国有及国有控股企业领导人员任期经济责任审计若干问题探讨，本文主要内容关键词为：任期论文,若干问题论文,经济责任审计论文,控股企业论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于“联席会议制度”建立后审计机关在企业领导人员任期经济责任审计中的定位问题
定位问题的提出，源于“联席会议制度”。“联席会议制度”是根据“规定”和中纪委等部门的有关文件精神建立的经济责任审计工作的一种跨部门协调机制。但在建立“联席会议制度”具体做法上，各地区存在着很大的差异。目前各地“联席会议制度”主要有以下九种类型：
类型一：由组织部门负责人牵头，有纪检、监察、人事和审计部门
有关负责人参加的“联席会议制度”（上海等地建立的“联席会议制度”）；
类型二：由组织部门负责人任组长，经检和审计部门负责人任副组长，有监察、人事有关负责人参加的“联席会议制度”；
类型三：由纪委、审计部门负责人任组长，有监察、人事、财政、各企业工委有关负责人参加的“联席会议制度”（北京市等地建立的“联席会议制度”）；
类型四：由纪检、审计部门负责人牵头，有组织、人事、监察和企业工委等有关负责人参加的“联席会议制度”（黑龙江等地建立的“联席会议制度”）；
类型五：由分管党群工作的副书记任组长，有组织、纪检、监察、人事和审计部门有关负责人参加的“经济责任审计工作领导小组”（湖南、湖北等建立的“联席会议制度”）；
类型六：由分管副书记任组长，组织部长、纪委副书记、审计局长任副组长，人事局、监察局、经贸委、信访局、检察院、法院等部门的负责人为成员的“干部审计监督工作领导小组”（山东省荷泽地区等地建立的“联席会议制度”）；
类型七：由副书记、副市（县）长任组长，有纪委、组织部、审计局、监察局等部门有关负责人参加的“联席会议制度”（江苏省海门市、四川省通江县等地建立的“联席会议制度”）；
类型八：由市长任组长，纪委、监察局、组织部、审计局、财政局、人事局、检察院部门主要领导为成员的“经济责任审计工作领导小组”，在市委组织部设立办公室（湖北省襄樊市等地建立的“联席会议制度”）；
类型九：由县委、县政府、县纪委的主要人员参加，组织、审计等部门为成员单位的“经济责任审计工作领导小组”，“经济责任审计工作领导小组”牵头，定期召集有关部门参加联席会议（安徽省泾县等地建立的“经济责任审计工作领导小组”牵头“联席会议制度”）。
在实际工作中，不同类型的“联席会议制度”在“企业领导人员”任期经济责任审计工作发挥了不同的作用，概括起来，有两种情形：
第一种情形：“联席会议制度”在“企业领导人员”任期经济责任审计中发挥了积极的、重要作用。上述第五、六、七、八种类型的“联席会议制度”下，由于有地方党委或政府的主要负责人担任联席会议（或经济责任审计工作领导小组）组长，主抓经济责任审计工作，甚至检察院、法院等司法机关也成为联席会议成员，切实解决了“企业领导人员”任期经济责任审计工作遇到的一些亟待解决的难题。第二种情形：“联席会议制度”形同虚设，由于认识等方面原因，一些干部任免机关、纪检监察机关主要负责人仅仅是联席会议“挂名”成员，以种种理由（如其他工作忙等）很少参加、甚至不参加联席会议，派出低级别干部参加联席会议，即使参加联席会议也仅限于听听审计机关的情况介绍，不对审计机关提出的亟待解决的问题作出决定，没有对审计机关的工作给予必要的支持，“联席会议制度”没有在“企业领导人员”任期经济责任审计工作发挥应有的作用。
对“联席会议制度”下审计机关定位问题，我国审计界有以下两种截然不同的认识：
第一，审计机关不但要“依法独立开展企业领导人员任期经济责任审计工作”，而且还要在联席会议中有更大的发言权，在“企业领导人员”的任免等问题上发挥更大的作用，主张“企业领导人员”管理机关应该按照审计结果报告对“企业领导人员”的任免等问题作出决策。
第二，由于受审计内容特殊、审计任务与审计资源不配比（尤其是在企业集团“企业领导人员”的任期经济责任审计工作存在审计任务与审计力量不足、审计时间等严重失衡问题）、审计手段有限等因素的影响，审计机关需要借助联席会议成员单位如组织、纪检、人事、监察甚至检察院、法院等司法机关的力量来提高审计质量，降低审计风险，确保客观公正地评价“企业领导人员”任期经济责任履行情况，为“企业领导人员”管理机关任免“企业领导人员”提供参考依据。
“联席会议制度”下，审计机关是“企业领导人员”任期经济责任审计工作的实施机关，可以从以下几个方面进行考虑其定位问题：
（一）根据“企业领导人员”管理机关提出的年度任期经济责任审计的建议计划、临时审计项目安排，编制审计机关的“企业领导人员”任期经济责任审计计划（包括临时审计计划）；
（二）根据“企业领导人员”管理机关出具的书面委托书，按照《审计法》《审计法实施细则》、“规定”等“企业领导人员”任期经济责任审计工作相关行政法规和规章的规定，按照《国家审计基本准则》等国家审计规范的规定，具体组织实施“企业领导人员”任期经济责任审计工作；
（三）充分依靠各级党委、政府，向联席会议提出开展“企业领导人员”任期经济责任审计工作过程中遇到或发现的，而仅依靠审计机关自身力量又难以解决的重大问题，寻求联席会议成员单位对“企业领导人员”任期经济责任审计工作的实质性支持。
（四）审计成果的运用是“企业领导人员”管理机关等机关的职责，而不是审计机关的职责。审计机关的职责可以定位在：在联席会议成员单位的协助下发现违法违纪问题（确保证据真实性），根据现行法律、法规、部门规章制度、地方性法规、政策对发现的违法违纪问题作出初步的判断（确保判断标准的适用性和对问题定性判断的合法性），在现行法律、行政法规、部门规章制度、地方性法规、政策规定的职权范围内作出处理，对根据职权范围的规定无法处理的问题，应当按照现行法律、法规、部门规章制度、地方性法规、政策规定，在经过联席会议研究后，将问题的线索移交有关部门处理。
二、关于“企业领导人员”任期经济责任审计风险问题
“企业领导人员”任期经济责任审计的风险，就是审计人员受各种主、客观因素的影响，在审计报告中发表与“企业领导人员”任期经济责任履行情况不符的意见的可能性。由于被审计“企业”和其“企业领导人员”对审计机关通过审计没有发现的问题，一般采取保持缄默的态度，采取仅就被审计人员发现的问题进行讨价还价的做法，因此，“企业领导人员”任期经济责任审计风险问题一直没有引起我国审计界的关注和重视。事实上，由于审计机关在审计报告中提出的意见将作为“企业领导人员”管理机关任免“企业领导人员”等的重要参考依据，因此我们必须重视“企业领导人员”任期经济责任审计中的风险问题。
那么，审计机关如何评价国有及国有控股企业集团“企业领导人员”任期经济责任履行情况？要真正做到全面、客观、公正评价国有及国有控股企业集团“企业领导人员”任期经济责任履行情况，单纯依靠审计机关的力量，在审计时间有限的情况下，是无法做到的。
审计理论界有人提出：我国实行国有企业年度会计报表注册会计师审计制度后，审计机关可以利用注册会计师出具的企业集团二级以下全资和控股子公司的年度会计报表审计报告，作为其评价的基础。笔者认为：这种观点值得商榷。
事实上，出具有利于管理当局的审计报告、甚至虚假的审计报告已经是注册会计师行业中公开的秘密。通过会计师事务所审计，客观公正地评价企业集团二级以下全资和控股子公司的财务状况、经营成果、国有资产保值增值情况的办法，目前看来几乎是不现实的。
那么，应当如何解决审计机关开展国有及国有控股企业集团“企业领导人员”任期经济责任审计工作中存在的审计力量严重不足问题呢？能否利用注册会计师这支审计队伍的力量规避“企业领导人员”任期经济责任审计风险呢？笔者认为，可以而且应当利用注册会计师这支审计队伍的力量。审计机关可以尝试以下思路：
第一，审计机关利用注册会计师的工作有规可循。“审计机关可以直接进行审计，也可以由社会审计组织或上级内部审计机构进行审计”（“规定”第五条）。
第二，审计机关在对“企业领导人员”任期经济责任履行情况实施审计，下发审计通知时，可以要求国有及国有控股企业集团将审计机关不拟自行进行审计的二级子公司会计报表委托社会审计机构进行审计。
第三，按“规定”第十三条的规定接受国有及国有控股企业集团委托的社会审计机构，按照国家审计规范、审计机关开展“企业领导人员”任期经济责任审计有关规定，参照注册会计师执业规范的要求，承办二级子公司会计报表审计工作。注册会计师除了应当按照《独立审计基本准则》第二十二条规定要求出具审计报告外，尤其要对该被审计二级子公司存在的错误与舞弊、违法法规行为，按照审计机关的要求，独立审计具体准则第８号《错误与舞弊》和独立审计具体准则第１８
号《违法法规的行为》的要求，在审计报告中予以披露。
第四，接受企业集团委托的社会审计机构按规定接受审计机关的监督（“规定”第十三条），审计机关按照《审计机关监督社会审计组织审计业务质量的暂行规定》（１９９９年审计署审计长１号令）等有关规定，对社会审计机构的审计业务质量进行检查，确保社会审计机构出具的二级子公司“企业领导人员”任期经济责任审计报告质量符合要求。经检查无误的报告，审计机关在“企业领导人员”任期经济责任审计报告中加以直接利用。
由国有及国有控股企业集团委托社会审计机构对其下属二级子公司的会计报表进行审计，需要以细则等方式对“规定”作三方面的补充：①由审计机关自行审计的国有及国有控股企业集团二级子公司数量的确定方法（如按一定比例随机确定）；②审计机关有权根据实际情况，要求国有及国有控股企业集团将审计机关不拟自行审计的二级子公司会计报表委托社会审计机构进行审计；③审计费用由企业集团自行支付。
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