论行业协会权力的获取和权利的保障，本文主要内容关键词为：行业协会论文,权力论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在传统行政管理的论域里，人们很少谈论政府的“权利”和个人的“权力”。因为有一个思维定式在影响着我们，即“权力”是公域的概念，而“权利”只与个人（抑或民间）有关。
当下流行的公共管理改革模糊了人们长期形成的“公域”和“私域”的界限，特别是公共管理主体的多样化，使政府不再是公共管理的唯一主体，诸如行业协会这样的社会中介组织、“私域”的典型组织——企业、甚至公民个人都可能成为公共管理主体的时候，那么，对于“权力”和“权利”的行使和享有，便出现了新的情状。因此，本文所讨论的行业协会的“权力”和“权利”，就是在这样的一个背景下展开的。
行业协会在“三分结构”中的地位
与传统的国家社会二分的政治理论不同，现代政治学和行政学注重的是“三分法”，强调在国家与社会之间存在一个公私混合领域的中间层面。力求建构一种把国家、市场和公民社会结合在一起的新型公共管理关系，这其中就包含着复杂的权力和权利关系。
我国计划经济体制的实践已经告诉我们，让政府管理一切公共领域，承担所有公共物品的生产的模式是不成功的。西方新公共管理理论和许多国家公共行政改革的实践也已证明，政府不是唯一的公共管理主体，社会中介组织也是公共职能的重要载体之一。在我国，只有社会中介组织发展到能够承接政府转移出来的那部分公共管理职能的程度，才能使政府真正从微观管理中解脱出来，集中精力抓好宏观管理，才能在真正转变政府职能的基础上实现政府机构的精简和高效。因此，公共权力向社会的回归，政府由权力中心转化为服务中心，由实现统治管理职能为主转化为服务功能为主，实现新的历史条件下的角色转换，一个重要体现就是部分公共管理职能向社会中介组织的转移。
我国加入WTO，意味着我国进入了全面开放的新时代。WTO对政府提出的是一种体制性的挑战，要求用WTO的法律框架体系来约束成员国政府在经济活动中的行政职能和行政程序。在这样的框架下，政府只能做法律授权的事，此外什么都不能做，企业则除了法律禁止的事，其它都可以做。而中介组织，尤其是行业性中介组织，将成为同行业的代表，在区域性和全球性的贸易和经济合作中，更加广泛地组织参与国际经济竞争，成为国际交流与合作的重要角色。
随着以市场为取向的经济体制改革逐步深入，政府的行为将发生根本性变化，在政府和市场之间，客观地产生了一个“中间地带”，而这个“中间地带”正是行业协会辅助政府和企业优化资源配置、施展身手的天地。通过完善行业协会的管理机制，加强政府与企业之间的沟通，维护企业合法权利，这是市场经济发展的客观必然。
行业协会是以同行业企业为主体，依据国家有关法规和政策自愿组成的、非营利性的、自律性的行业管理组织。它是联系政府与企业的桥梁和纽带，是加强对企业政策引导、信息沟通、协调服务以及密切企业与企业、企业与社会之间相互关系的社会中介组织。
因此，行使组织的职权，维护组织的利益，是其存在的理由和生命。行业协会的权力将如何获取？以保障企业权利为重要任务的行业协会自身权利该如何保障？这些问题都成为在行业协会改革过程中，从理论到实践都必须关注的内容。
行业协会“权力”与“权利”关系
中国在长达几千年的封建社会中，个人、家庭、社会和国家浑然一体，群己界限模糊不清，社会中的个人不知法律上的权利（权力）为何物，其个人利益通过不断地向外扩张去实现；国家的政治管理又是通过“明君、清官”的道德力量、人格魅力逐层向内“德治”、“人治”而完成的。“家国同构”的结果就是没有国家权力和社会权利之分，更无个人权利的立足之地。可以说，在封建专制统治下的中国社会，人们没有在理论上分清“权力”与“权利”概念的政治文化背景条件。
“权力”与“权利”的概念，从实际运用的角度看，在相当长的一段时间内人们都处于一种模糊认识状态，经常将二者当作同一概念交叉使用。根据通行的定义：权力一是指政治上的强制力量；二是指职责范围内的支配力量。权利则是公民或法人依法行使的权力和享受的利益。（注：《现代汉语词典》，商务印书馆2002年版。）
这个通行的定义告诉我们，权力是政治或者是公共管理领域的概念，它与一定的职责相联系，而在私人领域，人们依法行使的权力则由“权利”来涵盖，但它表达更多的是利益。实际上，“权利”的概念要大于“权力”，没有“权利”的社会是没有合法的“权力”可言的。
但它们之间仍然存在着不容忽视的区别：1.“权力”与“权利”所归属的理论层面不同。“权力”在英语中一般表述为power；意为“有效地执行或行动的能力或才能、力量”，“强力施加或能够被施加的能力或力量”；“实行控制的能力或官方的权力、权威”；“有势力者，有力的组织、强国，对他人或他国具有极大影响力或控制力的人、集团或国家”；“一个国家、政治组织或类似集团的势力”等。“权利”在英语中一般表述为right；主要意为“正当的，正直的，与正义、法律或道德相符合的或可相符合的”；“正确的，与事实、常理或真实情况相一致的”；“是某人生来就享有的权利”等。可见，权力所归属的理论层面应属政治学、公法学、社会学等范畴；而“权利”则更具体，表现于人类生活的现实层面，体现在“私法”范畴。因此有人用“公权力”和“私权利”直接将二者区分开。2.产生的基础不同。公权力作为一种力量、权威、势力，是与人类从动物界中提升同时产生的。公权力必须以一个国家民族可支配资源的多寡为基础。私权利作为每一个自然人、社会组织的主张、自由、合法的要求等，其产生基础是人类行为规范的客观性，正如马克思指出的，权利是“商赋”，而不是“天赋”。3.对应的关系不同。公权力对应于责任，包括政治责任、法律责任等一切社会责任；私权利对应的是义务，这就是人们熟知的“无无权利的义务、无无义务的权利”。4.主体不同。公权力的主体是国家、人民、民族以及法律授权的组织；任何自然人、个人都不能成为公权力的主体。私权利的主体与相应的法律关系层次对应，即有多少种法律关系，就有多少私权利的主体。5.实现的途径不同。公权力是政治经济文化等综合力量较量的产物；私权利的实现是公权力相对稳定后，权利主体通过履行义务而获得的。6.法律后果不同。公权力主体非经法定程序，不得放弃、滥用和转移，否则必须承担相应的法律后果——责任；私权利主体在一定的前提下，可以放弃、转移一些对自己有利的权利。
权力与权利的主要区别在于：权力拥有者与被支配者之间具有“命令—服从”型的不对等关系，而权利享有者与权利承担者之间是平等关系；权力可以直接采取相应强制性措施予以实现，而权利主要依靠他人履行义务或请求有关机关给予保障来实现；权力与职责相对应，是不能放弃的，弃置权力就是渎职，而权利与义务相对应，义务必须履行，但权利可以放弃，放弃权利被认为是行使权利的表现。
在法治行政的原则下，行业协会作为公共管理的主体之一，通过政府授权、法律赋予和契约委托，拥有相当的公共权力。同时，相对于政府而言，它又是公共管理的相对人，因而在公共管理的各种法律关系中具有某种法律地位，享有自己的特定权利。
我国宪法和民法没有关于社会团体、社会中介组织的专门论述，但抽象地规定了它们的法律地位。《社会团体登记管理条例》第3条规定社会团体应当具备法人条件，因而，行业协会具有法人资格，是民事主体，享有一切民事上的权利。它们包括：参政权；收益权；了解权；隐私保密权；合法、正当、平等保护的权利；协助行政权；建议、批评、控告、揭发权；复议、申请、诉讼和申诉权；补偿、赔偿权。此外还享有自由权、尤其是管理上的自主权和一切法定的程序性权利。这里尤其要提出的是行业协会的参政权，包括：提出议案，建议政府对某一领域进行规范和管理；对政府的立法和政策进行监督，并依法向有权机关提出异议；协助政府起草有关法律规范和政策；参加政府决策过程中的听证；通过与政府合作参与公共政策制定等。
行业协会有什么“权力”
权力是指相对一方的制约能力。长期以来，与计划经济体制相一致，权力是政府部门的专有物，表现为单纯的行政权力。作为国家权力核心的行政权力，由政府体系内的不同行政主体分割，根据各自不同的行政管理资格和权能表现为行政职权。大致包括：行政规范权、行政许可权、行政禁止权、行政形成权、行政处罚权、行政强制权、行政确认权和行政裁决权。
那么，社会中介组织作为公共管理的主体究竟拥有怎样的权力呢？有人将权力仅等同于公权力，进而等同于国家权力，认为除了政府之外的其它公共管理主体没有也不应该拥有权力。实际上，权力是一方对另一方的一种制约能力，因而在社会中存在着广泛的权力关系。既然行业协会这样的中介组织，有自己的服务对象和服务、管理内容，当然应该具有自己的权力，而且这种权力也是一种公共权力。这种权力关系表现在两个方面：一方面是组织与成员之间的关系。任何组织都有自己的组织权力，对自己的成员有着当然的约束力。另一方面，它们对在其管辖范围内的事务有处理的权力，对所涉及的人有制约的能力。它们还可以接受政府行政部门的授权和委托，具有相应的行政权力，该种权力以政府的强制力作为保障。
当然，行业协会等社会中介组织的权力与行政权力存在着不同。行政权力具有与其它权力不同的特点：(1)普遍性，它作用于全社会每个社会成员，并在这个范围内普遍有效；(2)至上性，它是社会范围中的最高权力；(3)排他性，在全社会范围内和层次上，它是唯一的，排斥其它同等权力的存在。行业协会等社会中介组织的权力总是在范围上比行政权力狭窄，在层次上比行政权力低。(4)以国家强制力为后盾，这是行政权力与其它权力的根本区别。
行业协会等社会中介组织具有与政府组织不同的组织性质，它们不是国家机构的组成部分，也不受国家机关组织法的规范和调整。相反，它们是具有非政府性、非国家性的社会团体或机构。那么，它们的管理权力是从何而来的呢？以我国的具体实践为例，它们的权力来源主要有以下途径：
1.通过法律授权而取得。由法律授予的权力其意义表现在两个方面：一是通过法律确认和保障担任公共管理主体的社会中介组织依法享有并行使一定的权力，不受政府机关、其他机构和个人的非法干预；二是通过法律规范社会中介组织合法行使权力，不得滥用，防止其对社会成员造成不利，同时为社会成员寻求救济、保护提供法定依据。
2.通过政府委托而获得。这是当前我国社会中介组织获取权力的主要渠道。政府为了更有效地、更低成本地实现某些公共管理职能，必须得到行业协会等社会中介组织的参与和协助，因此，政府可以通过委托的方式让社会中介组织也承担部分职能。
3.通过契约形成的权力。行业协会等社会中介组织的有些管理权力既不来源于国家法律的明确授权，也不来源于政府的委托，而是由其成员通过一定机构和程序赋予该组织对成员进行管理的权力。契约产生的权力归根到底是因其内部的民主机制产生的，如行业协会与其成员之间的契约就是章程。
一般而言，行业协会等社会中介组织的权力包括：制定自治规章权、许可批准权（现正处于由政府掌管向社会转移的改革中）、日常管理权、制裁权（依据法律和自治规章追究被管理者责任）等。
行业协会权力获取与权利享有的现实障碍
我们必须从行业协会与政府的关系上来考察在行业协会改革的过程中，如何确保“权力”获取渠道的畅通和“权利”保障方式的有效。
就目前行业协会的现状而言，行业协会并未完全摆脱与政府的依附关系。这种地位上的非平等性直接导致行业协会“权力”的获取和享有必要的“权利”。
目前我国的行业协会由于历史原因，政府色彩过于浓厚，“二政府”现象依然存在，以国家经贸委为例，由15个直管协会代管，是249个全国性的行业协会，而这些协会的组织者大多是从政府主管部门直接分流到了行业协会。所以，虽然名称、某些制度规范发生了改变，但以往的领导思维和工作习惯并没有发生实质性的改变。造成这种局面的主要原因，可归咎为政府主导的自上而下的强制性制度变迁而导致的“诺斯悖论”，即权力中心在组织和实施制度创新时，不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最大化的动机，而且总是力图获取最大化的垄断租金。这样，在最大化统治者及其集团垄断租金的所有权结构与降低交易费用、促进经济增长的有效率体制之间，就存在着持久的冲突，从而当权力中心面临竞争约束和交易费用约束时，会容忍低效率产权结构的长期存在。（注：杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论》，《经济研究》1998年第1期。）从理论上讲，加快行业协会的制度变迁步伐，赋予行业协会更多、更广的管理职能，给予其更大的自主权是非常必要的。然而，在垄断租金的诱惑下，政府部门往往不会心甘情愿地将手中掌握的权力外移，从而导致了体制转型与制度变迁的缓慢。
在与政府关系的处理上，当前有两个问题一直困扰着行业协会：其一，行业协会面临双重管理体制。按照国务院颁布的社团登记管理条例，社团要由作为登记管理部门的民政部门和作为业务主管部门的专业管理部门共同管理，而且社团的业务主管部门必须是党政部门或党政部门授权的机构。正是由于这个原因，许多行业协会成为政府行政管理部门的附庸，异化为行业主管部门的“后院”，成为安插从各级位置上退下来的公务员的场所。其二，政府没有真正赋予行业协会应有的管理职能。对于有些行政管理部门来说，组建和控制行业协会，并不是为了实施行业管理，也不是为了给会员企业提供服务，而仅仅是为了在新形势下保留在计划体制时期它们拥有的权利和既得利益。这主要体现在政府目前依然掌握着大量控制行业发展和直接管制企业行为的政策和行政手段，如大量的行政审批和行政认可。这就使得企业不得不通过政府谋求生存和发展的机会，甚至认为行业协会不但无助于自己的利益诉求，反而徒然增加自己的交易成本。
这两个问题，从根本上可以看成是“诺斯悖论”在我国行业协会制度变迁中的具体表征，它体现为制度变迁模式与制度变迁目标之间的冲突。走出“诺斯悖论”的唯一方法就是探索更为合理的行业协会制度变迁模式。（注：黄晓军：《试析我国行业协会的制度变迁》，《福建行政学院学报》2003年第1期。）
通过改革，应当讲行业协会的总体面貌发生了很大的变化。具体地说，目前我国行业协会与政府的关系呈现以下几种类型：
第一类是“二政府”型。这类行业协会在建立之初就类似于政府的一个专门派出机构或临时性办公机构，运作方式上习惯了衙门作风，满足于“一节、二会、三检查”时发挥一点作用。
第二类是政府小金库型。政府部门被禁止乱收费之后，一些收费项目转而由政府操纵的行业协会来收。开支权基本由原政府职能部门掌握。
第三类是瘫痪型。这类有名无实的行业协会，与政府部门只存在形式上的联系。会员单位有事直接找政府比找协会更方便。协会没有政府的委托，自身也没有动力通过为企业维权、协调和服务来开展活动。
第四类是希望型。这类行业协会大多是自下而上建立的。这类协会主要集中在浙江温州、广东珠三角等民营经济较为发达的地区，它们没有传统型协会那样的历史包袱。它们可以按照理想的模式开始制度创新，并通过对业内企业协调、服务，对外维权、打假等实际行动为企业服务并构建与政府的合作关系。这一类协会以“权力”的划分和“权利”的保障为突破，突出反映了政府、市场、企业和社会权力结构的新格局。这一类行业协会预示着我国行业协会的改革方向。
促进行业协会“权力”与“权利”良性运作的建议
通过对“权力”和“权利”概念的分析以及对我国行业协会现状的简单描述，我们不难发现困扰行业协会行使和享有“权力”与“权利”的症结所在。简单地说，我们没有充分理解市场经济条件下的政府与行业协会的互动关系，更没有形成促进这种关系良性发展的互动机制。对此，本文有如下建议：
1.确立正确的公共管理观。我国长期在计划经济体制下形成的政府管理观念，正在向与世界接轨的公共管理理念转变。这个转变的重要核心，就是公共管理主体的多样化。这个核心理念强调的是，多样化管理主体在公共管理运作中的平等法律地位。公共权力不再为政府所独有，行业协会等社会中介组织都可能成为拥有公共权力的合法性成员。
2.积极推进审批制度改革。作为还权于社会的一项重要举措，审批制度改革在当前得到大规模的推进。成绩不可谓不大。但由于相当多的人局限于传统政府管理理念，在这个问题上，还存在“不想放、不愿放、不敢放”等现象。要达到法治政府、有限政府和责任政府的目标，现行政府就必须从全能政府的模式中彻底解脱出来，还权于社会。在行业管理领域，就是要把相当的行业管理权力交还给行业协会。需要强调的是，这些权力不是政府的出让，而是原本属于社会的权力必须交还社会中介组织——行业协会。
3.认真研究推行行政外包方式委托权力的试点。即使是政府拥有的行政权力，由于人力、财力或技术上的原因，并非只有由政府来行使才最有效。这是西方发达国家总结出的一条新的公共管理经验。通过外包的方式将行政权力或其中的一部分委托出去，是一种降低行政成本，提高行政收益的有效途径。在行业管理和处理政府与行业协会的权力分割中，完全推行行政外包的委托试点。这不仅对于提高行政效率，而且对于提高行业协会的公信力都是非常有益的尝试。
4.以制定地方法规方式促进专门法律的形成。法律法规是界定政府与行业协会权力边界和权益划分的最高权威。而恰恰在这个领域，我国的法律规范是缺失的。虽然我们得知，这方面的努力正在进行。但我们也知道一部法律的出台，必须经过一个相当长的周期。这种技术上的时间周期可能会对我们实践的进程产生阻碍，使改革中的行业协会失去正确的方向。如果我们在一定的基本原则下，制定出符合公共管理价值诉求的地方法规，不仅可以推动地方行业协会改革的进程，也会为全国性行业协会专门法的出台提供鲜活的依据。比如在全国性的法律出台以前，可以根据各地的实际，尽快制定地方的行业协会改革办法，使各地的行业协会的发展尽快得到法律上的支持。
5.支持自主办会，维护协会权益。支持行业协会实行“自愿入会、自理会务、自筹经费”。行业协会要有广泛的会员基础，必须要以企业为依托，以服务会员为宗旨。行业协会章程是行业协会的基本规范，必须由会员大会或会员代表大会审议通过。要依照章程和有关规定，健全行业协会选举制度和内部组织制度，完善民主监督机制。鼓励行业协会走市场化、企业化的道路。政府有关部门可以委托行业协会或购买服务的方式，如拟订行业发展规划、开展行业调查、行业统计、产业损害调查、反倾销、反补贴调查取证等服务，向行业协会提供资金支持。
6.强制推行行业协会内部的民主管理制度。如前文所述，协会成员的委托是行业协会权力的重要来源。现在许多行业协会公共权力的缺乏，除了政府委托、法律赋予不足之外，行业协会在成员中的影响力不足也是一个重要原因。而这个影响力不足，实质上反映了行业协会民主化程度不高的事实。民主管理是协会的生命。许多协会没有注意到这一点，把协会影响力的增强仍然集中在政府强制力的借助程度上。这是当前行业协会改革中非常普遍的一种心态，实则是一种非常错误甚至是危险的心态。在行业协会民主制度难以完善的初期，可以借助政府的强力，推行协会的民主管理。当然这种强制主要是对于协会管理程序民主化的强制。
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