一定要切实强化财政监督*，本文主要内容关键词为：切实论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、充分认识强化财政监督的重要性和紧迫性
我国社会主义现代化建设事业和改革开放已经进入迅速发展的重要时期。在新的历史条件下，各级财政部门必须自觉遵循邓小平同志建设有中国特色社会主义理论，进一步认识财政与国民经济发展全局的重要关系，进一步认识财政监督在整个财政工作中的重要地位，进一步认识财政监督在整顿财税秩序中的重要作用，更加自觉地全面履行各项监督职能，充分发挥财政监督在深化改革、扩大开放，发展国民经济中的应有作用。
（一）强化财政监督是建立社会主义市场经济体制的客观要求。 1993年，党的十四届三中全会提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标，八届人大四次会议审议并通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》确定了建立社会主义市场经济体制的具体实施步骤。建立社会主义市场经济体制，实现“九五”计划和2010年远景规划，既为深化财政自身改革指明了方向，也对财政如何更好地为国民经济和社会发展服务提出了更高、更新的要求，作为财政工作重要组成部分的财政监督也必然面临更为艰巨和崇高的使命。主要表现在：第一，国家实施宏观经济调控需要强化财政监督。完善和强化国家对国民经济的宏观调控是建立社会主义市场经济体制的重要内容。财政作为国民经济的综合反映和国家实施宏观调控的重要手段之一，有条件也有责任通过财政监督，及时分析和反映国民经济运行中的新情况和新问题，为国家制定宏观经济决策提供及时准确的信息，提高国家宏观经济调控的及时性和有效性。第二，提高“两个比重”需要强化财政监督。提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例，是建立社会主义市场经济体制的重要目标。逐步实现这个目标除了取决于经济结构的调整，农业基础的加强，企业改革的深化，市场体制的培育，社会保障的建立，对外开放的发展，科教兴国方针的贯彻和社会繁荣稳定等诸多因素外，很重要的一条，还要取决于财政资金的积累和财政资金运用状况。财政部门加强财政收支管理和监督，不仅可以直接为国家增加财政收入，防止或挽回财政收入损失，而且可以保障财政资金的正确运用，提高资金使用效果，同时，还能有效地促进企业和单位加强内部管理，提高经济效益和社会效益，从而为提高“两个比重”提供坚实的基础性保障。第三，加强社会主义法制建设需要强化财政监督。市场经济是法制经济。社会主义市场经济体制的建立和完善必须有完备的法制来规范和保障。财政监督作为经济执法体系的重要一环，在社会主义法制建设中占有重要地位。不难设想，市场经济体制下的财政经济活动如果没有组织比较严密、管理方式比较科学，并且有相当权威性的财政监督机制，其自发盲目作用和社会经济活动的混乱现象就难以控制，就会给国家政权的运行、社会和公众的财产和生活造成损害。因此，加强财政监督既是建立社会主义市场经济体制的必然要求，也是加强社会主义法制建设的重要步骤。第四，振兴国家财政，健全财政职能需要强化财政监督。财政是以国家为主体对社会产品或国民收入进行的分配和再分配活动，是国家实施宏观调控的重要经济杠杆。它具有分配、调节、监督三个固有的基本职能，这三个职能相互作用于社会经济运行和国民收入分配与再分配的各个环节，贯穿于整个财政经济活动全过程。财政分配与调节两项职能为财政监督职能的实现提供客观依据和活动范围，而财政监督职能又为财政分配和调节两项职能的实现提供保障，它寓于财政分配和调节两个职能之中，三者相互依存，缺一不可。“九五”计划和2010年远景目标纲要中提出振兴国家财政，健全财政职能的目标要求，财政监督作为国家财政的基本职能之一，振兴国家财政意味着必须强化财政监督，健全财政职能意味着必须健全财政监督职能。
（二）强化财政监督是健全财政管理的必然途径。各级财政部门是各级政府综合管理财政收支、制定财税政策、实施财政监督、参与对国民经济进行宏观调控的职能部门。财政部门对财政收支的管理职能，很大程度上直接表现为政府的经济管理职能和社会管理职能。长期以来，各级财政部门一直致力于把健全和完善财政管理作为充分履行职责的基本目标，摆在重要位置，做了大量工作，财政管理水平不断有所提高。但是，我们也清醒地看到，目前财政管理中仍然存在不少漏洞，无论是预算收入管理、预算支出管理，还是国有企业财务管理，国有资产管理，都不同程度地存在一些薄弱环节。值得深思的是，为什么各级政府和财政部门一直强调和注重财政管理，但在管理上却仍然存在不少漏洞？我们认为，原因是多方面的，其中重要一条就是不少财政部门特别是财政部门的领导同志对财政监督在财政管理中的地位认识不足，普遍存在重分配轻监督的倾向，财政管理上的很多问题都直接表现为监督环节的薄弱。事实证明，忽视监督是造成财政管理水平长期徘徊的关键问题之一。纵观经济发展乃至社会发展的整个过程，无论从管理学理论意义上分析还是从社会实践角度总结，监督都是管理的有机组成部分和重要环节。没有监督或忽视监督的管理，不可能成为科学严密的管理。各级财政机关只有把监督归位到管理的高度，只有把履行监督职责上升到忠于职守、尽职尽责的高度，切实澄清监督可有可无的模糊认识，切实采取措施强化财政监督工作，财政管理机制才能逐步得以健全和完善。
（三）强化财政监督是整顿财经秩序的紧迫需要。1995年以来，党中央、国务院把整顿财经秩序、严肃财经法纪列为经济工作的重要日程，去年底召开的中央经济工作会议继续要求把此项工作作为今年经济工作的重要环节来抓。我们要充分认识落实这项任务的重要性和紧迫性。目前，我国经济领域违法违纪势头尚未彻底遏制，财经纪律松驰的状况尚未根本好转。在收入方面，税收流失严重，随意减免税、偷税、逃税、骗税、抗税等现象不断发生，企业欠税情况严重，越权设立基金，乱收费的现象十分普遍，预算外资金侵蚀税基比较严重，巨额的财政性资金脱离国家预算管理，严重削弱了国家财政的宏观调控能力。在支出方面，约束不严、控制不力、增长过猛、铺张浪费现象十分严重。财税秩序混乱的状况依然是制约国民经济发展的重要因素，也是滋生某些腐败现象的土壤。为此，财政监督作为我国经济监督体系的重要组成部分，必须大力加强，这不仅是建立社会主义市场经济体制的重要任务和健全财政管理的自身要求，而且是整顿财经秩序的紧迫任务。今年乃至今后一个时期，我们要按照党中央、国务院的指示，把强化财政监督自觉地与整顿财经秩序结合起来，突出重点，加大力度，强化手段，严格执法，标本兼治，促进财经秩序的根本好转。
二、理清思路，健全措施，努力开创财政监督工作新局面
实施财政监督，作为财政部门的一项重要职责，已经在长期的工作实践中积累了宝贵的经验，取得了积极成效。但是，我们必须看到，现行的财政监督运行机制基本上还是传统的计划经济体制下延续过来的，监督方式主要是集中性、突击性、阶段性、专项性的事后检查，这种传统的监督模式，难以适应社会主义市场经济体制要求，财政监督的深度、广度、力度受到很大制约，财政监督对财政分配、调节运行全过程的经常性保障作用还远远没有得到发挥。因此，我们要加强和深化财政监督工作，就必须按照社会主义市场经济体制对财政工作的总体要求，紧紧把握财政监督寓于财政管理的内在特性，着眼财政活动的全过程，围绕党和国家以及财政工作的中心任务，从为维护经济秩序、强化宏观调控和完善财政管理服务的高度来研究工作思路，积极探索，大胆实践，努力开创财政监督工作新局面。
（一）强化财政监督，必须改变单纯面向企业财务收支的传统模式，实行对预算收入解缴、征管、入库、 退付全过程的监督。 改革开放18年来，我国初步确立了社会主义市场经济体制，并正在不断地健全和完善，财政管理体制也随之做了重大改革。随着财政管理体制改革和政府职能的转变，财政部门对企业经营状况、财务收支等管得过多过死的状况得到很大改观，对企业财务决算的审核将逐步交给社会审计机构。与此同时，税收征管体制也正在进行重大改革，税务机关将有40%以上的人员转入税务稽查。这种变化，客观上要求各级财政部门，特别是专门从事财政监督工作的同志必须转变思想观念，不断探索开展财政监督工作的新模式、新路子。一方面，国有企业作为社会主义公有制经济的基础和财政收入的主要来源，政府改变传统体制下管得过多过细的状况不等于可以撒手不管，财政部门要按照今年《国务院批转财政部关于加强国有企业财务监督意见的通知》精神加强财务监管，按照《国务院关于整顿会计秩序的通知》精神加强会计监督。另一方面，要认识到，单纯以企业财务收支为主要对象的传统财政监督检查模式已不能适应新的体制的需要，必须进行调整。调整的思路，就是要紧紧把握财政部门综合管理财政收支的职责特点，把工作的重心转变到全方位监督上来。要按照《预算法》、《预算法实施条例》等法律法规的要求，在开展企业执行财会制度和预算收入解缴情况监督的同时，把工作重点逐步转移到对本级预算收入征收机关征收预算收入情况和本级国库收纳、划分、留解、退付本级预算收入的监督检查上来，并开展对社会审计机构执业质量的监督，把财政监督贯穿于涉及预算收入的各个环节，全面强化财政管理，提高财政监督层次。
（二）强化财政监督，必须改变重收入、轻支出的陈旧观念，实行收支并举。加强对支出的监督，与加强收入的监督具有同样重要的意义。从合理配置社会资源，遏制损失浪费和反对腐败等方面上讲，加强支出监督比加强收入监督意义更为重大。但是，由于很长一段时期以来财政收支供需矛盾紧张，为了保证国家重点建设项目和发展各项事业必需的资金需要，财政工作的重心主要放在如何采取切实可行的办法组织收入，财政监督工作也紧紧围绕组织收入这个重心来开展，对预算支出的管理基本上没有被摆上应有的位置，各级财政监督机构在支出的监督检查上也基本没有大的突破，支出上约束不严、控制不力，以至虚报冒领、铺张浪费等现象没有得到有效遏制，支出增长过猛对预算平衡的影响越来越引人注目。事实证明，加强预算收入的监督管理是十分必要的，但只重视对收入的监督管理，忽视对支出的有效控制，对预算平衡和国民经济持续、快速、键康发展是极其不利的。去年12月全国财政工作会议提出把支出监督摆到重要工作日程的要求，各级财政部门也正在研究强化支出监督的措施，反映了财政部门的理财思想正在按着社会主义市场经济体制的要求产生重大转变，必将对我国经济建设和财政管理产生重大积极影响。财政部门加强支出监督，同加强收入监督一样，要立足于财政管理，要充分体现财政监督特点，重点是构造对本级预算支出的申报、拨付到使用的事前、事中监督和全过程跟踪监控机制，并针对突出问题有重点地开展专项检查，对那些虚报和挪用财政资金的违纪问题，予以有效的防范和及时查处。各级财政部门的业务机构和监督检查专门机构都要树立收支并举的财政管理思想，加速探索对预算支出的日常监督机制。
（三）强化财政监督，必须把监督与管理更紧密地结合起来。财政部门对财政收支活动的管理过程，从本质而言就是一个重要的监督过程；财政监督机构的各项具体监督检查活动，本身也是对财政收支的管理活动。财政监督的这种属性，客观上要求财政监督工作者必须彻底改变只重检查、不重管理，只重收缴、不重堵漏，监督检查和管理相脱离的片面做法，善于在监督检查中发现财政管理上存在的问题，完善制度、堵塞漏洞、提高财政管理水平。逐步从监督检查型转变为监督管理型。财政部门的其他业务机构也要把监督检查列入日常工作内容，加大事前、事中审查和日常稽核的力度，真正形成监督与管理并重、日常管理监督与专门监督检查相结合的监督工作新格局。
（四）强化财政监督，必须严格执法。有法必依，执法必严，违法必究是我国法制建设的重要原则。在过去的十几年中，国家为了规范经济秩序、严肃财经法纪采取了许多办法和措施，加强了各方面监督检查力量，对经济领域内的违法违纪问题进行查处，但到目前为止，违法违纪问题仍然普遍存在，有的甚至还相当严重，屡查屡犯，屡禁不止，成为我国财经秩序混乱的重要特征。这种现象，一方面说明整顿财经秩序的艰巨性和长期性，另一方面也反映出包括财政执法在内的经济执法体系的执法力度不够，处理偏轻，处罚不力，特别是对违法违纪责任人员的处理力度不够，经济监督的效力没有得到充分发挥。财经秩序是反映一个国家国民经济运行状况和法制建设水平的重要标志之一，我国财经秩序的混乱状态如长此持续下去，势必产生越来越严重的后果。财政部门，尤其是财政监督专门机构的全体干部要充分认识这个问题的严重性，本着高度的责任心和事业心，依法监督、秉公办事，切实加大对违法违纪问题的处罚力度，该收缴的收缴，该罚款的罚款，特别是要把对违纪事项的处理与对责任人的处理结合起来，对那些违纪问题严重，造成重大损失的责任人必须依法移送有关部门，追究行政或刑事责任，切实做到违法必纠，执法必严，切实提高财政监督权威性和财经法纪的严肃性。
（五）强化财政监督，在今后一定时期内还必须继续开展财税大检查。1985年以来，我国在全国范围内连年开展的税收财务物价大检查，共查出违纪金额1817亿元，上缴财政1293亿元，为平衡财政预算，整顿财经纪律，推动反腐倡廉工作都起到积极作用，得到国务院领导同志的充分肯定。实践证明，大检查具有声势大，范围广，权威性高，效果好的特点，是强化财政监督的一个强有力的手段。目前，我国的日常财政监督机制尚不健全，经济监督体系尚未完全发育成熟，经济秩序混乱状况仍然比较严重，大检查所起的作用仍然是别的监督手段无法替代的，今后一定时期内，强化财政监督检查工作，还必须继续采用这种有效做法。当然，继续开展大检查，要注意针对违纪行为的新手段、新特点，不断改进组织方法和检查措施，调整检查的内容和重点，使大检查发挥更大作用。
（六）强化财政监督必须加快立法步伐。随着社会主义法制建设的加强，财政监督对立法工作的要求越来越迫切。一方面，财政监督需要通过立法来统一和规范工作行为。另一方面，也需要通过立法来提供工作保障。长期以来，各级财政部门一直重视财政监督，但迄今为止却还没有一部财政监督的专门法律或行政法规，有关法律中对财政监督的规定也不尽充分，财政监督检查常被无理拒绝，被查单位拒绝补缴财政收入等情况也时有发生，财政监督立法滞后的问题已严重制约财政监督工作的发展。为了解决这个问题，财政部已草拟了《财政监督条例》，并已正式上报国务院审批，45位全国人大代表还在八届人大五次会议上提出了《对财政机关履行财政监督管理职责赋予必要法律手段的议案》同时，财政部正在抓紧修订《关于违反财政法规处罚的暂行规定》，争取尽快报请国务院审批颁发。各地财政部门也要尽快研究与财政监督工作相关的规定、办法，并积极向当地人大和政府反映情况，争取支持，以促进财政监督工作尽快纳入法制化轨道。
（七）强化财政监督，必须加强机构建设和干部队伍建设。国务院在1994年政府机构进行改革时，要求财政部把强化财政监督作为转变职能的重点之一，地方各级政府也都普遍要求本级财政部门加强财政监督工作。各级政府的要求，为财政监督体系的建立提供了强有力的依据，并为财政监督的发展指明了方向。我们认为，设置财政监督专门机构是财政部门履行监督职责的重要保障。各级财政部门应该结合我国社会主义市场经济体制的特点及财政改革的需要，在若干年内，逐步建立一套与我国国情相适应的财政监督组织体系。这个体系包括中央财政监督系统和地方财政监督系统。目前，由于地方政府机构改革尚未完全进行，地方财政监督系统目前的工作发展不够平衡，各地对财政监督专门机构的设置也不尽相同。但不论机构的设置采取哪种方式，都要从有利于落实财政监督职责、有利于促进财政监督检查工作的开展、有利于形成财政监督检查专门力量的需要出发，用长远的眼光和发展的思想去考虑，切忌简单地撤撤并并。在机构改革的过程中，不仅要注意保留财政部门内原有的财政监督检查力量，同时，还应选择那些政治素质好，业务水平高，年轻有为的干部输送到财政监督检查队伍中来。在加强财政监督机构建设的同时，要采取有力措施，建设高素质的财政监督干部队伍。财政监督工作是一项在政治思想、业务素质上要求都比较高的工作，特别是按照全方位监督的构想，财政监督业务范围涉及财政管理的各个方面，因此，建立一支政治素质高、业务能力强的财政监督队伍是搞好财政监督工作的基本前提。各级财政部门要根据财政监督工作的特点和需要，注意加强干部的政治业务素质培养，按照“统筹安排、分级负责”的原则，有计划、有重点、多形式地开展干部培训，把财政监督干部队伍培养成全面发展，业务过硬，一专多能的财政工作生力军。
*本文是财政部党组成员、纪检组长金莲淑同志1997年4月11日在全国财政监督工作会议上的讲话摘要，标题为编者所加。
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