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中国有着悠久的农业文明传统，历史上长期以来都是以农为本，乡村构成了整个社会的基础，因此乡村的管理显得尤为重要。纵观中国的历史，我们可以看到，乡村的管理主要经历了以下三个典型的模式：古代的“双轨政治”、50年代末开始的人民公社体制和现阶段的村民自治。
一、传统乡村的“双轨政治”模式
在绵延两千年的封建社会中，乡村的管理模式可以形象地称之为“双轨政治”。这一模式的主要特点是在其权力体系中，包含着自上而下的国家行政权和蕴含在乡村社会内部的自治权两个方面。这两种权力同时存在，有效地统治和控制着广大农民。
古代农村的管理之所以会出现二元权力的并存，主要有以下两个方面的原因：
第一，在古代中国，乡村社会的一个鲜明特点就是高度的分散性，以家庭为单位，自我生产，自给自足，与外界联系甚少，这种分散的小农经济很容易使社会处于一盘散沙状况，因此，历代王朝无不自上而下，将高度集中统一的国家权力经各级行政管理机构一直延伸到基础性的乡村社会，把分散的乡村小农置于体现国家君主意志的行政权控制之下，以获得赋税和劳役，维护大一统的社会秩序。但是这种自上而下的行政权是凌驾于社会之上，以暴力机器为支柱，并通过强制性方式传递的。这种权力并非是乡村社会自身所需要的，而是与乡村社会格格不入乃至根本冲突的。因此，单靠国家行政权很难有效地治理广阔分散的乡村社会。
第二，小农经济和家族社会有一定的社区自组织功能。从经济上看，古代乡村社会所具有的高度分散性突出表现为各个家庭的独立性和封闭性，封建王朝和地主对农民的剥削都发生在劳动过程以外，家庭作为一个小社会，在家长领导下自我从事生产和生活活动，具有自组织功能。但是，任何一个家庭都不可能完全孤立、独立地生存，在生产和生活等各个方面尚需求助于社会。这些需求，显然是凌驾于社会之上并且是远离乡村基层社会的行政权力体系难以满足也不可能满足的，而主要依靠具有强烈家族性色彩的乡村社区组织予以满足。从社会角度看，古代乡村由于血缘家族性而表现为具有共同文化观念的社会有机体。在农业文明长期延续的历史条件下，某一家庭世世代代生活在同一地方，“生于斯，死于斯”，安土重迁，必然会繁衍出一个扩大了的家庭——以血缘关系为纽带的家族社会。这种家族社会具有强大的自组织功能，并能在相当程度上满足个体家庭对社会的简单需求：（1）社会帮助， 如农忙季节期间的换工帮忙；帮助家族子弟取得功名，以壮族威等。（2 ）社会保护。家族保护家庭成员和本家族的公共利益，抵御外族外乡的侵害。（3）社会控制。家族通过“家法”、 “族规”和教化来调节日常生活冲突，将社区生活控制在一定范围内，并强化成员对本家族的认同感。正是在这种具有自组织功能，并能得到社会成员自觉认同的家族社会里，自然而然地生长出乡村社区成员自我管理内部事务的自治权，即族民自治。地方乡绅以其在土地、权力、声望三个方面的优势，能够将自上而下的行政权和乡村社会内部的自治权融为一体，成为乡村地方的实际统治者，由此决定了族民自治的实质是乡绅治乡，一般村民不可能享有平等权力。当然，在古代中国乡村权力体系中，行政权与自治权二元并存只是表明，由于特殊的社会结构，行政权与自治权分别掌握在占统治地位的地主阶级的不同成员手中，它们从根本上是统一的，即统一在地主阶级对农民的阶级压迫的基础上，其直接表现是地主士绅对乡村社会的实际统治。简单地说，就是二元权力一体化。
当然，在不同的历史时期，乡村管理的权力配置与运作有所不同，表现为行政权与自治权此消彼长的非均衡和冲突状态。在王朝更迭之初，为迅速、有效地整合、控制乡村社会，国家行政权一般直接下沉到乡村基层，由国家权力统摄一切，如秦实行的乡（亭）里制。汉代不仅承袭了秦朝的乡（亭）里制，而且还使乡村基层行政权力体制更趋完善和严密。通过中央、郡县、乡、亭、里、什、伍这一严密的层级组织体系，将行政权力的触角和神经末梢一直延伸到社会细胞单位——农户家庭，进行强有力的专制统治。但由于乡村社区天然的自组织功能，使这一制度的实行从一开始就包含着社会中的自治权因素，如三老的设置。三老与啬夫、乡佐等乡官不同，非郡县政府任命，而为乡民举荐，并不以朝廷俸禄为生。三老的职责是率众行善，以维护乡村社会秩序。所以，三老的条件是50岁以上的男子，自身有修行并能率众行善，即是一个德高望重的老人。秦以后也设有诸如力田、父老等和三老相同的职位。随着国家进入常态，农村自组织功能增强，国家上收行政权，对乡村实行间接统治，乡村的自治权得以强化，如隋朝以后开始实行的保甲制。保甲制以北宋王安石变法时期的定型最为典型。根据保甲法，在乡村地方，十家为保，五十家为大保，十大保编为一都保；置保长、大保长、保正与保副等，皆从本地地主大户中推选有能力有权威者任之，协助县政权办理本保事务。保以下的居民编为甲，每户一人，轮流任甲头，主要职责是催收租税，管理甲内事务。此后，保甲制一直延续到清朝，其间名称虽有所变化，元为村瞳，明为里甲，清保甲和里甲并存，但实质相差无几。古代农村正是在这两种权力的相互作用下实现其治理过程的。费孝通先生将这种现象称之为“双轨政治”。由于“双轨政治”的存在，使得古代国家政权与基层乡村的关系始终表现出一种政治中心与政治边陲的特征，即一方面是以城市为依托的“帝国中心”，另一方面则是由诸多个体农户家庭组成的、散落在这一“中心”边陲的乡村，联系中心与边陲的纽带是乡绅阶层，国家对乡村控制的强弱很大程度上取决于国家与乡绅及乡绅与农民的磨合程度。到了近代，随着封建社会的解体和帝国主义的入侵，这一乡村管理模式也走到了历史的尽头。
二、人民公社：一次失败的尝试
中华人民共和国成立以后，国家的性质和经济关系发生了根本性变化，农民不再是私有制的个体劳动者，而是集体经济条件下的劳动者。国家管理农村的体制和方式随之发生变化。1958年，中共中央八届六中全会通过了《关于人民公社若干问题的决议》，至此开始了又一典型的乡村管理模式——人民公社体制。人民公社时期，国家权力空前深入地介入农村，对乡村社会实行全控型管理。这种管理模式主要有以下几个特点：
1.公共资源高度集中。人民公社是一个集政治、经济、社会和文化功能为一体的组织体系。它兼具基层行政管理和社会生产管理的双重功能，又是农村基层社区组织。公社对基层乡村实行统一领导，分级管理，分为公社、生产大队、生产队三级。这套组织体系的突出特征是领导权力的高度集中统一。农村公共资源的支配权集中于自上而下、具有高度组织化程度与纪律性的中共农村基层组织，实行党对农村的一元化领导。在公社党委和生产大队党支部内，权力又高度集中于党的书记。同时，公社、生产大队和生产队的行政管理机构也接受党组织的领导。通过这样一种制度安排，形成了农村公共资源由下向上集中，由行政向党组织集中，由党组织向党组织负责人集中的高度集中统一的政治系统，执政者的领导权一直延伸到了农村的最基层。
2.对农民严格规范。人民公社对农民的生产劳动、政治活动、家庭生活等均实行高度集中统一的管理，通过党组织系统及其领导下的行政系统组成一个无所不管、无处不在的控制体系。这一体系主要通过如下途径发挥作用：第一，意识形态规范。通过党组织及其领导下的共青团、妇联等群众团体组织对农民进行政治思想教育，努力将社会主义意识形态内化为农民的自觉政治意识，以实现农民在言论和行为上的自我规范和相互约束。第二，武装保障。通过党领导下的民兵组织履行维护社会治安的职能。第三，政治压力。对原属于地主、富农及其他被视为敌对分子的少数人进行监督管制，防止他们对现存秩序的反抗。第四，组织约束。通过公社、生产大队、生产队三级组织，将农民严格地规范在各自所属单位之内，实行农村居民行为活动的高度一致性。在这种严格的管理与规范下，人民公社时期农民的生产和生活方式具有了准军事性质，同时也使这一时期农村社会政治达到稳定。
3.以贫下中农积极分子为骨干的新兴乡村政治精英取代了没落的乡绅，成为乡村的领导者，并与新政权建立起牢固的联系。人民公社时期，生产大队干部事实上全脱产，生产队干部半脱产，他们同普通社员一样凭工分吃饭，但他们的工分是最高档次的，社员在工分以外的收入又微不足道，因此与以前的乡绅一样，乡村政治精英的收入与他们的权势、威望是相称的（注：沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。）。
从以上的特点我们可以看出，这一时期国家政权与基层乡村的关系表现为政治中心与政治边陲的沟通而不再是以前的分离，国家整合乡村的能力得到了强化。但这种治理模式的创建是一次失败的尝试，表现为：
第一，窒息了农业经济活力，造成农业发展停滞，人民的生活无法达到温饱水平，不仅制约了农业向工业和外贸提供更大支持的能力，而且使农村长期不能从根本上摆脱贫困状态，农民始终面临着巨大的生存压力。
第二，阻止农村社会正常的分化和流动，造成社会变迁的停滞。这表现在两个方面：一是以阶级身份系列为特征的层级结构的形成，导致了农村社会结构的封闭。土地改革中根据不同标准将农民划分为贫雇农、中农、富农和地主，这本是为了实行社会变革的需要。但在强调阶级斗争的岁月里，尤其在人民公社时期，这种阶级身份系列却被日益固化，并在客观上具有一种先赋性、继承性和不可更改性。由此对每一个农村居民的个人生活和政治命运产生了极大的影响，十分不利于农村社会的变迁。二是社会流动几乎完全受阻。从纵向流动看，在平均主义分配制度下，农民作为一个整体，贫富分化不明显，相对于通过诚实劳动实现经济地位的改善，农民通过政治上的积极表现实现社会政治地位升迁的机会可能稍多一些，但是具有这种机会的农民毕竟是极其有限的。从横向流动看，随着户籍制度管理的加强和人民公社组织控制的出现，农民失去了在乡际间和城乡间自由迁徙的权利，被严格束缚在其所居住的地域。而且，除了进入中专和大学读书，通过参军后提干以及国家对个别城市居民的农村家属实行“农转非”的政策优惠等几条十分狭窄的途径外，农民几乎不存在进入城市、改变职业与身份地位的可能。
第三，阻碍了农村政治的发展。看似无所不能、无所不包的人民公社体制，由于其权力高度集中，造成结构上的缺陷和功能上的障碍，使它很难适应基层乡村千变万化的需求和实现对农村切实有效的管理。在这种情况下，它的存在与延续就不得不借助于进一步的高度集权和国家的强力支撑。由此，人民公社这一农村基层政治体系也就陷入了权力过分集中——结构功能障碍——对农村发展的制约——权力更加集中——更严重的结构功能障碍——对农村发展更严重的制约，这样一种周而复始的恶性循环。这一恶性循环使得政治体系的结构完善与功能合理化这一政治发展的前提始终难以实现。
三、远非自治的村民自治
随着人民公社制度的被废除，乡镇政府取代了原来的人民公社，村民委员会取代了生产大队，不同的是，村民委员会不再是基层政权的一部分，而成为基层群众性自治组织。1987年11月24日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，开始了村民自治的进程。在实行村民自治十年后，1998年11月4 日又通过了正式的《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治这种新型的农村治理模式终于以正式法的形式确立下来。依照法律，村民享有自治权，乡政府的行政权对村一级而言只是指导而非领导，自治权和行政权二元并存但并不是一体而是掌握在不同成员手中，这与古代“双轨政治”中的自治权与行政权二元一体存在着根本区别。
但是，从村民自治的实际运行状况来看，只有很少一部分农村从形式到内容都达到了《村民委员会组织法》的要求，绝大部分都是仅仅具有了一种形式，建立了村民委员会，但是村民自治并没有真正地发生。那么在当前我国农村的村民自治中究竟存在着哪些困难和问题呢？
1.乡镇政府与村民委员会的关系问题。
尽管对于乡镇政府与村民委员会的关系，《村民委员会组织法》作了专门的明确规定，指出乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作（注：《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条。）。但在村民自治的实际运行过程中，乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种理想的状态，在很多地方二者之间依然保持着一种行政领导关系。乡镇政府在表面上不干预村内的事务，可是仍然对村干部发号施令，在村民自治已经推行了十年的时候，有的乡镇政府居然用红头文件任免村委会的干部。导致这种情况发生的最主要原因，首先在于村民自治是一种全新的制度安排，在从来没有自治基础的中国农村，人们并没有真正理解它的精神实质，从而使乡镇干部、村干部以及农民均难以一下子适应这种变化，真正领会村民自治所要求的乡镇政府与村委会之间关系的精神实质。其次，《村民委员会组织法》对于乡镇政府和村民委员会之间关系的规定也过于简略，使文化水平相对不高的乡镇干部和农民难以有效地把握。如对于“指导”关系，由于汉语本身含义的丰富性，可能不同的人不就有不同的理解。
2.村级党组织与村民委员会的关系问题。
在村民自治的实践中，村级党组织与村民委员会的关系是一个更难以把握的问题。《村民委员会组织法》对此的规定是：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”（注：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条。）可什么是“发挥领导核心作用”呢？在现阶段，中国共产党无疑是推进我国各项事业的领导核心，党的领导通过政治领导、组织领导和思想领导体现出来。可是在村一级，党的领导核心作用如何体现呢？许多农村党支部书记就认为，坚持党的领导，在农村就是坚持党支部的领导，那么党支部书记还是村里的一把手，村委会主任应该听党支部书记的。农村基层党组织和村民委员会之间的权限如何明确划分，才能既保证村民自治权得到实现，又能保证在农村坚持党的领导，这是村民自治中必须要解决好的一个问题，否则这个问题会严重困扰村民自治的进一步发展。
3.村委会自治职能与其他职能的关系问题。
村民委员会作为农村基层群众性自治组织，其主要职能应该是自治职能，即村民自我管理、自我教育和自我服务，办理本村的公共事业和公益事业。当然，由于它还要协助乡镇政府完成一定的行政任务，因此也要履行一定的行政职能。但是在村民自治的运作中，村民委员会的自治职能却让位于行政职能和经济职能，使村民委员会的自治职能发生了异化。不少地方的村民委员会把完成乡镇政府的行政任务当成了自己的主要工作，还有一些村民委员会把自己的主要精力用于直接参与、从事经济活动。毫无疑问，发展本村的经济、管理村集体的资产是村民委员会的职责，也是村民委员会自治职能的组成部分，但村民委员会是一个自治组织而不是一个经济组织，其主要职能是管理农村社区内的公共事务和公益事业，实际上主要是如何筹钱、如何花钱办事，而不应是如何挣钱。
4.自治权的异化问题。
根据《村民委员会组织法》的精神，村民自治的自治权应该是由全体村民行使，为全体村民服务的。村民会议是村民自治的决策机构，而村民委员会是村民会议的执行机构，向村民会议负责并报告工作。也就是说，村民自治应是“村民”的自治而不应是“村民委员会”的自治。但是在实际运行中，由于村民委员会是村民行使自治权的自治组织，这就使得行使自治权的主体往往演变成了村民委员会，而村民委员会的权力又往往集中于村委会主任一人手中，“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”。一些地方的村干部一旦掌握了村委会的权力，便为所欲为、为非作歹。由此看来，目前的《村民委员会组织法》在这个问题上至少存在着两个缺陷：一是对村民委员会成员的资格问题没有作出严格规定，二是对村民委员会的监督和制约缺乏严格规定。
《村民委员会组织法》第十二条规定，选举村民委员会时，凡是年满18周岁的村民，只要没有被剥夺政治权利，都有选举权与被选举权。普遍而平等的选举权，是社会主义民主的特色和优越性；但是对于被选举权，也就是候选人的资格问题，如果没有相对严格的要求，恐怕社会主义民主是没有办法保证的。在我国目前农民政治素质普遍不高的情况下，如果法律上不对候选人资格作出相对严格的规定，就很难保证不选举出一些村霸来当村委会的干部。1999年广东省首次对村民委员会成员的资格问题作出了规定，因经济问题或其他问题受党纪政纪处分不满两年，或正被纪检、监察、司法机关立案侦查的，不宜提名为候选人，更不能进入村委会。这个规定在全国是首创，尽管还过于宽松，但毕竟是迈出了第一步。
关于对村委会成员的监督问题，《村民委员会组织法》把它主要诉诸村民，主要通过村务公开以及村民会议对村委会成员的罢免权来实现。这确实是村民自治的内涵以及民主的当然要求，但是在我国农民目前政治上还不很成熟的情况下，把对村委会实行监督的任务主要交给村民，恐怕是要冒一定的风险的。并且，《村民委员会组织法》规定的村民对村民委员会的监督，从程序上讲也存在着一定的问题，因为不论是村民委员会向村民会议报告工作也好，还是罢免村委会成员也好，村民会议都是由村民委员会来召集的，这就增加了一般村民监督村民委员会的难度。
四、村民自治的制约因素及发展前景
能否在全社会民主政治发育不足的情况下，率先发展乡村社会的民主政治？迄今为止，尚无历史经验证明这种可能性。一般而言，乡村很难产生推动全社会政治变革的力量，因此对村民自治的未来发展，我们必须看到影响其发展的诸多制约条件。
（1）社会大众观念的制约。
由于历史原因，从某种程度上说，我国社会大众并没有培养出可靠的现代民主政治观念，甚至可以说人们在这方面的观念是相当幼稚的。其表现是：
第一，把自治与民主混为一谈，以为自治就是民主，自治制度下的选举就是民主制度下的选举。其实，自治并不等于民主。民主是一种国家制度，简言之，就是国家主权属于全体人民。自治制度的出现，则早于近代民主国家的形成，在中世纪的欧洲，便已经有数以百计的自治市。自治制度与民主国家的合流，只是上个世纪末本世纪初的事。自治首先是对主权的一种限制，不论是以特许状还是宪法的方式承认了自治体的自治权，主权者就不能再随意干预自治事务。自治同时也是对全体的一种限制。所谓自治，就是自己的事自己去治理，因此，自治具有排他性。中世纪的行业工会是一种自治团体，但它也是一种极端排他性的团体，手工工匠为了保护自己的饭碗，总是把进入行会的门槛筑得很高，对于该行业的学徒来说，是没有任何民主权利可言的。
第二，认为有公开的选举就有民主，选举越多，民主越多。其实，有民主往往有选举，但反过来说就不一定能够成立。希特勒是靠选举上台的，但他的上台标志着魏玛宪法的死亡。沙皇俄国的村社中也有货真价实的选举，但很少有人说那是俄国民主模式的象征，而是把村社视为沙皇专制的社会基础（注：金雁等：《农村公社、改革与革命》，中央编译出版社1996年版，第91—125页。）。 选举的数量也并非与民主的质量成正比。实证政治学表明，选民并不喜欢过多的选举，地方性选举通常低于全国性选举，越是基层选举参选率越低。对于相当多的一部分公民来说，他们通过选举来防范极权专制，维护宪政民主，通过民主机制来保障基本人权、自由与安全，而并不希望通过更多的选举来参与和影响更多的行政决策过程。在小的社区内，自治容易被有钱有势者操纵；在大的社区中，穷人和社会弱势团体才能聚集起足够的力量来争取自身权益。
（2）乡村社会内部条件的制约。
现代民主政治是适应市场经济而产生的政治制度，而在自然经济条件下，乡村社会并不会产生对民主政治的需求。民主选举过程的作用在于，通过竞选活动向选民传播不易得到的信息，使政治领袖获得资格认证；而选举的结果可以告诉少数派自己的力量状况，使社会得以稳定。然而，所有这些信息在传统乡村社会是比较容易得到的，不需要通过竞选来传播信息，也不需要以选举的结果反映力量对比。这是由传统乡村内部的社会经济条件决定的，而我国大部分乡村目前仍具有传统乡村的性质。只有跨出乡村共同体之外，进入市场经济活动领域，政治信息才需要专门的政治过程即竞选过程来传播。
（3）现代社会集团发育水平的制约。
民主政治的社会基础是市场经济。在我国形成这种社会经济条件还需要走很长的路。民主政治的发展过程还是全体居民对民主政治的学习过程，而这种学习过程从历史经验看，是由上往下的过程。这一过程在我国还有待长期发展。
如果我们承认上述条件的制约，就应该认识到：不能对乡村民主政治的发展过于乐观。乡村民主政治的发展应该是全社会民主政治发展的一部分，而不可能独立发展；乡村民主政治只有随着全社会民主政治的发展才能走向成熟。事实上，如果你去农村做一下调查，就会发现村民自治的运作并不如想像中的那样理想。真正好的情形，对乡村干部的个人素质有很大的依赖性，而素质好的乡村干部毕竟是少数。
根据目前村民自治运作的状况，我们可以对它的未来发展作出如下分析：
第一，经济发展的不平衡会使发达地区的村民自治面临不同的问题。我国农村经济发展极不平衡，东部发达地区部分农村的经济社会结构发生了较大的变化，但村民自治的进程远不如内地一些地方，这是由于这些地方经济的迅速发展在一定程度上缓和或掩盖了农村中干部与群众的矛盾。因为经济发达地区的农民作为经济利益独立的个体已经重新被纳入到集体经济中，由农民个人交纳的税费往往由集体支付，这使得农民和村委会、乡政府之间的利益关系不能明朗化、规范化。但是，我们应该看到，随着这些地区经济的发展，社会分配的公正性问题也将越来越突出，解决这一问题最终还是要启动社会民主资源。这些地区的农民对民主政治发展也将有更强烈的需求，并对更高一级的乡政府领导人的选举表现出强烈的政治关注。
第二，能人政治将在一定时期内影响村民自治的运作。改革后农村经济的增长，经济类型的多样化以及相对于国家的自主性社会力量的发育，为经济精英和社会精英的产生和迅速发展提供了较以往远为广阔的空间，在原党政干部之外，大量经济能人脱颖而出，出现了经济精英对权力精英在社区中的地位的替代以及权力精英中的一部分人转化为经济或社会精英。伴随这一过程的是经济精英或社会精英问鼎社区权力和向权力精英的转变。这些精英之所以对民主政治有着强烈的需求，一是因为他们所拥有的资源和能力使其有可能过问政治；二是他们所从事的市场活动需要稳定的政治规则来降低不确定性，以保证投资获利的稳定预期，而民主政治是最可以降低不确定性的制度。由于地方利益的驱动，许多地方政府也乐意接受他们问鼎政治。同时在许多落后的农村中，许多农民往往希望经济能人带领他们走向富裕，因此经济能人经常在村民委员会的选举中获得成功。当然，这种能人政治及其伴随的某些不良现象，乃是实行民主政治之初的正常现象，并不奇怪。如果适当引导，政策调整得当，经济能人可以成为推动村民自治发展的重要力量。
第三，随着城市化的进展，中国今后必然会像世界上的发达国家一样，成为一个城镇居民占人口绝大多数的国家，几亿农民将永远地离开曾经养育他们的村庄，村庄的数量将逐渐减少，大多数村庄未来的命运注定是要消亡。这是一个相当漫长的过程，但局部变化已经在发生，出现了村庄合并和村庄改制；而只要出现这种变化，传统村落的村民自治制度将失去意义，民主选举必然扩大。
第四，就整体而言，乡村民主选举在中国是史无前例的政治事件，并没有什么经验可以借鉴。不管是村民还是村干部，其民主政治知识均极其缺乏，许多技术性的工作还需要逐步掌握。因此，农村村民自治的发展在今后相当长的时期内将是很不规范的。
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