星火计划与英国农村就业计划管理模式的比较研究，本文主要内容关键词为：星火计划论文,英国论文,管理模式论文,农村论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村经济是农村社会进步的物质基础，其发展对整个国民经济有着重要的战略意义。世界各国不论贫富和发展水平，对本国农村经济的繁荣与进步都非常重视。资料显示，世界很多国家都曾制定过国家性计划以发展农村经济，增加农村经济科技含量，推动农村经济现代化。中国的星火计划（Spark Program），英国的农村就业计划（Countryside Employment Program，[1]以下简称CEP）是两个具有代表性的实例。本文将把中国的星火计划与英国的CEP进行对比研究， 以期对星火计划这一推动我国农村经济现代化的举措进行评析，为该计划的进一步发展提供参考。
中国于1986年正式实施的星火计划实质是一项国家意义上的农村经济与科技创新计划。其战略目标是把先进、适用、成熟的技术引向农村，引导农民依靠科技发展农村经济，促进中小企业、乡镇企业的科技进步，提高劳动生产率，推动农业与农村经济持续、快速、健康发展。计划实施对象为农村，实施主体为农民，实施内容主要是技术的商品化、产业化和成功项目技术的推广示范。星火计划的作用还在于促进农村传统经济模式的改造，提高农业生产率，推动农业剩余劳动力向第二、三产业的转移。
CEP 则是一个由英国农村发展委员会（Rural
DevelopmentCommission，以下简称RDC）领导下的引导性创新（Pilot initiative）计划，是为响应欧洲联盟（EUO ）共同农业政策关于最后一轮农村改革，旨在解决英国农村落后地区的社会与经济问题而实施的农村发展计划。归纳起来，CEP 有两个战略性目标：一个是从就业与收入问题入手，促进计划实施区的经济发展与科技进步；另一个是通过实施CEP， 获取经验与教训，为RDC领导下的新的农村经济技术创新计划提供借鉴。 后一目标决定了CEP的实验性这一重要特征。
尽管在实施背景、实施规模及具体内容上，星火计划与CEP 存在着显著差别，但星火计划与CEP的战略目标及定位基本上是相同的。 它们都是为推动整个农村经济进步与创新而实施的农村发展计划。这就决定了二者是可以相互比较和借鉴的。实际上，从下文可以看到，在相隔万里之遥的不同社会制度的两个国家中的两个计划之间存在着诸多惊人的相似之处，二者之间的差别也含义深远，极具启发性。
一、组织模式与管理控制比较
星火计划由各级科委牵头，动员了诸多部门、组织及个人的参与，具体包括：各级科委、政府有关职能部门（财政部门、计委等）、银行系统、科研院所、承担项目企业及农民个人等。
各参与单元的组织职能及关系如图1示。
图1
国家、省（市）、地、县各级科委都成立星火计划办公室（简称“星火办”）负责对各级星火计划进行总体管理。上级科委对下级科委进行指导性的行政性管理，同时保证地方科委在具体项目的组织实施中存在较大灵活性。
英国CEP是在RDC领导下实施的农村经济发展支援计划，其主要参与机构有：农村发展委员会（DRC）、地区行政机构、 经济技术支撑组织（如就业服务组织，地方旅游组织，农村社区议会等）、承担项目的企业及其它服务性机构（如科研机构）。
其中地区行政机构、经济技术支撑组织及有关企业构成所谓的核心合作组织。
由上述参与机构混合组成CEP 的组织， 分别称为项目组（Projectteam）、核心组（Core groups）、专题组（Topic groups）， 它们分别负责CEP从战略制定到具体项目的管理工作。组织模式如图2示。
图2
表1 对两个计划的组织特征进行了比较，从中可以看到：
项目的人为性：两个计划项目均是一种政府出面组织的农村支援型项目，一个是中国的科委系统，一个是英国的DRC机构。这就说明， 经济发展的不平衡在世界各国普遍存在，而为了整个国家的经济发展和社会进步，消除贫困和落后是许多国家政府的共识。单靠社会经济的自然发展，将难以避免城乡及地区与地区之间发展不平衡问题，促进社会经济全面进步离不开政府计划的促进与均衡。
表1 两个项目的组织特征比表
星火计划主要参与者英国CEP主要参与者
承担项目企业 承担项目的企业或组织
农民个人农村失业人员
科研院所 科技服务性机构(如科研机构)
青、工、妇,及其他
经济技术支撑组织(就业服务组织,
会社团体大合唱地方旅游组织,农村社区议会等);
政府有关职能部门地区行政机构
(财政部门、计委等)
各级科委农村发展委员会
银行系统
星火计划主要参与者 机构类别
承担项目企业项目承担者
农民个人从属参与者(直接受益者)
科研院所科研及技术支撑单位
青、工、妇,及其他经济技术与服务支撑单位
社会团体大合唱
政府有关职能部门行政机构
(财政部门、计委等)
各级科委 组织者(项目管理者)
银行系统
金融机构
项目管理组织结构为矩阵式组织结构：在项目管理组织结构上二者很相似，均采用了矩阵式组织结构。科委系统作为项目负责人，政府与民间机构或机构（如科研机构，社会经济组织，在中国还有青工、妇联等组织）参与。各参与组织在科委的领导与协调下，紧紧围绕项目建设为核心进行支持与合作。星火计划中各级科委、CEP中的RDC对三个主要管理组织（如项目组），都既有垂直行政关系，又有横向协作关系。这有利于对计划的宏观调控，保证了计划战略目标的实现[2]。 但是星火计划缺乏象CEP那样的专业性管理组织的有效参与， 使项目选择及项目实施中存在着较为严重的所谓的项目逆向选择问题与道德风险问题，降低了整个计划效率。而CEP则由于机构庞杂， 给项目控制带来了一些不确定性问题。
二、资金管理比较
星火计划各实施项目所需资金主要有四个来源：政府投入（含国家科委拨款与地方政府投入），银行贷款，企业自筹及世行贷款。在星火计划资金来源的结构中，资金所占比例并不均衡。据调查， 在1986 —1995年全部星火计划的投资结构中（不计世行贷款），政府投入占总投资的3%，其中国家科委投入0.36%，地方政府投入2.64%； 银行贷款占34.3%；企业自筹占62.7%。并且，随着星火计划的深入开展，企业投入所占比例逐渐提高，到1995年已达74%，而国家科委与地方政府投入则分别降至0.16%和1.36%，充分显示了星火计划资金结构的深刻变化。
首先，政府投入的减弱说明了星火计划已成功完成了由政府推动模式向政府引导模式的过渡，后者将使政府摆脱计划资金带来的沉重的财政负担，更有利于其发挥宏观政策上的调控与引导作用。其次，企业自筹资金比例的上升，实施主体资金的积极参与，说明了星火计划本身的完善与成熟，同时也有利于计划的资金来源创新与管理创新。最后，尽管银行贷款所占比例有所下降，但绝对规模则有所增长；更重要的是，银行系统的积极参与，极大地推动了项目资金的市场化趋势，提高资金的使用效率与对项目资金风险的监管能力。
与星火计划不同，CEP计划的资金主要来源于RDC与地方合作组织。RDC主要提供用于项目建设的引导性资金， 其余大部分资金来自地方计划合作组织或专项基金，如各种管理费用，设备费用，工作人员薪水及项目建设投资等。从计划实施过程来看，其资金管理基本上是风险与收益相随，资金管理市场化。投资主体的投资将在项目建成后，逐步从受益者身上回收。这一点与美国近年在部分州实施的知识扩张计划（Knowledge Outreach Program，KOP）的项目资金管理模式相似。 例如，为农村经济发展提供所必需的培训、就业信息及其它经济技术信息而建立的信息工程（Information Technology）项目，其维持运转的费用即来自向用户收取适当服务金。这种基金式管理模式对星火计划有关资金管理的改革有着重要借鉴意义。
应该看到，尽管星火计划已成功完成了由政府推动模式向政府引导模式的过渡，但金融系统的参与模式依然未从国家计划下的过强干预中完全解脱出来，政策性银行对计划的支持作用依旧是星火项目建设顺利进行的重要条件。这一方面严重阻碍了星火资金与金融市场的全面融合，导致资金市场化趋势进展缓慢；另一方面随着金融系统的改革与金融系统独立性的加强，星火计划的资金来源正面临重要机遇与挑战。这里，借鉴CEP等国外同类计划资金管理经验，建立相应的自我管理、 保值增值的星火基金，加强资金市场化管理，是新时期星火计划发展的重要课题。我们认为，科委（政府）对星火计划的宏观管理作用最终应依靠“资金”杠杆来实现，尽管优惠政策也是吸引企业参与计划的条件之一，但其本质上依然是“资金”性的（因为它是以利益牺牲为代价的）。旧的星火计划管理模式在新的形势下应予以改进[1]。 基金的设立是市场经济条件下国家经济技术发展计划得以顺利实施及对计划进行良好管理的前提，我国金融系统的商业化及独立性也是建立星火计划基金的原因，星火计划资金的有效管理将对未来星火计划项目的成功率起关键性的作用。从目前我国部分省初步建立的星火资金基金化管理所取得的效果来看，无论从规模上还是从风险管理机制上，都有待于进一步加强与完善。
三、项目管理比较
按产业划分，星火计划可划分为工业项目与农业项目两大类；按行业划分则包括种植业及其加工业、养殖业及其加工业、轻工业、建材业、农用化工、纺织业等。可以说，星火计划实施的项目几乎涉及了农村经济中的各类行业，为各行业的发展提供了技术与资金。
项目的选择主要以“短、平、快”为标准，适度发展“高、群、外”产业。除一般项目外，其具体实施模式一是建立星火计划密集区，二是发展区域性支柱产业，三是建立星火培训基地。
星火项目管理的方式基本上是建立在市场调节的基础上，以适应市场经济的发展。星火项目管理的基本模式主要有如下两种：
（1）政府的行政管理+银行的贷款管理+企业管理 （2）政府的行政管理+星火基金的贷款管理+银行的贷款管理+企业管理
在第一种模式中，政府的项目管理方法是以行政管理为主，相对而言，第二种模式更有利于提高政府资金的引导效益，有利于实现项目目标。尽管目前星火资金的基金化管理模式正在被人们采用，但是，由于目前两种模式都难以完全摆脱传统计划资金的管理理念，星火计划项目的管理基本上是程序性的，忽视资金风险管理机制的完善及各类服务机构的有效参与，项目的选择与资金回收都难以避免风险。如在项目技术的选择上，管理者对项目所采用的技术成熟度、风险度、可推广性可能产生错误性估计，因为对于以最大化其利润函数的项目承担企业来说，很多时候其有隐瞒项目技术真实状况（如技术的风险、成熟度等）的动机；贷款管理上也会因为管理上的不完善（如贷款合同安排的不合理，或虽然合理，但是处罚条款不足，会缺乏付诸实施的可信的威胁力）而使企业产生隐藏信息及行为的道德风险，从而导致资金与利润回收困难。
由于计划着眼于经济技术创新，CEP 项目主要集中在有关知识与信息方面，或是经营模式与产业创新方面，如信息技术项目、农业支撑与多样化项目、技术和知识咨询与指导项目。
CEP 计划的项目管理特色体现在发展和建立了一套项目监控与评价模式。其所采用的评价与监控指标可分为两类：
（1）项目可见产出衡量指标 如就业培训／咨询人数， 农业发展项目的经济产出或收入变化数等。
（2）项目绩效衡量指标
如项目完成及成功方面所占整个项目的比例（即成功率），项目提供就业的单元比例（即就业贡献率）等。
星火计划战略目标的控制主要依靠对星火实施项目的控制。为此，星火项目从申报到审批都有较为严格的程序，如先由项目承担单位提交项目可行性研究报告，主管“星火办”预批后再提交上级“星火办”审批，最后还须贷款银行核查监督，项目方可予以建设。在特殊项目上，采取招标的办法。与星火计划相似，CEP 战略目标的控制也主要是集中在对所实施的计划项目的控制上。一般地，CEP 项目设置应根据是否满足地区需要与发挥地区优势予以评价。评价具有独立性，评价依据来自已有的研究成果与数据资源，评价专家独立，专家组应包括部分当地成员以保证项目的地区特色。
但是，正如上面已指出的，目前星火计划项目的管理基本上是程序性的，项目控制也集中在立项时的评审阶段，不象CEP 那样有专业性的评估与服务机构的参与，项目评估的定性标准与量化指标也缺乏规范化管理，这使项目建设后期评估及最终评估带来了较低的准确性，难以全面反映项目建设的真实效果。
四、技术管理比较
星火计划与CEP都存在技术管理问题。但相对星火计划来说，CEP更倾向于经济模式与服务方式上的创新，例如CEP 大多数项目强调对社区经济提供信息服务与培训服务，为当地农村经济发展与劳动力就业创造有利环境，而对具体项目的技术引进则未作规范性的要求。而星火计划的重要使命就是推动农村经济技术的创新，促进农村经济增长方式的基本转变，因此，技术管理成为星火计划管理的重要内容。对计划使用的技术进行必要的管理有助于企业对技术的鉴别与完善，促进技术与经济的有效结合，为技术商品化、产业化提供有效途径。
星火计划与CEP 对技术管理的差异既是由于二者的战略目标及各自农村经济技术水平的不同，也是由于各自对国家支援性计划管理理念的不同而决定的。总的来说，在我国农村经济技术相当落后的条件下，星火计划不但要达到对有利于促进经济发展的硬件（如技术、设备、农民生产能力等）的改善与提高提供实质性支援的显性目标，更为重要的是，通过星火计划（包括其它类似计划）的实施，达到从根本上转变我国农村经济与社会发展的模式，使广大农民改变传统的生产经营观念，树立利用科技力量来促进农村经济社会发展的理念等系列潜在目标。进行有选择的技术支援是达到这些目标的重要手段。而CEP 的目标并不完全在于对其农村进行技术性支援，而在于改变与改善其农村经济发展的条件与环境，同时创造就业机会，解决因90年代初席卷整个欧洲的金融危机所带来的失业影响，其另一个目标就是进行农村经济发展模式改革的探索，为其后的类似计划提供管理经验，加上英国农村经济技术现代化程度较高，因此可以说，技术支援并不是CEP的主要目标。
星火计划项目的技术管理主要包括技术来源管理、技术水平管理及技术结合管理等。
我们认为，技术管理是星火计划的重要特征，也是星火计划目标得以实现的保证。中国农村经济技术还普遍落后的国情使技术管理依然是未来相当长的时间内星火计划的重要内容。同时，为适合现代知识经济的需要，对有利于农村信息、服务、社会保障系统等发展和各类有利于经济技术、组织管理创新的星火项目应优先予以支持，为农村未来的发展创造有利环境。
五、政策支撑比较
星火计划与CEP都是一项国家意义上的农村经济创新计划， 其主要体现在国家与社会的全面参与上。政府的参与体现在两个方面，即资金支撑与政策支撑。对CEP而言，国家的参与主要体现在RDC对计划的领导参与上。RDC的作用有三点，一是通过与地方社区组织的合作与协商， 对计划的战略进行规划与控制；二是提供资金支持（包括资金参与形式与贷款形式）；三是提供项目管理与经营咨询服务。星火计划从其发展趋势来看，资金支撑有所弱化，政府参与越来越体现在其政策支撑上（如项目的税收减免，技术供给，管理培训等），这符合市场经济条件下实施国家性计划的规律。
从计划实施过程来看，星火计划比CEP 得到了更多的宏观（优惠）政策支持，但在专业性服务上仍落后于后者，这种差别来源于两国经济与社会状况。其一，由于过去我国长时间的城市工业化而相对忽视了农村经济与社会的发展，从而使农村经济发展体制十分不健全，模式单一，发展模式缺乏宏观政策的指导与支持；其二，随着我国市场经济的发展，企业项目资金的来源日益广泛而多样化，资金的竞争必然导致资金使用效率的提高，政府资金支持的弱化有利于其他形式的资金的参与，提高项目的风险免疫力，而宏观政策的必要支持有利于星火计划在农村市场经济不完善的条件下得以顺利发展。但是从长远利益来看，国家应逐渐注重发展有利于农村经济的基础建设与服务业建设（如IT工程、评估咨询业、金融保险业等），引导农村经济发展模式与组织的创新，为星火计划项目及其他国家性计划提供科学管理的条件，也为农村持续发展创造有利环境。这是因为优惠的宏观政策总是不利于社会的公平竞争，从社会发展的角度来看，只要逐步建立农村经济健康发展的“本”——体制或模式，才可能使农村经济与社会得以“标”的状况改善与持续发展，因为较少依赖优惠政策的发展才是健康的发展。
六、结论
到现在为止，我们对星火计划与CEP的管理模式从包括组织结构、 组织机构及职能、资金管理、项目管理、技术管理、政策支撑等方面进行了较为全面的比较与评析，基本结论是：
（1）星火计划与CEP的战略目标及定位基本上是相同的。它们都是为推动整个农村经济进步与创新而实施的农村发展计划；
（2）计划管理中的政府领导与社会的共同参与。 政府的领导是国家计划战略目标得以控制与实现的保证；同时，星火计划与CEP 都吸引了各种社会力量的积极参与，他们是计划得以顺利实施的关键；
（3）项目的人为性与目标性。无论是星火计划还是CEP，所有的建设项目都是紧紧围绕计划的战略目标而设立；
（4）二者采用了与计划性质相容的矩阵式管理模式， 对扩大计划的影响，吸引更多的社会力量的参与有很大的作用；
（5）由于各自农村经济发展水平及各自国家市场化程度的差异， 星火计划与CEP在资金管理、项目管理、技术管理、 政策支持等存在着较大差别，CEP的管理模式对星火计划的进一步发展有着借鉴作用。
从目前来看，世界各国政府都在抓住机遇，充分利用本国科技力量发展农村经济，这从各国各类专为农村经济而制定或已实施的农村发展计划可以看出。中国尤应如此。中共十五届三中全会充分强调了农村经济与社会发展的重要性，在坚持农村土地联产承包责任制政策的基础上，提出了利用科技逐步建立具有中国特色的农村经济创新体系，繁荣和发展农村经济与社会。这是完全适合当前世界农村经济发展形势与我国农村经济现状。当前，星火计划面临着支撑条件日益弱化，市场介入加强的趋势，这对星火计划来说既是挑战，也是机遇。星火计划的存在与发展首先应借鉴以往及国外同类计划如CEP的成功经验， 突破旧的管理模式，大胆创新，探索出一套适应新形势的管理模式。