我国城乡非农建设用地市场：垄断、分割与整合，本文主要内容关键词为：建设用地论文,城乡论文,非农论文,我国论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
我国非农建设用地按其所有权性质的不同，大致可分为二类：城市国家所有土地和农村集体所有土地。我国法律规定，集体非农建设用地必须首先通过征收或征用、变性为国有土地后方能进入土地市场。任何单位或个人需要使用土地，必须依法申请使用国有土地。我国《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。
我国农村土地非农化的唯一合法途径是土地征用或征收，土地市场结构呈现政府垄断一级土地市场状态①。尽管这一政策规定在国家财力有限的情况下，能迅速集聚国家工业化、城市化发展所需要的资金，有效地解决政府特别是地方政府财力不足的问题（周其仁，2004；钱忠好，2004），但是，政府垄断非农建设用地市场也产生了一定的负面影响：政府土地征用行为不尽规范，政府利用其垄断地位和行政威权，独占土地增值收益，严重侵犯农民土地权益，引发了大量的社会矛盾②；农民土地意愿供给水平和厂商土地意愿需求水平不足、政府土地征用意愿需求水平旺盛，土地市场失衡，并带来了社会福利的损失（钱忠好，2004；周其仁， 2004）；城市土地利用集约化程度偏低，城市用地“摊煎饼”式外延扩张（刘守英，2005）；企业需要一次性支付较大数额的土地出让金，一些中小企业的发展受制于过高的用地成本（钱忠好等，2006a）；集体非农建设用地市场流转不规范、交易秩序混乱。为克服上述缺陷，各地纷纷进行改革探索，并在全国各地自发形成了错综复杂、数量庞大的集体非农建设用地隐形市场 （李元，2002）。如果以市场规则是否一致为标准对我国城乡非农建设用地市场的性质进行判断，可以发现，现行城乡非农建设用地市场处于分割状态③：我国城市国有土地市场规则较为完备，法律规范较为完善，土地市场相对公开、透明；与城市土地市场相比，尽管个别地方已出台了相关规定，但就总体水平而言，农村集体非农建设用地市场仍然大多处于自发、隐形状态，缺乏明确的可以遵循的法律依据和规则。
近年来，城乡非农建设用地市场问题日益引起人们的广泛关注。刘守英(2005)认为，由于垄断非农建设用地市场能够获取巨大的土地增值收益，弥补政府财政收入的不足，保证国家工业化、城市化所需的资本原始积累，因而政府具有垄断非农建设用地市场的利益驱动；钱忠好等(2006b)认为，政府垄断非农建设用地市场的产权原因在于农民无法有效地保护自己的土地产权，这又与农民土地产权缺乏完整性有关；刘永湘等(2003)认为，现行法律对农村集体土地使用权流转要求不予支持、将非农建设用地的处分权配置在政府手中，构成了对农民集体土地发展权的真正压抑；刘芳等(2006)认为，尽管现行法律限制非农建设用地自发入市，但是，土地非农化产生的巨大土地增值收益为集体非农建设用地自发入市提供了强大的利益动力之源，现行政策保留的例外又为经济当事人在制度边际上进行创新提供了可能性，由此形成的隐形土地市场成为国家正式开放土地市场的一种有益补充 （高波，1993）。
按照福利经济学第一定理，竞争市场会使贸易利益达到最大，即一组竞争市场所达到的均衡必定实现了资源的帕累托有效配置。据此可以认为，非农建设用地市场中竞争机制的加强和完善能够实现非农建设用地交易利益的帕累托改进。换言之，城乡非农建设用地市场由分割走向整合有助于提高土地资源的配置效率。但是，第一，城乡非农建设用地市场分割制度为什么能够在中国得以存在？第二，如果城乡非农建设用地市场由分割走向整合能带来效率的改进，当事人是否具有足够的动力促成城乡非农建设用地市场的整合？理论界虽然肯定了农村非农建设用地进入土地市场的积极意义，但并没有对上述问题给出有效的解释和答案。
本文以城乡非农建设用地市场为研究对象，重点研究非农建设用地市场的制度变迁问题。作者研究的中心思想是：制度是经济当事人基于特定环境最优选择的结果。城乡非农建设用地市场垄断、分割和整合作为不同的制度安排，决定着当事人之间不同的利益分配，进而影响到当事人的制度响应。每个当事人有着自己的且与他人不一定完全一样的福利函数，他们往往会根据自己的福利判断选择自己的土地市场制度创新行动。如果城乡非农建设用地市场由垄断走向分割并最终走向整合能带来效率的提高，使当事人的福利得到改进，当事人就会去发动、支持这种政策的调整。
在文章的以下部分，作者作如下的结构安排：第一部分，重点对城乡非农建设用地市场不同制度安排的效率进行比较分析；第二部分，探讨我国城乡非农建设用地市场分割制度的存在原由；第三部分，解剖政府和农民两大利益集团是否有足够的动力整合城乡非农建设用地市场；第四部分，简要的研究结论和政策含义。
二、城乡非农建设用地不同市场制度：效率比较
与城乡非农建设用地市场整合状态相比，城乡非农建设用地市场的分割会带来社会福利的损失，社会福利损失为面积
，但与政府土地市场垄断状态相比，城乡非农建设用地市场的分割是否带来社会福利损失则具有不确定性。具体地：
若△W＞0，则城乡非农建设用地市场分割状态下的社会福利大于政府土地市场垄断状态下的社会福利；反之，若△W＜0，则城乡非农建设用地市场分割状态下的社会福利小于政府土地市场垄断状态下的社会福利。
不难理解，当城乡非农建设用地供给量相关较大，使S[,2]曲线远远偏离S[,1]曲线；或城乡非农建设用地市场分割状态下的市场交易成本和市场交易风险较小，使S[,2]′偏离S[,2]、D′偏离D较小时，城乡非农建设用地市场分割状态下的社会福利水平高于政府土地市场垄断状态下的社会福利水平。
三、城乡非农建设用地市场分割制度存在原由：一种解释
当我们将城乡非农建设用地市场分割制度置于特定的制度环境下进行考察时，就会发现，城乡非农建设用地市场分割制度是当事人基于特定环境最优选择的结果。按照制度变迁理论，制度创新的动力基础是外部利润，外部利润又与制度环境变化有关。外部环境的变化使得外部利润不断累积，并诱致当事人进行制度创新（诺思，1994）⑤。
现阶段我国城乡非农建设用地市场面临的制度环境是：第一，受制于计划经济体制下畸形的经济发展战略的影响，我国城市化发展水平较低，城市土地资源数量极为有限；另一方面，非农产业较高的报酬率又诱致着农村非农产业的发展，并在农村形成数量巨大的非农建设用地，而且规模庞大的农村农用地资源转变为非农建设用地并不需要花费太高的转换成本，农用地为农村非农建设用地提供了源源不断的后备资源；第二，尽管我国农村集体非农建设用地自发入市面临着可能的政府法律惩罚，但是，现行政策保留的例外⑥又为经济当事人在制度边际上进行创新提供了可能性⑦，巨额土地增值收益诱使着农民将集体非农建设用地自发地投放到土地市场中。与此同时，中国不仅有着法不责众的传统，而且，与中央政府相比，人数众多的农民处于信息优势的地位，他们能够利用信息的优势对农村非农建设用地入市行为采取隐瞒、藏匿等机会主义行动来逃避中央政府可能的惩罚。加之，农民、非农企业、乡村集体及地方政府对农村集体非农建设用地入市具有着共同的利益，能够达成一致同意（钱忠好等，2006a），这使得农村集体非农建设用地进入土地市场具有较低的交易风险和交易成本，从而使土地市场分割状态下城乡非农建设用地的需求曲线、供给曲线与城乡土地市场整合状态下土地需求曲线、供给曲线不至发生太大的偏离。这样的制度环境使我国分割的城乡非农建设用地市场比政府垄断土地市场具有较高的社会福利水平。
城乡非农建设用地分割市场状态较高的社会福利水平可能会诱致当事人制度创新的努力。由于不同的制度安排决定着当事人之间不同的利益分配，而且每个当事人有着自己的且与他人不一定完全一样的福利函数，他们往往会根据自己的福利判断选择制度创新行动。这样，就会在制度创新过程中形成由一些希望实现自身利益最大化的个人组成、并能够采取集体行动的同盟性组织即利益集团。加里·D·利贝坎普(2001)⑧将产权缔约过程中的利益集团分为三类：私人产权要求者、政治家和官僚。城乡非农建设用地市场涉及的利益集团大致可分为政府、非农企业、农民，而且非农建设用地市场分割制度满足了政府特别是地方政府、非农企业、农民的利益诉求。
改革开放以来，我国经济结构逐步突破国有经济一统天下的格局，中小企业得到了长足的发展，政府财政对中小企业的依赖性极大增强。蒋省三等(2003)的调研表明，在广东南海，“全市7万多家工商企业，85%是本地人投资兴办。2002年，地方财政收入达27亿元之多，其中税收就占85%以上，民营企业对税收的贡献高达85%”（蒋省三等，2003）。另一方面，随着我国城市土地利用逐步实现由无偿、无限期、无流动方式向有偿、有限期、可流动方式的转变，土地价值逐渐显现，城市工业用地价格节节攀升，越来越高的土地价格和用地歧视政策已成为制约中小企业发展的瓶颈，并影响到经济的持续增长。如广东南海大沥镇10年前工业地价是每亩7万元，现在是每亩35万～40万元，翻了近6倍（蒋省三等，2003）。不仅如此，1994年的财政分权改革在调动地方政府积极性的同时，也使地方政府逐步成为相对独立的利益主体，地方政府有着有别于中央政府的政府目标，中国经济由此形成多层次、多地区的M型层级制经济（钱颖一，2003）⑨。在M型组织中，层级的基层政府与其上级政府之间尽管没有多少讨价还价的权利，但却拥有很大的自主权在体制外发展经济、在制度边际上进行制度创新，地方政府往往容忍甚至鼓励对某些规则的破坏。在这样的背景下，尽管地方政府作为国家权力的具体执行者，要接受上级政府和上级主管部门土地垄断政策的执行指令，但是作为地方利益的代表，也需要发展地方经济，增强地方经济实力。由于土地非农用与农用相比具有更高的报酬率，下级组织要实现财政收入和经济产值的迅速扩张，就必须将土地资源配置给边际报酬率比较高的非农部门和产业（钱忠好，2003）。城乡非农建设用地市场分割制度为中小企业解决了其发展中遭遇的土地瓶颈，最大限度地利用了土地资源，增加了财政收入，促进了经济的增长，因而受到政府特别是地方政府的欢迎、默许甚至支持⑩。
对农民集团而言，尽管与土地市场整合状态相比，城乡非农建设用地市场的分割仍然使农民的土地权益受到一定程度的损害，但是，与政府垄断土地市场状态相比，它不仅可以使农民有机会分享土地非农化增值收益，而且能在一定程度上约束政府的土地征用行为，并有效地舒解因政府土地征用行为不规范所带来的社会矛盾。首先，与征地补偿相比，非农建设用地直接进入市场后，农民能够以较高的价格交易非农建设用地。我国征地制度规定，土地征用补偿以农业生产平均产值为补偿依据，土地征用补偿标准偏低：任浩等(2003)的研究表明，剪刀差修正前的农地收益价格仅为修正后价格的 40%左右，修正后的土地补偿价格只相当于农地价格的2/5用补偿倍数法计算的征地补偿仅仅相当于农地价格的1/5，而且，土地征用补偿仅仅按土地生产性收益对被征地农民进行经济补偿，忽视了土地之于农民的非生产性收益（钱忠好，2004），是一种不完全补偿。其次，虽然我国《宪法》、《土地管理法》明确规定土地征用须以公共利益需要为目的，但相关法律不仅未对公共利益做出明确的界定，而且将征地范围从公共利益需要扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。农村非农建设用地直接进入市场，不仅可以弥补政府垄断土地市场状态下土地供给的不足，而且较高的土地市场价格成为政府征地补偿的参照系，可在一定程度上抑制土地征地需求。再次，现行政府土地征用行为不尽规范，存在征地目标泛化、征地补偿标准偏低、征地程序不尽合理、农民参与程度不高等缺陷，并引起农民的强烈不满，引发了诸多社会矛盾。农村非农建设用地直接进入市场，使农民土地产权价值在土地市场上得以体现，一定程度上满足了农民的土地权利诉求，有助于舒解因政府土地征用行为不规范所带来的社会矛盾。
由于与政府垄断土地市场制度相比，城乡非农建设用地市场分割制度提高了社会福利水平，实现了经济当事人之间的一致同意：满足了政府特别是地方政府的利益诉求，为非农企业的发展创造了良好的条件，使农民有机会分享土地非农化的增值收益，有效地舒解农民、非农企业与政府的对立情绪，因而，尽管非农建设用地直接进入土地市场与国家正式的法律规定相悖，并在个别时期遭受政府的打压，但仍能自发生成，并在个别地方突破了《土地管理法》的相关规定，打破了“非经政府征用，任何农地不得转为非农用途”的传统。如2005年5月17日，广东省人民政府借鉴广东南海等地农地股份合作制的实践，出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（100号令），规定“农村集体建设用地具有出让、出租、转让、转租和抵押等权利”；“并可以利用集体建设用地兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括中外合资、中外合作、外商独资企业、‘三来一补’企业），股份制企业，联营企业等”。
四、我国城乡非农建设用地市场：由分割走向整合
为研究问题方便，假设非农建设用地市场中的参与人为农民和政府，并且农民和政府都是具有效用最大化目标的理性主体(11)。面对土地非农化巨大的增值收益，农民往往试图进入非农建设用地市场，政府则有可能通过打击阻止农民进入非农建设用地市场。农民作为进入者有两种策略选择：进入或不进入；政府作为在位者也有两种策略选择：打击或不打击。
假设政府垄断土地市场状态下的垄断收益为
，打击农民进入土地市场的打击成本为C，打击概率为P，政府打击状态下农村集体非农建设用地进入土地市场给政府带来的收益增量为
，农民分享的垄断收益为
，给农民带来的非分享垄断收益的收益增量为
；政府不打击状态下农村集体非农建设用地进入土地市场给政府带来的收益增量为
，农民分享的垄断收益为R[,02]，给农民带来的非分享垄断收益的收益增量为
，且有
,
。
得益矩阵如图2所示。
从图2中可以看出：
第一，当农村集体非农建设用地不进入土地市场时，农民得益为零，政府独占土地市场的垄断收益R[,0]。
由此可见，土地市场结构取决于打击成本、农民分享土地垄断收益比例的变动、农村集体非农建设用地进入土地市场给政府和农民带来的收益增量的比较。打击成本越高、农村集体非农建设用地进入土地市场给政府带来的收益增量越大、政府不打击时农民分享的土地市场垄断收益越小，政府就越倾向于选择不打击策略。
第一，打击成本。尽管中国农民有着服从集权与政府的传统，但是，正如在第二部分探讨城乡非农建设用地市场分割制度存在原由时所指出的那样，随着农民维权意识的日益觉醒，农民组织化程度的日益提高，农民会自觉或不自觉地利用信息优势、利用政策漏洞规避政府对农村集体非农建设用地进入市场行为的打击，而且，乡村集体、地方政府与农民在农村集体非农建设用地进入市场问题上具有较多的利益一致性，这使得农村集体非农建设用地进入土地市场具有较低的交易风险和交易成本。这也意味着政府特别是中央政府打击农村集体非农建设用地进入土地市场的打击成本极为高昂(13)。
第二，农村集体非农建设用地进入土地市场给政府带来的收益增量。农村集体非农建设用地直接进入土地市场，使农民有机会分享农地非农化的增值收益，有力地促进非农产业和农村的发展，缩小了城乡收入差距，给政府带来较多的增量收益，有效地缓解政策法规的制度危机。青木昌彦(2001)认为，一旦许多参与人开始同时修改其决策启用集，系统实施新决策，那么，现存制度在新出现的决策组合下就不再是有效的概要表征，因而，不再有助于降低参与人预期的不确定性，也就不再成为个人决策的有用指导和约束了，这种情况即为制度危机。以此为判断标准，可以发现，无论是现行政府垄断土地市场的制度安排还是城乡非农建设用地市场分割的制度安排都已陷入制度危机之中，已成为一些社会矛盾产生的制度之源。
第三，农民分享土地垄断收益比例的变动。尽管政府不打击状态下农民可以分享更多的垄断收益，这会诱致政府选择打击策略。但是，政府策略的选择不仅仅取决于农民分享土地垄断收益的比例，而且取决于开放土地市场给政府带来的好处、取决于政府打击成本的大小。只要农民分享的土地垄断收益增量不足以抵消开放土地市场给政府带来的好处，只要政府打击成本足够大，政府仍会选择不打击策略。
比较（进入，打击）、（进入，不打）、（不进，打击）、（不进、打击）下的社会总福利水平，可以发现， （进入，不打）的社会总福利水平最高，（进入，打击）与（不进，打击）、（不进、打击）相比具有不确定性(14)。
这一研究结论具有特别重要的意义。现行理论研究对政府垄断土地市场的一般判断是这一制度安排缺乏效率。但是，如果政府垄断土地市场缺乏效率，这一制度安排为什么能够在中国长期存在？理论界并没有给出令人信服的解释。我们的研究表明：当政府动员组织能力较强、打击非农建设用地入市的成本较小；当非农建设用地入市给政府带来的收益增量较低；当农民无法分享土地市场垄断收益及非农建设用地入市给农民带来的非分享垄断收益较小时，政府垄断土地市场往往具有较高的效率。当我们将这些条件置于我国政府垄断土地市场的时代背景下进行分析时，可以发现，在当时的条件下，政府垄断土地市场是当事人较优的制度选择，这也是我国政府垄断土地市场制度得以长期存在的经济学原因。以此类推，我们不难理解我国城乡非农建设用地市场分割制度得以生成、发展的原因。进一步地，如果打击成本很高，打击状态下农村集体非农建设用地进入土地市场给政府和农民带来的收益增量较小，则分割的城乡非农建设用地市场结构不利于提高社会福利水平。由此可见，城乡非农建设用地市场分割制度不宜长期存在，也不会长期存在，它最终会被也应该被城乡土地市场整合状态所取代。
五、简要的研究结论及政策含义
本文以城乡非农建设用地市场为研究对象，重点研究城乡非农建设用地市场的变迁问题。在土地市场制度建构过程中，农民、非农企业和政府的预期和行为决定着非农建设用地市场上的共有信念，这种共有的信念决定着实际的非农建设用地市场制度和市场结构，并成为人们行为的外在和内在规则。与政府垄断土地市场相比，我国分割的城乡非农建设用地市场是当事人基于特定环境的最优选择，尽管这一制度安排与城乡土地市场整合状态相比潜伏着效率的损失。从制度变迁的趋势分析，城乡非农建设用地市场制度由分割走向整合能带来效率的改进，提高社会总福利水平，这导致当事人有着足够的动力去发动、支持这种政策的调整，最终实现城乡非农建设用地市场由分割向整合的变迁。这一研究结论所隐含的政策含义是：我国现行限制农村集体非农建设用地入市的相关法律制度已被实践证明陷入制度危机之中，农村集体非农建设用地的自发入市已促成城乡分割非农建设用地市场结构的形成，但是，这种分割的土地市场结构潜伏着效率的损失，为此，要加强相关法律制度的建设，尽快实现土地市场分割状态向整合状态的转变，形成规范化的统一的城乡非农建设用地市场。
注释：
①在一级土地市场上，土地所有权主体与土地使用权主体发生土地交换关系。与一级土地市场相对应的是二级土地市场。在二级土地市场上，土地使用权主体可以将从一级土地市场上取得的一定期限的土地使用权或以其它形式取得的土地使用权转让、转租给经土地所有权主体许可的其他土地使用权主体，或其他土地使用权主体再转让、再转租土地使用权。
②农业部提供的数据显示，近两年来，关于征地、土地流转等问题的信访数量始终占总量的一半以上，在一些地方土地征用已成为超过农民负担的一个主要社会问题（应笑我，2003）。党国英的测算表明，1952～2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；2002年农民无偿贡献的土地收益为7858亿元，相当于被无偿剥夺了价值26万亿的土地财产权，而累计支付给农民的土地征用费不超过1000亿元（党国英，2005）。
③吴敬琏等指出，一体化的市场还是分割的市场，关键在于市场规则。分割的市场主要是指由于市场规则不一致而引起的市场割裂（吴敬琏等，1998）。
④Irving Fisher(1923)将垄断定义为“竞争的缺乏”，它与“完全竞争”截然相对；Adam Smith(1776)在更宽泛的意义上使用垄断这一概念，他将各种政治规制包含在垄断之中；现代意义上的垄断，是指单一的不受竞争的厂商；李嘉图学派更为关心一般的限制，特别是土地的有限供应问题。参见《新帕尔格雷夫经济学大辞典》（经济科学出版社1996年版）关于垄断等的解释。
⑤制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。制度环境变迁可能源于政治行动对宪法的修正，或是源于对司法解释的变迁，或是由于公民偏好的改变（诺思，1994）。非农建设用地市场制度同样拥有自己的政治、社会和法律基础规则。
⑥例外之一：1997年4月15日，中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强农村集体土地管理的通知》中明确规定，“用于非农业建设的集体土地，因与本集体以外的单位和个人以土地入股等形式兴办企业，或向本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物，而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民利益”。例外之二：《土地管理法》第60条规定，农村集体经济组织“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”，可以在符合土地利用规划、通过行政审批的条件下，合法将农地转为非农建设用地。这意味着农村集体经济组织可以以土地使用权与其他单位或个人共同投资兴办联营企业。
⑦当事人既要获得尽可能多的土地增值收益，又不能在原则上违反现行法律法规，这意味着只能在制度边际上进行创新，在法律法规留下的制度空间上进行创新。
⑧加里·D·利贝坎普(2001)认为，决定各利益集团博弈行为的影响因素包括五个方面：制度变化带来的期望总收益的规模大小；竞争的利益集团的数目；缔约各方的异质性；信息问题；现有的和拟议中的财富分配的集中程度。
⑨受钱德勒(Chandler)的影响，威廉姆森在研究美国工商企业时使用了U型和M型这两个词。在威廉姆森看来，U型是指在18世纪末19世纪初出现的根据职能建立的单一制企业形式，M型是指20年代以来出现的、根据产品或地区建立的（单层）多部门企业形式。作者在这里采用了钱颖一(2003)意义上的M型经济，它是指多层次、多地区的层级制，分权发生在层级制的所有层次上。
⑩中国土地政策改革课题组(2006)的研究表明，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%。以上几项加总，从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上。
(11)在第二部分，我们在研究城乡非农建设用地市场分割制度存在原由时，将城乡非农建设用地市场涉及的行为主体分类为农民、非农企业和政府。考虑到非农企业的用地需求是农村集体非农建设土地入市的诱致因素，因此在这一部分，我们仅仅讨论农民和政府之间土地市场制度变迁的博弈问题。
(12)从逻辑上不难理解，在政府打击状态下，农民只能以隐形市场和非合法化方式分享垄断收益，与政府不打击状态相比，农民所分享的垄断收益要少一些。
(13)从另一角度分析，当政府动员组织能力极为强大，打击农村集体非农建设用地进入土地市场不需要花费太大的打击成本时，政府往往采取较为严厉的打击措施，并使土地市场处于垄断或分割状态。诺思(1994)曾指出，国家是在暴力方面具有比较优势的组织，其目标有二：国家租金最大化和社会产出最大化。国家的两个目标之间常常存在矛盾冲突，在使统治者租金最大化的产权制度与降低交易费用和促进经济增长的有效效率之间，存在着持久的冲突(North,1973)。政府既可以强大到足以保护产权，也可以强大到足以剥夺公民的财产。因此，市场的繁荣需要一种能够限制国家剥夺公民财富的能力政治基础(Weingast,1995)。不难理解，要实现土地市场分割制度向整合制度的转变，就必须提升政府打击农村集体非农建设用地进入土地市场的打击成本，而这又有赖于农民维权意识的觉醒，并使农民拥有维护自身土地权力的组织保证。
(14)这一结论与第一部分对城乡非农建设用地市场不同制度安排的效率进行比较分析所得出的结论完全一致。
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