中国国家公园发展的路径选择：国际经验与案例研究，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,国家公园论文,案例论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自从1872年世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园建立以来，经过130多年的发展，截止2003年，全世界已有200多个国家和地区建立了3881个国家公园，保护面积400多万平方公里，占全球保护地面积的23.6%，是目前世界各国使用面最广的保护地模式[1]。中国没有引入世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)的保护地体系，一直以来也没有国家公园这种保护地形式，但建国以后建立起了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等实质上的保护地体系，分别由不同政府部门管理。建设部曾经宣称其管理的国家重点风景名胜区就是中国的国家公园，但学者们并不认同。王献博[2]、王智等[3]认为中国的这些保护地形式与IUCN的体系并不存在对应关系，陈勇[4]指出中国的风景名胜区在管理体制、资金机制、功能结构、土地利用方面与国外的国家公园并不一致。
在世纪之交，国内有不少学者和研究机构曾极力倡导逐步建立中国国家公园管理体制[5-8]，但中国国家公园体系一直没有建立起来。中国国家公园在实践中崭露头角是2006年8月1日——“中国大陆首个国家公园”——普达措国家公园在云南省香格里拉揭牌[9]。随后，云南开始着手建立“云南省国家公园体系”。2008年7月，国家林业局批复云南省可以在条件成熟的自然保护区试点建设国家公园[10]。同年9月，云南省政府批准成立国家公园管理办公室，挂靠在林业厅。随后中央政府的其他部委(局)也开始关注并参与推动国家公园建设，2008年10月8日，环境保护部和国家旅游局批准建设国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园[11]。但囿于既有的自然资源行政管理体制和行政授权格局，2009年中央政府暂停国家公园试点工作，要求在自然遗产资源保护立法中继续探索和研究。
中国国家公园从无到有，在显现从地方到中央多层次、多部门参与，从点到面全面推进趋势之时被叫停并允许继续探索的拐点时期，借鉴国际经验，推动中国国家公园运动发展具有重大现实意义。作者认为，中国国家公园发展路径的探索应该基于两个前置问题的明晰，一是要认清世界各国国家公园的共同理念和通行做法，二是认清我国国家公园在实践中面临的具体问题。对第二个问题，因为在我国自然遗产资源属地治理为主的体制下，各地的情况差异较大，典型案例研究显得十分必要。为此，本文根据作者近年在云南香格里拉普达措国家公园调研获取的一手资料，对其现行管理制度与国际公认的国家公园管理理念与通行做法进行比较，分析其差异与局限，并以此为基础延伸开来，结合我国其他典型性自然遗产地①的状况，为中国国家公园的发展路径提出政策建议。
二、世界代表性国家的国家公园管理制度
世界各国的国家公园管理制度总体上可以归纳为以美国为代表的中央集权型，以德国和澳大利亚为代表的地方自治型，加拿大、日本等国为代表的综合管理型三种模式[12]。国家公园的管理制度从管理使命、管理体制、资金机制、经营机制等方面体现出来[13]。世界三种模式的国家公园管理制度虽然在上述四方面不尽相同，却包含一些共同的理念和通行做法。
(一)管理理念
美国《国家公园组织法》(1916)明确规定“保存风景、自然、历史遗迹和野生生命，并且将它们以一种能不受损害地传给后代的方式提供给人们来欣赏”。1992年美国国家公园管理局在其发布的《美国国家公园21世纪议程》中进一步明确，“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力，这应是国家公园管理局的核心目标”[14]。加拿大国会1930年通过的国家公园法案(National Parks Act)确立了“国家公园的宗旨是为了加拿大人民的利益、教育和娱乐而服务，国家公园应该得到很好的利用和管理以使下一代使用时没有遭到破坏”[15]。日本《自然公园法》的第一条规定，在保护优美的自然风景的同时，也要追求其利用价值的提高，并实现为国民提供保健、休养、教化等目的[16]。德国新近建立的科勒瓦爱德森国家公园，在其《国家公园法令》中规定，国家公园有3个任务[17]：其一，开展公众教育，提高公众自然保护意识；其二，保护榉树林生态系统和野生动物栖息地，以及维护生态系统的自然演替过程；其三，为科研活动提供场所。总之，从管理理念看，世界各国的国家公园及其管理机构的使命表述虽然不尽相同，但其核心理念是保护自然资源的永续利用和为人民提供游憩机会，体现了国家公园的本质属性是公益性。
(二)管理体制
美国建立起了内政部国家公园管理局—地方局—基层管理局的垂直一元化管理体系，地方政府无权介入国家公园管理，每一个国家公园管理局的管理人员以管家或服务员的角色为全体国民守护自然文化遗产[16]。德国和澳大利亚国家层面只负责立法和面上的工作，国家公园的建立和管理主要由地方政府负责，是地方自治模式的代表。德国联邦政府于1987年颁布的《德国自然和景观保护法》中规定，可以成立自然保护区(Nature Reserve)和国家公园(National Park)等6种不同类型保护区的原则，但国家公园的建立主要由州议会决定，各个国家公园管理机构直接对州林业部门负责，再无中间层次，也与下级地方政府无关[18]。日本的自然公园中央层面由环境厅负责管理，环境厅与都道府、县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行管理，日常管理由地方政府、特许承租人、科学家和自愿者和当地群众组成的自愿队伍完成[16]。总之，世界三种模式的国家公园在宏观管理体制上有较大的差距，既有专门的国家公园管理局负责全国国家公园管理的情况，也有林业、环保部门负责的情况，既有中央直管，又有地方自治，还有上下结合等不同模式，但具体每一个国家公园只对一个管理部门负责，而且每一个国家公园只有一个唯一的管理责任主体。
(三)资金机制
美国国家公园的建设运行经费进入联邦政府财政经常性预算，2006年国家公园管理局的预算达到了22亿美元[19]，虽然近些年来社会捐赠资金增多，但联邦政府的财政拨款仍占70%左右[20]。美国不少国家公园是免门票的，如加州红木公园；大部分是低门票，如黄石公园。加拿大1994年以后推进了以效率为中心的政府新公共管理改革，1994年到1998年间对国家公园的财政拨款大幅减少，但1999-2005年中央政府拨款仍占加拿大国家公园总预算的75%[21]。加拿大国家公园门票也是很低的，例如班夫国家公园的门票是每人8.9加币，或者一车17.8加币，7天可往返进入。德国国家公园的开支纳入公共财政统一安排，原则上是哪级所有的国有林和国家公园由哪一级财政负责，国家公园全部不收门票，完善的环境教育设施也免费开放[18]。总之，从资金保障机制看，国外国家公园的运行经费主要来自各级财政预算，也接受各种捐赠，国家公园普遍实行免门票或低门票制。
(四)经营机制
在德国，国家公园自身一般不修建住宿餐饮设施，主要依托邻近市镇解决食宿问题。三种模式的其他典型国家大都实行特许经营制度，其经营权的界限仅限于提供与消耗性地利用遗产核心资源无关的后勤服务如餐饮、住宿及旅游纪念品等，经营者的选择以公开招标的形式征求。美国和加拿大目前正在改革特许经营费收支两条线的制度，美国国家公园管理机构一般从特许经营项目利润中提取7%或从经营收入中提取2.5%～3%作为公园补偿[21]。加拿大基层的国家公园管理局按照成本补偿的定价原则确定宿营地和小木屋的价格，收取一定费用，另一些项目通过特许经营的形式由承租人经营。总之，从经营机制看，部分国家的国家公园不存在赢利性的经营活动，但只要存在经营活动的，大都实行特许经营制度。
三、普达措国家公园的现行管理制度分析及其国际比较
普达措国家公园位于云南省迪庆藏族自治州府香格里拉县城以北22公里，由列入《国际重要湿地名录》的碧塔海省级自然保护区、滇西北“三江并流”世界自然遗产红山片区的属都湖景区、藏族村寨落茸村和弥里塘、岗察坝等高山牧场和周边森林构成，总面积约300平方公里。主要以滇西北亚高山森林景观、高原湖泊、高山草甸和藏牧文化风情吸引游客，是目前绝大多数到香格里拉游客的必游之地。作为普达措国家公园前身的碧塔海、属都湖两个景区的生态旅游开发活动可以追溯至20世纪80年代初，从1984年到2004年，其旅游管理制度经历了社区共管、自主开发、国企垄断经营和民企租赁经营四个阶段的变迁[22]，2006年国家公园成立前后，其管理制度几经调整，以2009年迪庆藏族自治州人大发布《迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园管理条例》(草案)(以下简称《条例草案》)为标志，其国家公园管理制度相对稳定。可以把它当做中国国家公园运动初期的管理制度与世界上代表性国家的国家公园管理制度进行比较。
(一)发展理念：经济导向
普达措国家公园对国外国家公园管理以保护自然遗产资源永续利用和为国民提供游憩机会的核心理念有一定的体现，《条例草案》第二条指出：“集公园发展与社区发展为一体，在有效保护生态环境的前提下努力实现环境、社会、经济的可持续发展”。但实践中，国家公园被赋予了两项极其重要的使命——“增加地方财政收入”和“发展地方经济”。迪庆州政府把普达措国家公园视作全州最好的国有旅游资产之一，授权大型国有旅游企业垄断经营景区内的门票、观光车等项目，并以此为平台进行资本运作，获取区域旅游开发与社会经济发展的资金。这一点从普达措国家公园的近年财务收支情况可以明显体现出来。近年国家公园每年营业性收入约1个亿，其中门票收入5000余万，门票收入按照企业、州财政、县财政6∶2∶2的标准分配，其中约2000万进入地方财政，而各类反哺社区和用于自然保护的款项平均不超过200万。近年经营企业成功融资20多个亿，按州政府的意图投向了州内旅游交通设施、市政建设、旅游开发项目、农业产业化项目等领域。
(二)管理体制：条块分割
不同于世界上代表性国家的国家公园上位管理责任主体一元化的通行做法，普达措与国内一般的自然遗产地一样，上位管理主体多元化，呈现出明显的条块管理格局。州、县、镇各个层级的地方政府对普达措国家公园拥有不同权限的行政管理权，省、州、县的行业管理部门拥有国家公园不同方面的行业监管与业务指导权(如表1所示)，浓缩地体现了我国行政管理中“条块结构与职责同构相结合”体制特点[23]。在这种条块分割的体制模式下，由于没有任何机构拥有国家公园法定的、排他的管理权，问题和矛盾不时显现出来。调研中发现，对国家公园的管理事务，州一级的条条块块常常是各吹各的号，各唱各的调，有利争着上，无利绕着走②。2007年国家公园边沿发生重大火灾后各部门互相推诿、指责就是一个典型事例。特别是州政府直属的国有企业——迪庆藏族自治州旅游发展集团公司和设立的派出机构——国家公园管理局两个同等级别的单位(都是正处级)，一个在景区负责日常经营与旅游接待，一个在景区管理日常事务，矛盾和冲突不时显露出来。
(三)资金机制：自筹并被“抽血”
与世界上代表性国家的国家公园资源保护费、规划建设专项经费、设施维护费和人员工资等运行经费绝大部分来自于财政拨款不同，云南省和迪庆州藏族自治两级地方政府对普达措国家公园的财政拨款极其有限，主要是人员事业费，而庞大的其他经费基本依靠国家公园通过旅游开发自主筹集、自我发展。迪庆州财政按编制给国家公园管理局下拨行政事业费，主要用于人员工资和办公经费；云南省财政按照省级自然保护区的相关政策，每年通过林业部门按人员编制下拨碧塔海省级自然保护区管理所事业费。以省财政对碧塔海省级自然保护区管理所的拨款为例，1985-2004年20年间先后总下拨资金350多万元，尚不够核准的18个编制的事业单位人员工资。普达措国家公园两期建设投入的3亿多资金完全来自于不同时期管理机构和经营企业的自我筹集和旅游经营积累，目前迪庆藏族自治州旅游发展集团公司还没有完全偿清国家公园的建设债务，景区的后续建设、设施维护和全部运营成本也依靠旅游经营来弥补。因此，国家公园只能依靠高门票和高服务性收费来收回投资、获取发展资金并增加地方财政收入。国家公园的自然遗产保护、社区发展等不仅得不到财政资金的“输血”，反而要从国家公园“抽血”③。
(四)经营机制：政企不分，两权粘连
世界上代表性国家的国家公园普遍实行特许经营制度，其实质是实现了管理权与经营权的彻底分离，由国家公园管理机构选择符合条件的经营者，特许经营者向政府缴纳特许经营税，国家公园管理机构与经营企业并无直接的经济关系。相比较而言，普达措在国家公园成立前后到2007年5月间，实行的是“管经一体”的制度，景区管理局既负责景区的保护、规划与建设，又负责景区的旅游经营与服务。2007年5月以后开始“管经分离”，迪庆州政府成立旅游投资公司(2010年以后改为迪庆旅游发展集团公司)作为全州旅游业发展的投融资平台，由该公司设立分公司负责景区的日常维护和包括门票在内的旅游业务经营，管理局的职能收缩为主要是规划、保护的参与和社区的协调。政府背景的经营企业成为国家公园实质上的控制者，州旅游发展集团负责普达措旅游经营业务的分公司经理又兼任国家公园管理局的经营科科长，政企依附，事企缠绕，两权粘连，分离不彻底。
(五)比较结论
上述分析显示，普达措国家公园与国外国家公园在管理理念、管理体制、资金机制和经营机制等方面存在显著差异(如表2所示)，其管理制度和运行机制不是国际公认的国家公园模式，无异于国内一般的公共资源依托型景区。普达措目前由景区管理局负责资源保护、规划开发，由隶属地方政府的国有企业垄断经营的治理模式，在全国是一种较为普遍采取的模式，四川九寨沟、贵州黄果树，浙江乌镇、江苏周庄等都是属于这种治理模式[24]。前期相关研究显示，普达措之所以选择建立国家公园，其初衷还不是世界国家公园运动所追求的保护全民共有自然文化遗产，为人民提供游憩机会的公益理念，它是在滇西北民族自治地区经济不发达、发展压力巨大的特殊环境下，地方政府为规避自然保护区对开发的限制，通过塑造独一无二的旅游品牌，发展旅游经济，进行制度创新的结果[22]。
四、中国国家公园发展路径的建议
普达措国家公园的案例研究及其与世界上代表性国家的国家公园管理制度的比较表明：我国国家公园发展初期在个别地方的试点由于缺乏国家层面的、完备的、完整的制度供给，只可能有国家公园之名，不可能有国家公园之实。中国国家公园发展的全面推进还需要从国家层面进行制度再造和顶层设计。
(一)重构国家保护地体系
我国的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护地形式大多是在不同时期生物资源抢救性保护、生态安全屏障建设、风景资源开发利用等特殊的时代背景和应急性政策措施调整的特殊条件下建立起来的，没有从国家自然遗产资源分类保护与分级开发利用的角度进行系统的制度设计，致使“该保护好的没保护好，该发展好的没发展好”，出现同一个保护地拥有多个名号，法规体系、行业监管、开发取向等“相互打架”等诸多问题。全面引入IUCN的保护地体系，结合国情，重构与世界各国共同理念与通行做法接轨的保护地体系，建立中国国家公园体系十分必要。
其一，中国是《保护世界文化和自然遗产公约》(CCPWCNH)、《生物多样性公约》(ICBD)和《湿地公约》(RC，即《拉姆塞尔公约》)等国际公约的签约国(COP)，采纳了IUCN保护地工作程序(POW-PA)，法理上已经认可了IUCN分类体系，全面引入IUCN分类体系顺理成章。其二，目前我国保护地体系在保护与开发中各执一端的倾向突出，缺乏开发与保护有效结合的保护地形式。我国目前所建立的自然保护区严格讲都属于IUCN保护地管理类别中的严格的保护区[2-3,25]。目前大多数自然保护区与当地社会经济的发展存在矛盾和冲突，难以实施真正的严格保护。我国的国家风景名胜或国家森林公园偏重于发展和旅游开发，不注重生物多样性和生态系统保护，严格讲更多地属于IUCN分类体系中的V类，即陆地/海洋景观保护地[2-3，23]。而国家公园是IUCN体系中既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的景观保护区与旅游景区，是在保护生态系统完整性的前提下，经过小范围的适度开发，为民众提供精神、科学、教育、娱乐和游览场所的一种保护地形式。国外实践表明，国家公园是实现生态环境保护与开发双赢的管理模式。从我国保护区半个多世纪的实践和现实国情来看，国家公园可能是化解传统的、“孤岛”和“堡垒”式的、封闭的自然保护区管理模式，实现经济发展与自然保护并举，走可持续发展之路的有效途径[25]。
我国保护地体系重构涉及国家中长期生态安全保障和人民游憩福利保障，涉及国家自然遗产资源管理格局以及多主体、多层次的利益调整，是一项意义重大而又艰巨复杂的工作。应该根据IUCN体系，基于科学原理，统筹考虑目前各级各类保护地形式的种类、范围与数量，充分考虑我国社会经济发展水平，进行全局性思考与部署，结合国家行政管理体制改革，利用政治、法律、经济等综合手段，分阶段、分层级推进。具体而言，我国现有国家级自然保护区，除一部分可划入严格自然保护区、栖息地/物种管理区等以外，大部分可以建成国家公园；国家重点风景名胜区、国家地质公园中的绝大部分可以建成国家公园；森林公园、草原公园、湿地公园、水利风景区、海岸公园、凡属国家级的，可建成国家公园的亚类型。目前地方级的自然资源地可以建成省级自然公园，或划入陆地及海洋景观保护区、资源管理保护区等。
(二)重塑国家自然遗产资源管理体系
我国自然遗产资源的产权名义上属全民所有，而实际上各级行业管理部门和属地政府都可以代表国家行使，其产权主体并不明确。国家缺少一个专门、稳定、权威的机构代表国家行使所有权职能，造成所有者的事实缺位和虚化。而分散管理、划部门而治造成了管理目标、绩效考核标准等诸多不一致。
对于如何克服我国保护地条块分割、多头代理、官僚体制导致的目标扭曲和信息阻塞等治理效率低下问题，学者们借鉴国外国家公园管理体制，对我国自然遗产地政府治理组织体系提出了一些构想，如罗佳明[26]的“全国统一遗产管理机构论”、邹统钎[27]的“上统下放论”等。但这些思想较多的受美国国家公园垂直体系的影响，而美国的政体特点与中国差异较大，实施的可行性受限。根据世界各国国家公园政府治理组织体系的状况，结合中国行政体制特点，本文提出建立三级自然保护理事会及其法人治理模式的构想，重塑目前国家自然遗产资源的条块管理体系。
从国家层面设立直属中央政府或隶属环保部的国家自然保护理事会④，把归口建设、环保、林业、国土等部门的风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园等的管理职能剥离出来交由国家自然保护理事会代表国家实施统一监管。借鉴加拿大、日本的中央地方分工管理模式，国家层面负责立法和监管，具体由地方政府实施。在地方政府层面，把相关部门的职能整合到一起，成立省级和地市级自然保护理事会，各个保护地设立管理委员会对所在地方自然保护理事会负责。国家、省、地市三级自然保护理事会建立理事会、监事会和执委会合理分工、有效制衡的法人治理模式。通过三级自然理事会及其法人治理模式制度，逐步实现管理层级扁平化、代理主体一元化，解决我国自然遗产资源管理所有权虚化、代理关系模糊、监管缺位等问题。三级自然保护理事会的建立可以通过国家立法和国家大部委制的行政改革来推动。
(三)实施国家公园特许经营制度
2006年国务院颁布了《风景名胜区条例》。《条例》吸纳国际公认理念，考虑了国内实际和2003年以来在贵州等省试点的经验教训，虽然没有使用“特许经营”的字眼，但实际上对我国风景名胜区的特许经营制度作了明确规定。第三十七条规定：“进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务，经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费”。
《条例》明确了风景名胜区特许经营制度的六条基本原则：1)风景名胜区特许经营的特许人是风景名胜区管理机构，既不是地方政府，也不是行业管理部门。2)特许经营的受许人性质不受限制，个体经营者、民营企业、国有企业，混合所有制企业均可。3)特许经营的受许内容只能是景区的具体服务项目，不能整体租赁、整体经营。4)门票专营，不属于租赁项目，门票收取与管理主体是风景名胜区管理机构。5)特许经营权的获得必须通过招投标等方式公开竞争，由管理机构选择最合适的经营者。6)特许经营管理通过合同管理来实现，受许人必须遵循有关法律法规和景区规划，必须向景区管理机构缴纳特许经营费。六条原则的内容表明，我国风景名胜经营机制的战略取向正逐步与国际公认的国家公园的经营模式靠近。
《风景名胜区条例》发布以前，我国的相关法规和部门规章对自然遗产地游憩利用的经营制度都没有明确的规定，在属地政府为主的管理体制下，地方政府根据各地的实际采取不同的经营制度，出现了企业化治理和非企业化治理两类十种治理模式[24]。我国典型的自然遗产地黄山、武夷山、张家界、九寨沟等与普达措一样都实行了企业化治理，都是由地方政府授权国有旅游企业、或国有资本控股的股份制企业进行经营，与《风景名胜区条例》确定的上述六原则并不一致(表3)。未来中国国家公园体系建立起来后，或者在《风景名胜区条例》深入实施过程中，推行与国际接轨的特许经营制度是必然选择。通过特许经营制度的实施，有效保障自然遗产资源管理机构、地方政府、特许经营者，特别是社区居民的利益。
(四)加大财政投入力度，分步实施，自然遗产逐步回归公益
在资金保障方面，我国的保护地财政拨款十分有限，国家对国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园基本是“只给帽子，不给票子”。自然保护区按照《自然保护区条例》的规定：“建设管理经费由县级以上财政予以解决，国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”。实践中，中央财政没有在保护区资金供给上承担应有的责任，而地方政府的财源状况和政绩考核体系决定了保护区管理也难享足够的地方财政投入[13]，致使一些自然保护区为自给自养而出现资源滥用和环境破坏。
“十五”以来，我国国家层面的发展价值取向发生了重大转变，从单纯追求经济发展到更加注重以人为本的全面协调的可持续发展，近年国家在公共财力日渐增强并更多投向“两型”社会建设与民生保障的背景下，公共游憩产品供给也正在进行一些新的探索。随着国家对一些相对急迫的公共支出领域保障的满足，在全国博物馆、纪念馆由中央财政负担免费开放之后，自然遗产地回归其作为社会福利性公共资源的本位，在公共资金为主保障自然遗产保护的同时，遗产地免费或低门票开放也应逐步变为现实。
虽然遗产地的使用者付费制度可能还将长期存在，但从发展趋势看，公益性仍然是遗产管理改革的方向。现阶段我国旅游景区门票价格占居民人均月收入的比重达7.6%～32%，远远高出发达国家0.5%-1%的水平[28]，高门票把一些低收入者阻止在自然遗产之外，有违社会公平。各级政府应逐步加大对自然遗产资源保护的财政投入，分步实施，逐步实现国家公园的免门票或低门票开放，自然遗产逐步回归公益，保障国民公平游憩权。建议采取如下途径分步实施：1)暂停国家重点风景名胜区门票价格上调或者延长其调价间隔年限。研究发现，景区门票价格上调的真正压力来自景区建设的高投入后的价值补偿，从全国范围看，国家级重点风景名胜区大规模的基础设施开发投入已基本完结，开发后的高收费已使大多数景区收回投资。发改委应在曾经采取的门票调价间隔限制(3年)、审批权上收等调控措施的基础上出台新政策，暂停国家级重点风景名胜区门票价格上调或者延长其调价间隔年限，避免由此引起的更多景区追随。2)效仿国家对博物馆和纪念馆免费开放的政策，中央财政资金应逐步引导地方对自然遗产地降低门票，精心设计具体制度，地方门票降低部分由中央财政按东、中、西部的地区差别以不同比例补助若干年，再逐步取消，鼓励一些景区率先实行免门票开放，可采用试点—示范—政策优化—全面推开的实施步骤。3)三级自然保护法人治理模式和符合《风景名胜区条例》的特许经营制度建立起来以后，中央政府按预算的财政拨款、各景区的特许经营权收益，各景区的准入费(低门票的情况)通过三级理事会，在全国自然遗产型景区系统内统一安排，以“丰”养“欠”、以“富”养“贫”，实现遗产景区的旅游收益由地域经济系统内循环向国家自然保护事业系统循环过渡。4)强化对遗产地旅游收益与财政拨款的监管力度，通过独立的审计机构定期审计遗产地收入的使用去向，并向公众公开，接受公众监督。自然遗产型景区低门票开放之初对国家公园资源环境的游憩压力是存在的，但可以通过采取预约进入、限量进入解决。从长远看，免门票和低门票对国家公园游客量的影响是较小的。国内外很多研究都表明，在一定范围内，门票价格高低与游客流量是弱相关的关系[29-30]。
五、结语
“政府通过一些保护政策设立一个大公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”，这是国家公园理念的最早提出者——美国艺术家乔治·卡特林1832年的构想。180年过去了，这一理想在世界上不少国家变成了现实，并在实践中形成了一套成熟的理念和管理制度。我国在特殊的发展历程中，直到新中国成立以后才开始重视自然遗产资源的保护，但在过去GDP为导向的发展模式下，自然遗产被当做纯粹的经济资源，完全实行市场化运作，自然遗产地门票一涨再涨，服务性收费垄断虚高，离国家公园的公益性理念渐行渐远，许多学者和有识之士的呼吁、建议和实践淹没在地方政府经济发展大潮和固有体制的惯性之中。在新的形势下，随着国家财力增强和国家层面发展战略目标的转移，国家公共财政供给方向已发生了重大转变，自然遗产回归公益条件逐步具备。放眼世界，立足国情，全面思考与规划我国自然遗产资源管理的国家战略，精心进行顶层制度设计，重塑我国自然遗产资源体系与国家公园体系及其管理制度，政府及其管理机构最终成为全体国民共同遗产的守护者与“管家”，实现全民共享国家遗产、维持遗产资源的永续性，发挥遗产在培育国家精神方面的作用，将是“十二五”及其以后时期的目标和努力方向。
注释：
①此处采用一些学者把我国的风景名胜区、森林公园、自然保护区、地质公园统称为自然遗产地的表述方式，取这些区域都是大自然遗存并赋予全体国民的遗产之意，基本等同于后文“中国的保护地”，一些旅游研究者也将其统称为公共资源依托型景区。
②本表述方式由第一作者根据几位关键受访人的访谈记录归纳提出，文责自担。
③地方政府对遗产景区的“抽血”行为最早由邹统钎提出，并认为不利于遗产保护(见邹统钎《中国旅游景区管理模式研究》，南开大学出版社，2006年出版，第278页)。本案例研究显示，在经济欠发达地区，当其他经济发展要素欠缺，自然遗产是经济发展的相对优势资源时，开发自然遗产资源发展旅游业，并以之作为地方经济发展的“引擎”，是地方政府的必然选择，不应该有过多责难，我们应该关注的是“抽血”与“反补”的均衡以及高门票高服务性收费对公民公平游憩权的侵害。
④笔者认为，结合目前保护地各管理部门机构设置的现状，比较而言，环保部的职能与公益目标取向更一致。国外不少国家公园管理采用了自然资源保护理事会的形式，如日本、加拿大、挪威、韩国等，这些国家自然资源保护理事会均设立在环保部门之下。
⑤本表由作者根据九寨沟和普达措调研中获取的一手资料和黄山、武夷山、武陵源相关官方网站信息及相关研究文献等获取的二手资料综合分析得出，资料获取截止时间为2010年9月。
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