意处理好的几对关系
1.行政法院与执政党的关系。相对于西方社会“司法不党”的现实，我国遵循的是“党领导司法”的原则。怎样处理好执政党与行政法院的关系确实是一个无法回避且必须解决好的重大理论和实践课题。笔者认为，行政法院作为司法的一部分，必然坚持党的领导，但为了确保司法独立，我们必须改善党对司法的领导，改革党与行政法院的制度配置。党对司法的领导只能以法律的实现为目的，以此对司法过程及其司法角色的行为形成有效的约束，而不能作为支配力的领导本身为目的，不能将其权力直接应用于司法的全过程。事实上，在一些司法实践中，党与司法系统直接融为一体，导致党的组织和领导干部对司法干预，如党委对案件的调阅、书记对案件的批示、政法委对案件的协调、党组对案件的讨论等等，一定程度地妨碍了司法的独立性和公正性。因此，行政法院设立以后，应从制度上予以防治，即将以前由各级党的组织对各级司法机关的领导改由最高人民法院党组的领导。最高人民法院根据党的中央组织的授权代表执政党负责领导全国的行政法院。地方各级党的组织无权干涉地方行政法院的司法工作，以确保行政法院真正享有司法独立权。这样能够极大地减少党的组织与领导干部直接干预行政法院的审判过程，同时也充分考虑了与人民代表大会制的衔接和党对司法领导的实现。
2.行政法院与普通人民法院的关系。由于存在相互独立的行政法院和普通人民法院两种司法机关，同一法律问题在不同法院的判决上难免不一致。因此，在行政法院与普通人民法院之间建立一套完整的案件管辖、移送规则和递交协商制度，促进判决的一致性，是非常必要的。(1)在管辖上，各级行政法院除最高行政法院隶属于最高人民法院外，与普通人民法院不存在任何隶属关系，各自在法律规定的权限内行使审判权。同时为实现三大诉讼程序的统一和协调，应赋予行政法院与普通人民法院同等的与审判权相关的权利。(2)在案件的移送上，接到起诉申请的法院应当审查自己的管辖权，如果案件不属自己管辖，应当将情况告知诉讼当事人，并将案件以法官裁定的形式移送至有管辖权的法院。(3)对两种法院都适用的管辖规则，行政法院与普通人民法院根据其职责予以遵守，如在民事诉讼管辖权与行政诉讼管辖权的关系上有一些重叠的地方，如果行政法院的管辖尚未明确成立，普通人民法院对于行政争端也可行使管辖权。(4)鉴于某些具有宪法诉讼倾向的案件，在行政法院建立以后，应由行政法院受理。但考虑到目前尚无专门的违宪审查机构，如宪法委员会或宪法法院的情况下，可以考虑在行政法院之下设立违宪审查庭。
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