论行政强制执行中的行政责任，本文主要内容关键词为：行政论文,强制执行论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政强制执行是指国家行政机关对逾期拒不履行行政义务的行政相对人依法采取强制手段迫使其履行义务的具体行政行为。它是保证国家行政管理活动顺利进行的一种强有力的行政执法手段。由于我国立法的不完善以及行政执法体制的不健全，行政强制执行在实际运作中，或处于“执行难”的状况，或出现恣意侵害的现象。因此，加强对行政强制执行的理论研究显得尤为迫切，本文拟对行政强制执行的内在责任机制作一粗浅的探讨。
概念重议
什么是行政强制执行？时至今日，我国行政法学界大致有三种表述：第一种表述谓“行政强制”。持这种观点的学者中，有的把行政强制作为一类具体行政行为来研究，其内涵包括即时性行政强制措施和行政强制执行措施等，如罗豪才先生，他称“行政强制是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对方的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。”（注：罗豪才主编：《行政法学（新编本）》，北京大学出版社1996年版，第231页。）有的把行政强制等同于行政强制执行，如张焕光先生称：“行政强制，也叫行政强制执行”（注：张焕光等：《行政法基本知识》，山西人民出版社1986年版，第155页。）；第二种表述谓“行政强制执行措施”。杨海坤先生称：“行政强制又称行政强制措施，是指行政主体为了实现行政管理目的，依法采取强制手段强制不履行行政法义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序或保障公民人身健康、安全的需要，对相对人的人身或财产采取直接或间接的强制措施的一种行政行为。”（注：杨海坤主编：《中国行政法基础理论》，中国人事出版社2000年版，第235页。）姜明安先生则是用行政强制措施来解释行政强制的（注：姜明安主编：《行政法学（修订本）》，法律出版社1998年版，第124页。）；第三种观点把行政强制执行和行政强制执行措施作了明确的区分，持这种观点的学者中，有的将行政强制措施包括在行政强制执行中，把两者界定为大概念和小概念的区别，如张尚鷟先生（注：张尚鷟主编：《行政法学》，北京大学出版社1990年版，第232页。）；有的将两者作为并列的两个概念，如应松年先生和胡建淼先生等（注：应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第407～412页；胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1997年版，第322～360页。）
笔者认为，行政强制、行政强制执行、行政强制措施是既有联系又有区别的三个概念。联系之处在于都以强制性为特征，但是也存在一定的差异。
首先，行政强制不同于行政强制执行与行政强制措施。行政强制侧重回答这一类行政行为的属性，后两者侧重回答行为模式，前者概念较后两者都宽，它不仅包括后两者，还包括行政即时强制。
其次，在行政强制这个大概念中，行政强制执行不等同于行政强制措施。(1)前提不同。行政强制执行的前提是行政相对人不履行法定义务，而行政强制措施却不一定存在这个前提；(2)目的不同。行政强制执行是为了迫使法定义务人履行义务，而行政强制措施一般是为了保证公共安全、保证相对人本人的生命安全、保全证据或制止相对人可能出现的违法行为等；(3)性质也略有差异。两者都属于强制性行政行为，但是，行政强制执行更偏重于执行性，而行政强制措施则更偏重于应急性，它可能是一种法律行为，也可能是没有法律效果的事实行为，例如，对醉酒的人实施强制，只要其在醉酒期间并未违法，酒醒之后就不能对他采取什么行政法律行为；(4)在某些紧急情况下，行政强制措施也可能成为行政强制执行的前置阶段，或者说是一种强制性行政行为的前后两个阶段，即行政强制措施往往发生在某一个行政行为的中间阶段，而行政强制执行往往发生在这个行政行为的最终阶段。
当前，我国立法界正在讨论《行政强制执行法》征求意见稿，笔者以为，应区分行政强制执行与行政强制措施这两个不同的概念，另外，也应在行政强制执行与行政强制之间区分内容的差异性，因为行政强制回答的是行政行为的质的规定属性，而行政强制执行回答的是具有行政强制属性的具体行政行为。
行政强制执行中的行政责任机制
行政强制执行是一种直接影响到行政相对人人身权和财产所有权的具体行政行为，它既能够保证行政效率的有效实现，又可能严重伤害行政相对人的合法权益。因此，明确注入行政责任机制，无论是保障行政权的有效行使还是制约行政权的任性与张狂，都是十分必要的。
从法治角度而言，有什么样的权利就应该有相应的义务，行使什么样的权力就应承担相应的责任。权力无法脱离责任而单独存在，否则，这种权力就是非法的、不合理的。法治的目的之一就是要确保责任与权力随时相伴、不可分割，因为责任与权力共存的规则，能使权力的范围有正当的界限，从而使权力规范化、明晰化和合法化。如果权力一旦越出合法的范围，相应的责任就是权力越界的必然代价。因而，没有界限的权力是非法的权力，或者说，没有责任的权力必然是权力的放任和腐败。责任与权力共存的规则包含两方面的内容：一方面，在权力行使的每一过程中，必须有责任的具体规定为边界，只要越规，就会被责任所制约，从而有效地抵制权力的非法扩张；另一方面，通过对权力的这种经常化的制约与保护，确保权力更加正当、合法，从而降低权力合法行使的成本。
责任对权力具有明示作用，即责任包含对权力的性质、行使范围的明确规定，因而责任能承担对权力的确认和保护，如果权力没有责任规则或者越出责任规则之外，就必然意味着权力效能的实际递减，必然会或多或少地丧失民众对权力的信任，而民众对权力的这种消极态度，必然会加大社会和政府自身的成本，从而形成权力任性与民众不信任权力间的恶性循环，甚至构成人们对权力的抵制。其结果，只能是人们或抵抗一切权力，或无限地受权力奴役。要防止这种恶性循环，必须以责任制约权力。在这里，责任体现了权力代价的预防功能。责任对权力又具有制约作用，即一旦权力超越了责任边界，责任就变成一种违法责任和消极责任，从而构成对权力越界的一种惩罚，这种责任对权力的制约，主要体现在对权力行使者行为的校正和心理的警戒上。在这里，责任体现了权力代价的强制功能。这是一种通过责任外加的权力制约，它以权力运行的失当和违法为前提。可以说，责任是权力运行的动力，也是权力运行的压力。当视责任为行使权力的必须时，权力行使者就会将责任置于自觉行为之中，从而实现责任对权力的动力功能；但当权力的行使者纯粹将责任视为自身权力的额外负担时，则责任也就成了纯粹的压力，责任的恪守就会变得迫不得已，从而行使者会随时躲避责任的约束，一旦脱离责任机制，带来的必然是相应的校正机制，否则，权力违法对社会造成的秩序损害就难以恢复，权力自身的功能也将在失序中消失。
可见，责任与权力的相关共存原则，是法治的根本原则。这种权力和责任的共存，必然形成权力的行使者就是责任的承担者的事实，从而使权力的行使者在心理上随时以责任者自律，这就是责任的制度化，即构成经常性的、制度性的监督，从而使权力运行更加正当、合法，节约了权力监督的成本；同时，也必然使其他社会主体对权力的监督有了明确的责任和量化的标准，从而提高监督的效果。
行政强制执行是最具有强制性和暴力性的行政行为，尽管这种行为并不以惩戒为目的，它只是迫使行政相对人履行法定义务，但是稍有不慎，就会影响和侵害行政相对人的合法权益。因此，在行政强制执行中注入行政责任机制，是完全必要的。它一方面对行政强制执行权规定一种规则边界，这种边界足以保证其良好形象，尽管这时的规则边界只是呈现出隐含的形式，然而在实质上却与行政强制执行权的合法性构成有机的统一体，从而成为对这种合法权力的确认和保护。另一方面，它对行政强制执行权具有制约作用，即只要这种权力超越了责任边界，责任就变成一种对行政强制执行越界的惩罚，从而构成了违法行使行政强制执行权的一种不对等的代价。
对行政强制执行规定法律责任，一直是法治追求的目标，也是人类理性的一种表现。在自由资本主义时期，西方对政府官员的法律责任的规定就已明确，国家因政府官员违法造成相对人合法权益受损也必须承担赔偿责任。到了垄断资本主义时期，由于行政权力的不断扩张，规范政府行为并使其保持在法律秩序范围内，已成为社会的一种迫切的需要。这种要求的具体内容不仅包括对公务人员行政法律责任的严格化（包括追究无过错责任），而且还限制了国家行政责任的豁免权，国家承担行政法律责任的立法也明确化、系统化、制度化。到第二次世界大战以后，资本主义的行政法律责任的范围进一步扩大，保障机制也更加完善，资产阶级的行政法律责任制度，在形式上基本趋于成熟。
从我国法治建设的现实来看，当前迫切需要加强在行政强制执行中的行政责任机制。笔者以为，法律责任除了规定补偿型、除去侵害型、预防型、人身型责任以外，还应该规定惩罚型责任。因为行政强制执行的行为方式具有明显的强制性和执行性，它的行为结果具有明显的强迫性和抑制性，它的行为内容也具有明显的义务强加性和不可协商性。因此，当行政强制执行违法时，比一般行政责任更为严厉的惩罚性责任自然应该成为行政强制执行主体相应的法律责任。惩罚型责任是指由于强制性权力造成行政相对人不可挽回的损失时，行政强制执行主体承担几倍甚至几十倍于损失的赔偿，补偿型责任是指已经造成相对人损害后果的情况下，行政强制执行主体作出一定损害弥补的一种责任形式，除去侵害型责任是指对相对人的侵害并未消除，且这种侵害会使受害人受到进一步损害时，行政强制执行主体承担排除妨碍、消除侵害的责任；预防型责任是指预见可能发生实际侵害的情况下，行政强制执行主体自觉采取预防措施的责任；人身型责任是指保护人身权的责任形式。
我国目前最迫切需要完善行政强制执行的法律责任机制是，必须从宏观和微观两个制度层面建立起有效追究行政强制执行主体违法行为的责任。从宏观制度而言，权力行使者与社会主体之间，在法律面前不应该再存在不平等的关系，当行政强制执行违法造成行政相对人的损害时，其权力主体应该直接承担经济责任。公民或其他社会主体可以对行政强制执行的违法行为提起行政诉讼，按照法律程序追究其法律责任并根据侵害事实要求救济和赔偿。从微观角度讲，行政强制执行的行政人员也应对违法行为承担法律责任，除了承担行政责任以外，还要承担一定的经济责任。我国《国家赔偿法》明确规定，行政人员的违法将导致行政主体承担全部赔偿责任。我们认为这一规定过于笼统，还应该视其具体违法的性质和程度来规定行政人员的经济责任。这种赔偿责任机制近似于劳动法上的财产责任，目的在于惩戒和教育权力行使者本人，并教育其他人。情节严重，或造成财产巨大损失的，对有关人员还应追究刑事责任。
健全我国行政强制执行法律责任机制具有重大意义，它有利于健全行政法律责任规范体系。健全的行政责任意味着实现公民权利有了法律保证，也意味着对行政权力的自身限制有了依据，这也是我们共产党人宗旨的体现和落实。没有责任规则，或者责任规则不健全，公民的一切权利和义务规定就形同虚设。从这种意义上说，行政法律责任规则是法治建设的生命线。
行政强制执行的责任承担主体
追究行政强制执行的责任承担主体，首先必须明确行政强制执行主体。就目前而言，我国的法律法规尚未统一规定行政强制执行的主体。《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这一条规定，引发了我国学者的多种解释。从主体的权限归属而言，或谓人民法院为主，行政机关为辅；或谓主要以人民法院为主体，行政机关作为例外，等等；从主体的类型而言，目前行政强制执行的主体大致有两种：(1)少数法律、法规规定行政机关可以直接行使行政强制权，如公安、海关、税务、工商等方面的法律规定；(2)多数法律、法规规定由行政机关申请人民法院强制执行，如土地、矿产、城建、卫生、环保、交通、文化、水利、能源、计划生育、标准计量等方面的法律规定。
也就是说，根据我国现行法律、法规的规定，行政机关和人民法院同为行政强制执行主体。我们认为，目前这种行政强制执行主体的双重性体制，存在着很大的弊端。
首先，破坏了行政执法的统一性和完整性。行政强制执行是行政执法的一种具体形式，行政执法权是行政主体在行政管理活动中依法作出具体行政行为的权力。一项完整的行政执法权应由行政决定权与行政执行权所构成，行使决定权和执行权是行政主体实施行政执法过程中的两个既相对分离又有机联系的重要环节。行政主体依法赋予相对人以行政义务，如果相对人逾期不履行义务，行政主体行使行政强制执行权以迫使相对人履行义务，从而实现行政管理目的，这是行政决定权与行政强制执行权的统一，是保障行政管理目标得以实现的完整过程。如果行政机关有权作出行政决定，却无法实现其内容，那么这种行政权是不完整的，它有碍于执法必严的法治原则，也有碍于行政效率的实现。
其次，混淆了行政强制执行权的行政性和执行性。目前行政法学界有一种观点认为，行政机关申请人民法院强制执行，实质上是行政权的延伸。对此，笔者不敢苟同。原因在于：第一，行政机关向人民法院是申请而不是委托，这种申请决定了其主体的实质性转移，它不可能是权力属性不变的延伸；第二，法院审查是实质性的审查而不是程序性的审查，这种实质性的审查，决定了经过法院审查而作出的强制执行行为，已不再具有行政属性而已经变成司法属性了；第三，我国现行法律规定，行政机关强制执行主体并不全由人民法院来执行，一部分行政机关也可以实施强制执行，这样的体制决定了到底哪一项行政强制执行权可以由行政机关行使，就必须要有具体的法律法规作明确规定，如果立法上出现空位就必然影响到执行权的残缺，这就使行政执法不力的困境难以摆脱。再说行政机关和人民法院是两个不同的国家机关，他们各自执行的强制程序也各不相同，这又难免引起行政强制执行程序上的混乱和方式上的不统一。
其三，就我国司法现实而言，人民法院也难以承担日益繁重的行政强制执行任务，现行法律、法规规定的行政强制执行，绝大多数由人民法院实施，但目前人民法院的审判任务十分繁重，由于人力、物力、财力的限制，人民法院连自身的判决、裁定也未能达到全部执行，加上对有关行政管理的专业技术又不甚熟悉，这就往往使得人民法院面对日益增多的行政强制执行案件只能爱莫能助。目前存在两种情况：一方面，大量申请人民法院行政强制执行的诸如土地管理、城市规划、计划生育、环境保护等方面的案件迟迟得不到执行，影响了行政执法的严肃性；另一方面，由于向人民法院提出的大量申请往往石沉大海，为数众多的行政决定得不到履行，行政机关又变得信心不足甚至放弃申请，这就严重削弱了行政执法的权威性，导致一些行政执法有始无终，有令不行。立法者的原意是想通过司法机关的异体监督来制约行政机关的强制性权力，然而，结果却是大量的虚监和走过场，这是立法者始料未及的。
其四，如何追究责任。按照我国现有的法律规定，大部分行政强制执行权归人民法院。问题是，人民法院如果没有及时审查行政申请，也没有及时强制执行，能不能追究人民法院的行政责任？谁来追究人民法院的行政责任？如果假设可以追究人民法院的行政责任，也假设有相应的主体有权去追究人民法院的行政责任，那么，这里又出现新一轮的逻辑混乱。一个以审判为主要职能的司法机关，因没有行使执行权而要承担行政责任！我国有些学者认为，目前我国法律规定将行政强制执行权与行政决定权分离，表明了我国对行政强制执行权的谨慎态度，也是我国社会主义民主发展的重要标志。其实，谨慎不能替代监督，民主也不能靠混淆国家权力的分工关系来实现。
其五，进一步讲，将大部分行政强制执行权归属于司法机关的理念，说穿了主要还是没有摆脱计划经济的窠臼。我国传统的法律制度中，虽然形式多样，内容庞杂，本质上却都统一于“公法”，基本上没有“私法”的地位。在计划经济条件下，我国的民商法极不发达，因而基本上不存在行政执行的问题。而行政强制执行是属于涉及人身权和财产权的严厉行为，理当严格控制，因此，行政强制执行权也就应该象其他执行权那样，归司法机关掌握和使用。然而，想不到市场经济的洪流一下子释放出许多猛兽，行政执行权也就在这种情况下得到了自然的扩展。时代发生了质的变化，但是，我们的有些法律逻辑却还停留在旧的模式之中，从而使某些法律制度与社会实践发生了严重的脱离，也就必然会造成行政强制执行的混乱。
由此可见，我国原法律规定的行政强制执行主体的双重性，无论从理论逻辑上还是从实践层面上，都与立法者的原意相悖。要防止行政强制执行违法，健全其内在的责任机制可谓上策。既然行政强制执行是行政行为，履行的是行政事务，实现的是行政目标，理应赋予行政机关以完整的行政强制执行主体资格，在此基础上，完善行政强制执行主体的行政责任机制。也就是说，行政机关理所当然应该成为行政强制执行的责任承担主体。如果行政强制执行违法，行政相对人向人民法院申请救济可以作为对行政强制执行的监督，也可以通过立法规定，赋予人民检察院以公诉权，来作为对行政强制执行违法的回应，这样的法律逻辑才是顺理成章的。
行政强制执行责任的评判标准
行政强制执行法律责任的评判标准有三个：即价值评判标准、立法评判标准和司法评判标准。
价值评判标准有两种，即权利本位和义务本位。以权利本位作为法律责任制度的价值取向，主要强调追究行政机关的法律责任，保护公民的合法权益不受违法的侵犯，使公民不致成为行政机关法律责任的承担者。这种价值评判标准以限制行政权力的行使为出发点，是同政治文明相适应的。以义务本位作为法律责任制度的价值取向，则主要强调追究违法人的法律责任，对国家、政府负责，以保障政府权力的有效行使。这种价值评判标准带来的后果是行政法律责任制度等同于行政处罚、行政处分规则，这不仅从立法上而且从执行上都肯定了政府的绝对支配地位。因此，从法治建设的角度来看，义务本位的价值取向与我国社会主义民主的本质相违背，也与法治的本身价值背道而驰。我国传统的法律文化机制中，一向崇尚人治，治民思想根深蒂固，官贵民贱之风源远流长，是典型的“义务本位”价值观。这种价值观是我国加强法治建设的一大障碍，也是健全行政强制执行中责任机制的一大障碍。
立法评判标准是在一定的价值观的指导下，考察行政法律责任的主体、性质、范围、承担方式和裁判的标准。其主要内容包括追究行政机关法律责任的主管机关的职责、权限以及与其他执法机关的关系，并考察行政机关承担法律责任的程序是否完善、明确，也考察行政机关法律责任制度是否协调一致，行政处罚和行政处分的标准把握是否统一，追究行政机关法律责任主管机关的职责、权限是否有冲突以及与国家赔偿制度是否配套等等。正确全面地掌握立法评判标准，有助于认识行政强制执行责任制度的现状，更有利于为确立与健全行政强制执行责任制度提供完善的法律依据。80年代以来，以《中华人民共和国海洋环境保护法》为标志，行政强制执行已为立法机关所重视，但迄今为止还没有一部统一的行政强制执行法，现行的行政强制执行体制还很不健全。因此，制定统一的行政强制执行法，乃是当务之急，这是加快建立社会主义市场经济新秩序的迫切需要。当前，一方面，执法不严、违法难究的现象得不到有力的制止，行政执法疲软已成为新的公害。另一方面，由于行政机关的行政决定缺乏应有的强制性和执行性，许多相对人明知自己负有行政义务，却故意拖延甚至拒不履行，而有关行政机关却对此束手无策，无能为力。这都与行政机关没有相应的行政强制执行权有关。
因此，我们呼吁国家最高权力机关尽快制定出台专门的《行政强制执行法》，如果目前条件还不成熟，可建议由全国人大常委会授权国务院制定《行政强制执行条例》。立法内容上应明确规定行政机关作为行使行政强制执行权的主体，明确赋予县级以上（含县级）所有行政机关都具有行政强制执行的主体资格，同时也应明确规定其相应的法律责任。
司法评判标准。司法评判标准实质上是对法的实施结果的评判标准。在行政强制执行的责任制度上，司法评判的标准主要是看法律、法规及各项制度是否得到执行、执行的程度以及不执行受到制裁的程度等。司法评判的标准主要致力于促进民主原则的实现，做到独立、公正、公平，并以司法行为中的程序机制为参照数，将之贯彻到行政强制执行中去，健全行政强制执行的程序建设，以另一种有力的制约机制来保证行政强制执行的合法进行。
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