基层民主：社会主义民主的基础性工程——改革开放30年来中国基层民主的发展，本文主要内容关键词为：基层论文,民主论文,基础性论文,中国论文,改革开放论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D082 文献标志码：A 文章编号：1002-462X(2008)04-0001-06
基层民主是人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活领域直接行使民主权利，参与管理公共事务和公益事业的制度和实践。改革开放以来，在中国特色社会主义的民主政治的发展中，基层民主的发展是一大亮点，也是一大重点。中共十七大报告强调要坚定不移地发展社会主义民主政治，认为“人民民主是社会主义的生命”，“社会主义愈发展，民主也愈发展”，要将基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”[1]
一、中国基层民主发展的动因
民主是20世纪中国的一面旗帜，也是中国共产党长期坚持不懈的奋斗目标。但正如邓小平所说，民主化与现代化一样，也要一步一步地前进。中国的民主为何在基层民主领域率先突破，并在经济文化相对落后的农村首先取得长足进展？这是中国的基本国情和政治发展进程决定的。
1.现代化的政治动员
民主是伴随着现代化进程而产生和发展的。现代化是一个由少数精英发动、推动和主导的历史过程。但是，少数精英能否成为主导性力量，又取决于他们对社会大众的动员。中国进入现代化进程时，是一个农民占大多数的国家。在整个20世纪的现代化进程中，谁抓住了农民，谁就会抓住中国；谁丢掉了农民，谁就会丢掉中国。国民党是第一个现代政党，它在大陆失败的重要原因是没有得到农民支持。共产党的崛起恰恰得力于“政党下乡”，将政党力量延伸到农村进行政治动员。①中国共产党从小到大，由弱到强，主要取决于广大人民群众的支持和拥护。其基本经验有两条：一是经济上满足农民物质利益的要求；二是政治上让农民获得民主权利。中国的革命胜利依靠的是这两条，中国改革的成功也依靠的是这两条。中共十一届三中全会指出，要调动中国农民的积极性，“必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。”[2]与国民党只是抽象地赋予人民以国民资格相比，中国共产党的这两条都具体地体现在人民群众的日常生活之中。这是中国基层民主发展的起点，换言之，中国的基层民主起源于现代化进程中政治动员的需要。这种特点一直延续至今。
2.中国的双层政治架构
由于国民党一直是一个城市精英政党，它在大陆的政治体系基本上是一个精英体系。而共产党则将社会大众广泛地动员到政治体系中来。人民民主成为社会主义的基本价值，宪法由此规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这一宪法精神需要相应的政治架构来体现，由此使得当今中国的政治体系呈现出双层结构：一是上层民主。通常指国家形态的民主，主要由人大和政协制度为支撑，其功能是立法、咨询和协商。由于它是由人民选举出来的代表来代表人民行使国家权力，因此又称之为间接民主；又由于人民代表是由少数先进分子所组成，又可称其为精英民主。二是基层民主。通常指社会形态的民主，主要是群众自治和公民参与为支撑，其功能是利益表达与政治参与。由于它是由广大人民群众直接行使民主权利，因此又称之为直接民主；又由于其行使者是全体具有公民资格的公民，又将其称之为大众民主。中共十七大报告第一次将基层群众自治制度作为中国特色社会主义基本政治制度之一，是整个中国政治大厦的四大支柱之一。
3.中国的经济政治结构
基层民主的产生还取决于特有的经济政治结构，这种经济政治结构建构起公众的政治认同感和统治的合法性。中国共产党是执政党，如何保证执政为民而不是以权谋私，是严峻的挑战。中国共产党领导的根基在基层，关键又在于基层领导人。为了维持和强化政治合法性，领导人一直致力于解决基层干部脱离群众、以权谋私的问题，从“四清”到“文革”都包含这一目的。但“大民主”运动式的解决办法效果不好。改革开放以来，着眼于政治体制改革，以民主制度来防范和保障人民的利益和权利。这是改革开放以后重视和发展基层民主的重要动因。
4.社会利益格局和民众的价值取向变化
基层民主在改革开放以后得到迅速发展，主要在于改革开放以后经济改革引起的社会利益格局和民众价值取向的变化。在传统中国，政治向来都是那些居庙堂之高的人之事，普通百姓是无所谓政治的，即“民可使由之，不可使知之”。政治产生于“宫廷”和“衙门”之中，田野无政治。进入20世纪之后，人民生活一度充斥着政治，但这种政治更多的是动员政治[3]。动员政治前所未有地赋予民众以政治主体地位，但这种抽象的国家主人却在计划经济体制下消解了。他们可以高谈阔论国家大事，甚至发出“胸怀祖国，放眼世界”的豪言壮语，但是对于他们衣食住行的日常生活却没有支配权，由此形成“国家主人公”和“生活依附者”的强烈反差。经济改革的实质是将人民从日常生活的“依附者”的状态中解放出来，成为他们自己生产生活的主人。家庭经营和村民自治正是围绕农民从抽象的主人人格走向具体的主人人格的体制安排。因此，随着村民自治制度的实践，千百年来被政治所边缘化的农村百姓走向政治前台，成为政治主体。尽管他们可能还没有主体意识，甚至习惯了“依附者”生活，但制度却实实在在赋予他们成为主体的可能。这种情况蔓延到全社会，公众的价值取向更多地关心与自己利益相关的事务，他们由理想、国家、世界向现实、自我、社区、地方回归。而基层民主恰恰满足了这一需要。
5.政治发展的路径选择
任何一个国家都有一个政治发展路径问题。一般认为，西方国家是先从上层民主发展到基层民主。但从英美两个成熟民主国家看，在建构上层民主时都有一个巩固基层民主基础的过程，即英国的社区自治和美国的乡镇自治，形成了一个以日常生活民主而不是国家权力为核心的民主社会。对于中国这样的后发现代化国家来说，面临着双重任务：一是要建构民族国家，集中权力，迅速增强国家能力，以应对各种挑战；二是进行政治动员，打开大众参与大门，建立民主国家。如何在这两者之间寻求政治平衡，便成为重要任务。经历过“文革”后，邓小平和彭真对中国政治发展路径有较为明晰的认识。这就是民主化与现代化一样，也要一步步前进。1987年4月16日，邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说：“我向一位外国客人讲过，大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县以上实行的是间接选举，县级和县以下的基层才是直接选举。”[4]220同年6月12日，邓小平在会见南斯拉夫共产主义联盟中央主席团委员科罗舍茨谈话时说：“现在我们在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举，省、自治区、设区的市和中央是间接选举。像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间又不平衡，还有那么多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行。”[4]242彭真之所以致力于村民自治，是将其作为中国民主的“训练场”和“出发点”。彭真认为，基层群众自治是最广泛的民主实践。通过参政议政，“逐步锻炼、提高议政能力。”农民群众将一个村的事管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，最后实现基层民主与国家民主的对接[5]。由此可见，中国的基层民主是一个中国历史、国情、制度和政治发展选择等综合因素的结果。
二、改革开放以来中国基层民主发展的总体态势
改革开放以来，中国的基层民主取得了重大进展。主要内容包括以下五个方面：
1.农村村民自治
村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层民主制度。它由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等构成。农村村民自治伴随着农村家庭承包制而兴起。1987年，全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》；1998年，修订通过该法并去掉试行而全面实施。全国现有六十多万个村委会中的绝大多数进行了六至七次的换届选举，二百五十多万个村干部由村民直接选举产生。
村民自治最突出的进展是实行“海选”，即村主任领导人完全由村民提名和选举产生。“海选”是授权机制的一大突破，即村委会干部的权力由本村村民所授予，从机制上保证干部更好地为村民——授权者负责和服务。当村主任由“指选”(指定候选人)和“派选”(上级派定候选人)变为“民选”(村民直接提名和选举村主任)后，实际执掌村庄公共权力的“一把手”——村党支部书记的选举方式——由少数党员选举，受到冲击。为此，在一些地方，村支书实行“两票制”和“两推一选”制，②其共同特点是扩大村党支书的民意基础。党支书不再是少数党员或者上级党组织所决定，而由多数村民所决定。中央甚至提倡先选村主任，选不上村主任就不要再参加选村支书了。随着民主选举的深入，自新世纪以来，村务公开和民主管理得到高度重视，以与民主选举相配套。③
2.城市社区自治
居民自治是城市居民以居住社区为单位，以群众性自治组织——居民委员会为主要载体，围绕社区居民的公共事务和公益事业而进行的自我管理、自我教育、自我服务活动。同农村村民自治一样，城市居民自治的主要内容也是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，但具体形式有所不同。如居民委员会主任选举有三种合法形式：一是直接提名选举；二是户代表选举；三是居民小组代表选举。以1989年颁布《中华人民共和国城市居民委员会组织法》为起点，城市社区居委会普遍进行了五次以上的选举。
城市社区自治最突出的进展主要是围绕社区公共事务而产生各种社区民间组织和社区活动，如社区论坛、社区对话等，由此建构起社区公民意识和公共领域。在历史上，中国有地域上的市民而无政治上的公民，民主政治无民主社会作为根基。其原因在于中国城市市民与农村农民一样，高度个体化、分散化，缺乏自组织性，呈“一盘散沙”状态。这是专制政治的温床。城市社区自治将那些虽居住在一起却缺乏组织性的城市居民组织起来，就共同关心的事务讨论，形成有机的联系，有利于建构民主社会。
其次是业主委员会的产生及各种维权活动。农村基层民主先行一步主要是地权改革，以一户一田为基础。城市基层民主的重要基础是房屋产权改革，以一户一房为基础。业主通过各种参与活动维护和扩展其权益。
3.企事业单位民主管理
企事业单位民主管理是职工依照法律、法规规定，通过职工代表大会或其他形式，对企事业单位的经济和社会以及其他事务实行民主决策、民主参与、民主监督。企事业单位民主管理主要通过以下三个机制来实现：一是职工对企业管理的参与机制，包括职工代表大会选举和工作制度、职工董事和监事制度；二是职工的民主监督机制，包括厂务公开、校务公开或院务公开制度、民主评议领导干部制度等；三是职工劳动权益的保障机制，主要是平等协商和签订集体合同制度。
企事业单位民主管理的突出进展是，在企业改制和职工身份转换中，作为工人组织的工会组织由福利工会向维护工人合法权益的组织转变。在一些外资和私营企业也开始建立工会组织。因为对于广大城市公民而言，其利益主要还是集中于所在工作单位而不是社区。这是城市基层民主与农村基层民主所不同的。
4.城乡基层公共管理中的公共参与
城乡基层公共管理的公共参与主要指政府公共行政事务过程愈来愈多地吸收公共参与，变政府单边行为为政府与公共参与的互动行为。前三个方面主要是微观组织层面，而公共管理已涉及地方和基层政府层面。这是因为，随着经济社会发展，人们的利益早已走出基层组织层面，而向政府公共事务层面扩展。大量的民生问题都涉及政府。如就业、低保、医疗、教育、环境、征地、拆迁、物价、财政预算等。为解决这些问题，一方面，政府有意识地通过民主渠道来吸纳民意，取得民众的支持，如政务公开、听证会、公开征询立法和政策修订意见、政府与市民对话等。另一方面是公民开始通过公共参与来表达其利益诉求。最为典型的案例是深圳西部通道项目在大众参与下实现政府与民众的共赢。城乡公共管理中的公共参与活动说明中国基层民主正在向更高层次扩展，地方民主因此而提了出来。
5.县(区)乡人大选举
基层人大选举主要包括县(区)乡人大代表的直接选举和选举县(区)乡政府领导人。1979年选举制度改革，制定了《选举法》与《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》。此后，经过近30年的发展，基层人大选举呈现出如下的态势：一是确立了县乡人大选举的直接选举要求，使得基层民主的范围大大扩展；二是选举程序建设加快，在关于组织选举、选民登记、确定候选人、是否差额选举以及召开选举大会等问题上，逐步发展出一套比较明确的制度化规定。此外，不少地方正在探索建立候选人与选民见面的制度、候选人发表竞选演说的制度、不称职代表的自动辞职制度、代表联系选民制度以及人大代表接待选民制度等，增强人大代表与选民之间的密切联系，加强民主建设。
基层人大选举的突破性进展主要表现为：人大代表与选民的联系更为密切，代表的民意基础更为深厚，县乡人大的议案一届比一届多，内容一届比一届丰富；少数地方出现专职人大代表，以更好发挥人大代表反映民意、监督政府工作的作用；乡镇党委书记和乡镇长由选民直接提名，然后由人大选举。如深圳南山区的人大代表联络站已由一个区向深圳市和广东省推广。
三、基层民主发展的特点和经验
第一，利益的相关性。民生与民主相伴而行。民主跟着利益走，民主实际上是一种利益保障和均衡机制。在现阶段，人民的直接利益在基层，矛盾也集中于基层。也正是以利益为核心，人民群众在自己生活的领域内，通过选举、决策、管理和监督，直接参与基层公共事务和公益事业的管理，更好地维护和发展自己的利益。这是改革开放30年来基层民主得以迅速发展的原始动力。
第二，参与的有序性。在一个有着十三亿人口的大国，广大人民群众参与政治生活，不仅是一件大事，而且是一件难事。既有参与不足的问题，也面临“参与爆炸”的挑战，如何做到政治稳定与政治参与的平衡是一大难题。中国在发展基层民主中积累了成功的经验，这就是将坚持中国共产党的领导、充分发扬民主与严格依法办事三者有机结合起来，以保证人民群众有序的政治参与。中国共产党领导人民制定法律，政府具体落实法律，人民在法律范围内行使权利。党和政府既是推动力，不断适应要求作出新的决策，又成为保障力，通过法律保障人民有序参与，从而使中国基层民主发展既充满活力，又能有领导有秩序发展。这是改革开放以来基层民主发展的基本保障。改革前的“文革”时期，实行运动式的“大民主”，离开党的领导和依法办事，既不能真正实现和保障人民的民主权利，反而造成了社会动乱，违背了人民群众的根本利益。
第三，环境的适应性。民主不能孤立发展，必须与经济社会发展相适应，才能取得实际成效。中国基层民主发展始终与经济社会发展相适应、相促进。农村村民自治制度是适应农村经济体制改革需要而产生的；城市社区居民自治制度则是适应城市基层社会管理和居民生活需要的产物；企事业单位民主与劳动人事制度改革密切相关。同时在实践推进上以问题为导向，许多环节都是围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题展开的。通过吸纳人民群众参与解决实际问题，既维护了群众的现实利益，又提升了群众的参与能力，充分体现了民主的目的性与手段性的统一。这是改革开放以来基层民主发展的基本方式。
第四，发展的渐进性。一是中国共产党对发展基层民主的认识是与时俱进、逐步深化的；二是基层民主发展的实践是由点到面、由浅入深，由单领域向多领域逐步推开的；三是基层民主发展的各项制度、法律和法规是逐步健全的；四是人民群众当家做主的能力是在实践中逐步提高的。通过基层的民主实践锻炼，广大人民群众逐步提高了参政议政能力，逐步学会了依法、理性地行使民主权利。这种渐进推进式的发展，避免了不切实际的极端冒进，降低了风险和成本，使国家能够集中精力解决发展、尤其是经济发展问题，也使得亿万人民群众在稳定有序的基层民主实践中逐步提高自身素质。实践证明，没有渐进的民主建设，就没有民主制度、民主程序和民主精神的携手并进、和谐发展。④这是改革开放以来基层民主发展的基本路径。
四、基层民主进一步发展面临的问题与趋向
邓小平曾经说过，中国的封建专制历史太长，民主政治的历史又太短。如果将基层民主放在整个历史长河里看，进展相当快。但是，从社会主义民主政治建设的要求看，基层民主发展在现阶段也存在一些问题。主要问题如下：
1.日益扩大的政治参与与制度供给和保障不足之间的矛盾
民主与法治总是相伴而行的。充分发扬民主与严格依法办事是相辅相成的。在现阶段，随着利益诉求日益强烈，民主参与日益扩大，法律制度建设却相对滞后，不能有效地将民众的参与纳入制度化法治化轨道。主要表现为：一是有法不依。如《村民委员会组织法》试行近20年，正式实施已10年，但少数村仍然不能按照法律办事，村民自治演化为村干部自治。既脱离政府领导，更脱离农民群众。二是无法可依。如面对日益活跃的民间组织的参与，却没有相应的法律加以规范。三是操作程序不完善。民主的精髓在于有一套严格公认和可操作的程序。但目前许多法律过于原则，与法律相配套的程序规则不健全，实践中操作困难。四是法律救济困难。对于大量违法违规的事件缺乏法律救济，群众只有寻求传统的上访之路，从而造成新的不稳定因素。
2.日益扩大的民主要求与传统的治理体制和方式之间的矛盾
随着社会发展，人民的民主要求日益扩大，希望有更多的参与权、知情权、监督权。但传统的治理体制是以权力高度集中为特点的，管理者习惯于一个人说了算，习惯于强制性的执行。这种治理体制和方式在新的形势下很容易演化和激化干群矛盾。如近年来群众反映比较强烈的农村土地征用、城市房屋拆迁等问题，有许多是政府单边行为，缺乏与群众的沟通，漠视群众的基本权利。
3.人民群众日益增长的政治参与要求与自身民主素质较低的矛盾
民主是人们向往和追求的，但是，要真正实现民主，却需要民主的享受者能够很好地运用民主，以民主的方式达到民主。这正如美好的事物需要审美的素质才能品尝一样。在现阶段，一方面是长期压抑的民主参与热情极大迸发，人们都希望通过积极的政治参与表达自己的利益诉求。但与政治参与的热情相比，人民群众的民主素质相对较低，还不习惯于按民主程序行使民主权利，遵守共同制定的规则。如自己举手同意的事，一旦涉及利益、人情等因素，就可以随时推翻。当前农村税费改革后出现了“一事一议”难，公益事业无人办，就反映这一状况。选举中的贿选、暴力等因素介入，也是对基层民主发展④的一大考验。
中国正处于高速发展的现代化进程中，既要面临发展市场经验的考验，又要面临发展社会主义民主政治的考验。为此，需要认真学习、贯彻和落实党的十七大精神，着力解决发展基层民主中的问题，积极推动基层民主的发展。
第一，充分认识发展基层民主的战略地位，将基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。为此，“需要深入把握新形势下发展社会主义基层民主政治的规律和特点，尊重人民群众的首创精神，善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验、好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法律法规，不断提高社会主义基层民主政治建设的水平。”⑤
第二，健全基层民主制度，扩大基层民主渠道。民主化与制度化相伴而行。基层民主是一种持续不断的行为，必须制度化，不因个人意志而转移。同时，民主要跟着利益走。利益扩展到哪里，民主延伸到哪里；涉及群众利益的公共决策延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里。
第三，在发展基层民主中提升民主治理能力和民主参与水平。中国经历的专制历史太长，民主发展的历史过短，目前又处于社会矛盾的凸显期，这都是对领导人和群众的政治智慧和政治艺术的考验。为此需要在发展基层民主中提高领导人的民主治理能力，学习民主执政；提升广大人民群众的民主参与水平，自主参与、理性参与、有序参与、扩大参与，由此推动基层民主的逐步发展。
注释：
①参见徐勇《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》，载《学术月刊》2007年第8期。
②“两票制”和“两推一选制”都是党的基层组织选举方式的创新，主要指参加基层党组织负责人选举的候选人要在获得大多数群众推荐认同和一般党员推荐认同基础上，再按党内选举程序选举，由此产生的基层党组织负责人不仅大多数党员满意，大多数群众也满意。
③参见袁达毅《中国农村村民自治：制度建设与实施》，载《中国农村研究》2005年卷，中国社会科学出版社2007年版。
④参见李学举《中国基层群众自治制度地位的重大提升》，载《求是》2008年第3期。
⑤参见胡锦涛《提高社会主义基层民主政治建设水平》。
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