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中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2006)02-0028-05
行政伦理自20世纪70年代随着新公共行政运动的兴起而越来越引起人们的重视，然而，这一领域的研究经过30多年的发展，目前仍然处于库恩所说的“前科学”阶段。学者们找不到支持他们工作的共同信念，并且随意性压倒常规性。库珀指出，如果行政伦理学者们对这一领域的最基本问题不协同努力，“推进行政伦理学的创造性和精力就存在浪费的危险，……行政伦理学虽然有趣却只能是边缘性的领域。”[1] 本文认为，以共同的研究方法协力研究共同的基本问题是形成行政伦理研究范式和使行政伦理学成为科学的根本。
一、行政伦理问题
在行政伦理研究领域，行政伦理学合法性的问题曾经一度是学者们关注的重点。直到政治与行政二分法神话的破灭，事实与价值在行政领域难以析分和自由裁量权普遍存在的事实得到确认，学者们才意识到行政伦理研究的合法性及重要意义所在。新公共行政运动为行政伦理学的合法性奠定了理论基础，但此后学者们所关注的问题发生分化，行政伦理的哲学基础和价值取向、行政组织与行政伦理的关系、内部控制与外部控制、行政伦理立法、举报、行政腐败等等问题在不同的学者那里各自占据中心地位。这些问题虽然都处于行政伦理研究领域之内，但学者们的问题意识、所关注的焦点及研究切入点截然不同，而且这些问题各自涉及到哲学、政治学、社会学、组织理论、心理学、行政管理学等等不同理论领域以及立法和行政等不同实践部门。这样，要想在行政伦理研究领域找到共同的基本问题，几乎成为一件不可能的事情。
也许有人会立即反驳说，行政人员的道德行为是使行政伦理学家联系起来的共同的基本问题。但是，行政人员的道德行为是行政伦理的研究对象，而不是一个问题。行政伦理研究如果希望形成独特的领域，它的问题就应该与其他领域的问题有所不同；如果行政伦理研究希望给人们提供具有洞察力的知识，它提出的问题以及提问的方式就需要达成某种程度的共识，这样才能形成具有系统性和持续性的研究传统，也才有可能使行政伦理的研究成为一门科学。
因此，库珀在最近发表的文章中呼吁行政伦理学者齐心协力确立行政伦理发展的重心，即集中力量研究共同的问题。他建议围绕他所说的四个对行政伦理作为一门研究领域具有根本意义的重大问题展开充分探讨。这四个问题是：“公共行政伦理的规范基础是什么？”“美国行政伦理规范如何适应全球背景？”“如何设计组织以支持道德行为？”“为了待人公正，我们什么时候应该平等地对待他们，什么时候应该不平等地对待他们？”[1]
库珀之所以将这四个问题称为行政伦理学的“重大问题”，是因为在他看来它们是这一领域的基本问题，它们“界定了这一领域的中心”。然而，仔细检视库珀提出的这四个问题，我们可以发现“美国行政伦理规范如何适应全球背景”和“为了待人公正，我们什么时候应该平等地对待他们，什么时候应该不平等地对待他们”这两个问题在行政伦理研究领域并没有库珀所想象的那么重要。前一个问题显然对行政伦理学来说只是一个地方性的或者说特殊性的问题而不是一个普遍性的问题，因而对这个问题的意义不能夸大。门泽尔批评说：“即便在美国，伦理法规和伦理规则也是各不相同，看不出在美国某种一般的治理伦理即将形成的迹象，更不用说库珀所想象的全球伦理的可能性。”[2] 至于后一个问题，与其说是一个行政伦理学的问题，还不如准确地说是一个一般伦理学的问题，它涉及到的范围远远超出了行政伦理学的界限。
我们再来看其余两个问题。其中，“公共行政伦理的规范基础是什么”这个问题问的是，行政伦理应该建立在什么样的价值观基础之上？或，当我们从伦理的角度衡量行政组织和行政人员时什么是应该最优先考虑的？也就是公共行政的伦理价值基础问题。这个问题具有库珀所说的界定行政伦理研究领域中心的意义。首先，任何以正式制度的形式出现的行政伦理规范都源于行政的伦理价值观，行政伦理规范只是这些行政伦理价值观的集中体现或表达形式。因此，只有先确定行政的伦理价值观，才能建构行政伦理的规范体系。其次，行政的伦理价值观是使行政伦理区别于其他职业伦理的根据。社会对各行各业的期望不同，这种社会期望作为价值观的来源决定各种职业的从业人员的思想和行动标准的内容。行政的伦理价值观是行政人员道德判断和道德行为的根本标准之一，它引导同时限定行政人员的思想和行动，由此产生出不同于其他职业的职业伦理。
“如何设计组织以支持道德行为”所涉及的是行政组织与行政伦理的关系问题。这个问题之所以是重大问题，值得行政伦理学者协同努力，是由于行政组织即官僚制组织对行政人员的伦理气质和道德行为的影响超过任何其他因素。行政伦理学以行政人员的道德行为为研究对象，但问题在于官僚制组织——如库珀在许多地方再三强调的那样——通常不是鼓励行政人员的道德行为，而是对他们的道德行为设置重重障碍、窒息他们的良心、惩罚不按组织的法则(imperatives)要求行动的人。因此，对行政人员来说，官僚制组织的法则才是他行动的第一指南。这种组织的法则力量强大到足以抵消以正式制度的形式出现的行政伦理规范，是作为非正式制度的行政伦理规范的源泉。忽视由组织的法则所决定的作为非正式制度出现的这种行政伦理规范的存在，我们就不能理解行政人员的道德行为。由此可见“如何设计组织以支持道德行为”这一问题在行政伦理学研究中的重要地位。
库珀指出他不是要大家接受他提出的问题的内容，而是要大家接受在行政伦理学研究中达成共识的必要性。本文赞同库珀的理论旨趣，同时认为在某些基本的观点上获得共识并形成坚定的信念是形成范式从而使行政伦理研究成为科学的必要条件之一，而以共同的研究方法研究问题则是形成范式的另一个必要条件。行政伦理学既然以行政人员的道德行为为对象，而道德行为归根结底是遵守伦理规范的行为。规范既是一种制度，又是一种观念，而且，是建立在特定价值观基础上并受官僚制组织制约的制度和观念。因此，对作为制度的行政伦理规范的研究可以遵循制度分析的进路，对作为观念的行政伦理规范的研究可以遵循知识社会学的进路。行政伦理的制度分析和知识社会学分析可以看作是研究行政伦理学的适当方法。
二、行政伦理的制度分析
行政伦理的制度分析旨在揭示行政伦理作为一种制度所具有的特征及功能。
新制度经济学把制度界定为规则或规则系统：“制度是社会的博弈规则，并且会提供特定的激励框架，从而形成各种经济、政治、社会组织。制度由正式制度(法律、宪法、规则)、非正式制度(习惯、道德、行为准则)及其实施效果构成。实施可由第三方承担(法律执行、社会流放)，也可由第二方承担(报复)，或由第一方承担(行为自律)。”[3] 诺斯的这个定义说明：1、制度即规则，是调节人们之间的相互关系和行为的准则或准则集；2、制度安排及其奖励/惩罚机制是形成不同类型组织的原因；3、制度分为两类：正式制度和非正式制度；4、制度还包括制度的实施机制及其后果。可以看出，这个定义已经远远超出了经济学的范围，也是迄今为止对制度最为完善和最具综合性的界定，因而可以成为分析一般社会规则的指南。
任何一种道德或伦理都是一种行为规则或行为规范体系，行政伦理也不例外。行政伦理的含义在这里可以界定为：调节和约束行政人员行为的各种道德规范的总和。这些道德规范是维持行政组织秩序的必要前提。
制度之所以能够起到规则的功能，原因在于制度安排是社会期望或者是博弈参与者共识的体现，人们对规则的认同构成制度运行的基础。因此，制度实质上反映了社会共同的价值观。当抽象的价值观以宪法、法令、规章、章程等等的形式表现出来时就是正式制度；而当它们以习俗、习惯、文化传统、礼、意识形态等等形式表现出来时则是非正式制度。在行政组织——即官僚制组织——中，社会期望或价值观以各种正式制度的形式体现出来，以规范和约束官僚制组织及行政人员行为来正确地实现政府的目标，其中包括行政法、公务员法、伦理章程或行为守则等等。然而，任何一种正式制度或全部正式制度体系都不可能涵盖人们的一切社会关系，不可能规范或调节人们的所有行为。在官僚制组织按照正式制度所规定的正式关系之外，不可避免地存在各种非正式关系。
从现实来看，首先，行政人员从本质上说都是经济人，即在正式制度约束下追求自己利益最大化的个人。他们对个人生存与发展、待遇与晋升的利害计算、成本收益分析或收益风险分析是其行为的出发点。因而，行政人员个人的期望同社会的期望显然存在差距。其次，正式制度不可能尽善尽美，在一定时期，现实的正式制度往往不完善甚至缺席，这为非正式制度留下了相应的存在空间。再次，现代行政难以消除“委托——代理问题”，即作为代理人的政治家或行政人员一旦发现作为委托人的公众对自己的行为保持无知状态，“可以采取机会主义行为而不受惩罚时，那么，代理人就会受诱惑而机会主义地行事”。[4] 77-78这样，行政人员按照自己的利益而不是按照公众的利益行事的机会也就难以根绝。最后，社会风气、传统和文化对行政人员的行为产生的影响不可低估。它们提出或暗示的要求不同于正式制度，有时往往同正式制度相对立，而正式制度不可能有效地阻止它们对官僚制组织和行政活动的渗透。总之，在官僚制组织中，非正式制度的产生与成长拥有肥沃的土壤，甚至可以说，非正式制度是正式制度的影子，凡存在正式制度的地方必定存在非正式制度。从某种意义上说，正式制度的建立就是为了排斥和防范非正式制度。
制度经济学家一般都把道德或伦理规范当作一种重要的非正式制度。这种笼统的归类对一般伦理规范而言并无不可，但是，对官僚制的行政伦理而言却未必可行。一方面，公众不仅期望行政组织及行政人员在从事行政活动时做到有效能、高效率和经济等，而且期待他(它)们廉洁、负责任和公正，即不仅要科学地行政，而且要有道德地行政，并进一步把这种期待通常以正式的法律、章程和行为准则的形式明确地制定出来。其中散见于各类法规——例如《行政法》、《公务员法》——或集中以廉政规定和伦理章程的形式表达出来的行政伦理规范既然是明文规定的社会期望，而且往往伴随相应的正式惩罚，那么，它们就属于正式制度的范畴而不属于非正式制度。因为非正式制度不是明文规定的，它们的实施机制也与正式制度不同：“内在制度大都诉诸自愿协调。违反内在规则并非没有后果，但要由个人在具体环境中决定接受或不接受违规行为的后果。与此相反，主要依赖外在制度和正式惩罚的强制性秩序留给个人评估具体情况的余地要小得多。”[4] 120柯武刚和史漫飞在这里所说的内在制度与外在制度的区别，就相当于非正式制度与正式制度的区别。另一方面，行政人员个人的、家庭的以及非正式关系圈和利益圈的期望、正式制度的缺陷和社会风气等显然要求他们遵循另外一套行为规则。更值得一提的是，正如按照规则下棋不一定能取胜一样，行政人员按照正式的制度行动甚至不能在官场立足。在委托—代理问题没有得到有效解决以及监督和惩罚不力的情况下，行政人员以非正式的规则对抗、扭曲、敷衍正式规则的可能性将大大超过他们对正式制度遵守的可能性。这时，他们不是对公众负责而是对自己和非正式关系负责；他们在背离正式的伦理规则的同时却在维护私人的或非正式的伦理规则。在他们看来，不顾非正式关系和非正式伦理规则同样是不道德的。这一点从官僚制组织中举报行为极其稀缺——无论在中国还是在美国或其他国家都是如此——的事实可以得到充分的说明。基于上述理由，我们可以说，行政伦理一方面以正式制度的形式出现。另一方面也不可避免地以非正式制度的形式出现。前者表现为各种明文规定的法规、伦理章程、行为准则等等；后者表现为只能意会不能言传的所谓“为官之道”，或“官场游戏规则”，或库珀所说的“亚文化”。[5] 杰柯认为这种作为非正式出现的行政伦理对行政人员个人而言比以正式制度的形式出现的行政伦理更重要，甚至就是行政伦理本身：“管理者们关于生存和成功的准则是官僚制伦理(bureaucratic ethic)的核心，也是当管理者们在大型组织中面临困境和变迁时，指引其行为的道德准则。”[6]
区分作为正式制度的行政伦理与作为非正式制度的行政伦理，对理解行政人员的道德行为具有重要意义。作为正式制度的行政伦理从原则上说应该成为我们理解行政人员道德行为的出发点。正式制度如果运行正常，那么行政人员必定选择道德的行为。可是，实际上，即使在正式制度合理、完善的国家，也不能保证行政人员的行为完全符合作为正式制度出现的行政伦理规范。经常出现的现象是，各种制度往往成为一纸空文或者被扭曲变形地加以遵守。因此，如果我们仅仅从这些正式的制度来理解行政人员的道德行为无疑是缘木求鱼。而越来越多的学者注意到，非正式制度制约正式制度并影响到后者的正常运行。有学者将非正式制度对正式制度的作用归结为四种类型：“互补、适应、竞争、取代”[7]。从表面看，正式制度支配着行政组织及其行政人员行政活动的各个方面，但实际上，“外在制度的有效性在很大程度上取决于它们是否与内在演变出来的制度互补”[4] 36。因此，只有将作为非正式制度的行政伦理考虑在内，分析它同作为正式制度的行政伦理之间的关系，才能完整地理解行政人员的道德行为。
行政伦理的制度分析，一言以蔽之，就是对作为非正式制度的行政伦理以及同作为正式制度的行政伦理之间关系的研究。
三、行政伦理的知识社会学分析
行政伦理既是一种行为规范，又是一种思想观念。行政伦理作为行政人员遵循的行为规范，属于制度的范畴，是制度分析的对象；行政伦理作为行政人员的思想观念，属于知识的范畴，是知识社会学分析的对象。
知识社会学的基本主张可概括为：认识是对实在的建构，建构过程渗透社会因素，对社会因素的分析就是知识社会学的工作。
伦理观念如同知识的其他形式例如科学、宗教和哲学观念一样在其形成与接受过程中一方面是理性的产物，另一方面是社会的产物。对那些反映、解释、维持或反叛社会实在的观念，特别是伦理观念而言，社会因素在其形成与接受过程中所起到的影响往往超过纯粹理性因素。现代行政伦理起源于现代行政活动，现代行政活动通过官僚制组织执行，官僚制组织的结构特征以及运行逻辑构成现代行政活动的社会实在方面，是塑造行政人员思想和行为最为根本的框架。
库珀指出，凯瑟琳·G·邓哈特是行政伦理学界最早充分意识到官僚制组织结构对行政伦理的形成与行政伦理的特征具有决定性影响的学者之一。[8] 她认为官僚制组织结构有三个特征：建立在职能专业化基础上的作业分工；权威等级制；角色界定规则及办事程序。这三个特征限制了行政人员的责任范围和决策范围，它们向行政人员传达的清楚信息是他们应该“以组织认可的方式肩负其有限责任并始终顺从权威结构”[9] 91。因此，官僚制组织的基本倾向是促使行政人员局限于狭隘的事务领域、上下级互相指望对方、刻板地墨守规则与程序。它不仅不鼓励道德行为而且往往使道德审视更为困难，甚至把那些出于道德的行为看成违反组织原则；与此同时，它奖励那些按照组织的需要以形式合理性为指导的行政人员。其结果是，行政人员缺少独立和批判地考虑道德问题的机会，他们习惯于对道德采取逃避的态度。
邓哈特指出：“组织的奖励系统鼓励对组织的忠诚、对组织权威及规则的顺从，同时强有力地鼓励对组织的认同。”[9] 96也就是说官僚制在抵制一种价值观的同时，又通过组织的奖励系统提倡和培养另一种价值观，因为对忠诚、顺从与认同是人格与品性形成的基础。在这一意义上，默顿和哈默尔说，官僚制选择、强化进而重新塑造了一种官僚人格：官僚制要求行政人员成为没有良心的人、没有主动权的人、没有情感的人和依赖制度获得身份的人。哈默尔说，心理学让我们认识到“官僚制通过攻击现存之物创造官僚人格。它的第一步是分解——如果不是摧毁的话——社会人格。”[10] 总之，官僚制创造了自己的独特价值观和文化，并把这种价值观和文化置于社会的价值观和文化之上，在此基础上塑造出自己的独特行政伦理。
由此可见，行政伦理学在研究行政伦理的形成时，如果不把影响行政人员的情感、认知方式和价值观的社会因素考虑在内，就无法理解行政伦理的特征。邓哈特、默顿和哈默尔揭示了社会因素在行政伦理形成过程中的关键作用，显示出对行政伦理进行知识社会学分析的可能性和必要性，然而，这仅仅是一个开端。行政伦理的知识社会学分析还必须尽可能完整地找出影响行政人员道德观念形成的社会文化因素，这些因素除了上文提及的组织结构特征和奖励—惩罚机制外至少还包括官僚制的运行逻辑(例如对效率、客观性和形式合理性的追求)和社会期望与价值观念。然后，确定这些社会和文化因素如何影响行政人员的视角与价值次序，建立社会和文化因素与视角和价值次序之间彼此相关联的类型学。最后，描述行政伦理的类型。其中关键一步是确定这些社会和文化因素如何影响行政人员的视角与价值次序。这就是行政伦理的知识社会学分析的基本思路。
行政伦理的知识社会学分析的理论旨趣在于揭示影响行政人员道德观念的社会因素，而官僚制组织特殊的社会结构在深远层面造就了特殊的行政伦理，因此，对官僚制组织结构的分析是行政伦理研究不可忽视的方面。
四、结语
本文可以看作是对库珀提出的建议的积极回应，以试图寻求对行政伦理学的基本问题的共识，并为行政伦理研究找出可行的研究途径。在笔者看来，在基本问题上的共识和在研究进路方面的认同是形成理论范式，进而使研究领域成为科学的前提条件。尽管行政伦理学是介于人文科学和社会科学之间的领域，但我们期待它能够不断积累起对理解研究行政管理有益的知识。而如果对一些基本的观点聚讼不已、长期陷入基本概念方面的纷争，我们的期望就可能落空。