环境公正的国家共振理论，本文主要内容关键词为：公正论文,理论论文,环境论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境公正与国家共振 环境公正(Environmental Justice)是一个被多维度界定且难以获得统一认知的概念。1991年美国第一届“全国人民有色人种环境领袖峰会”就环境公正的重要原则达成共识，认为其定义应包含四个方面：一是针对所有人民，不考虑种族和收入；二是公平对待，没有不适当的负担；三是有意义地参与，指有机会参与并产生实际影响；四是发展，指法律、政策和规则。根据这一认识，美国环境保护署(EPA)将环境公正界定为所有人民不分种族、肤色、国籍或收入在环境法律、法规、政策的发展、实施和执行方面应得到公平对待并能有意义地参与。①它链接的主要是针对种族、阶级和性别来说的不成比例的环境威胁和疾病，所聚焦的公正概念是对一个特定环境中的人们而言的，目标是有害废物的生产分布、化学品和其他物质的处置、住房和城市的发展、土地使用、水权利以及交通。它要求在环境决策中参与公正，推动环境效益和负担的分配正义，国家机关让环境公正成为他们所做工作的一部分。② 可见，环境公正不等同于生态公正(Ecological Justice)。生态公正一般只关注人类对自然的影响，强调人与自然之间的种际公平以及人与人之间的代际公平；而环境公正更多关注人与人之间的同代公平，其实质是“在所有人口中公正地分配好的环境资源和坏的环境资源”③。个人(individual)、团体和社区(groups and communities)的认可(recognition)、参与(participation)以及能力(capabilities)的整合是实现环境公正的途径。④ 国家共振(State Resonance)是一种政府治理的政策执行(policy implementation)方式，被理解为政策过程中众多参与者之间竞争性诉求的转换机制，也是在现有体制内一种诉求超越另一种诉求继而获得合法性的形式。国家可以理解为立法、司法和政府执行分支机构的组合体系，包括中央到地方的各级组织，在民主国家里实施通过法律和行政规则来平衡公共与私人等各方利益的职能。⑤国家作为参与者之一和众多利益诉求者一起进行制度性交流，发生“共振”，即共同表达，形成“共鸣”，即产生共识。这个过程中由于有国家政策制定者参与，因而多方主体就各种矛盾性诉求达成双赢共识更容易被编入国家正式的政策和计划。 总体来说，国家共振的概念有助于理解国家作为行为体参与的集体行动如何和为什么更可能使行动的结果成为国家正式的政策。而国家组织的框架制度和运行的环境文化在很大程度上会制约行动合法性标准的制定和监管，决定共振模式的原则、类型、具体方式和水平，反映国家的价值取向、公民参与的程度和实效以及政府的治理能力。 国家共振理论在环境公正中的确立 20世纪80年代以来，环境公正逐渐成为学界讨论的重要话题，使得此前局限于种际、代际视角看待环境公正的格局被突破，同代公正的研究日益受到重视。如今，环境公正作为社会公正的次生维度逐渐被置于广泛的社会实践，采用何种理论、建构何种模式推动环境公正越来越受到广泛关注。20世纪90年代以来，环境公正的实现理论不断涌现，也不断被反思，从而获得持续发展。 1.自由选择理论。其强调环境公正的实现基于市场平台，不同的利益主体之间自由选择，实现各自利益的最大化。企业主与社区居民之间平等协商，达成公平协议。企业主选择污染赔偿低、土地购买价格低的地区进行建厂，自由选择生产区。社区居民则选择污染赔偿高、土地出让价格高的企业达成合作协议，并自由选择居住区。通过这种市场平台上的平等协商，企业主和居民双方都获得经济利益最大化，实现市场经济条件下的理性选择，获得环境公正，即实现分担好的环境资源和坏的环境资源的公正。 但事实上，这种自由选择既不理性，也不公正。一方面，不论是企业，还是社区居民，所谓的理性只是在协商的过程中聚焦自己的利益，追求自身利益的最大化，会给其他地区和人们的利益带来损害，难以处理好个人利益与整体利益、眼前利益与长远利益等诸多关系。另一方面，与拥有强大经济实力和利益表达能力的企业组织相比，社区居民及组织的力量薄弱，双方无法实现实质性的平等协商。同时，鉴于环境污染危害的严重性和复杂性是社区居民无法在协商时所能充分了解的，因此其所作出的任何选择最终可能都会有害。一旦污染企业建立，在社区居民贫富分化背景下富人会迁走，给无力迁移而留下的或因污染区房价低、工作机会多而新迁入的低收入群体带来环境不公正。如在美国非洲裔和其他有色人种常常是这种污染区新迁入人群的主体。⑥因而，这种完全基于市场自由选择的环境公正理论弊端显而易见，亟需政府参与以更好地实现环境公正。 2.政企合作理论。其强调政府和企业在政府决策结构中开展有效合作，排斥社区居民及其组织有效参与，通过谋求经济增长和高就业率来体现环境公正，彰显决策合法性。对政府来说，因为没有反对力量掣肘，行政决策效率高，有利于推进国家发展战略和实现发展目标。对企业而言，“在土地价格和生产成本较低的地方建设工厂是生产成本最小化的方式”⑦。同时，降低行业标准的设定也是降低生产成本的重要方式。与政府合作，积极谋求政府支持，在国家权力的偏袒和庇护下更容易实现这些愿望，也能够减少直接与环境公正支持者的冲突风险。 这种政企合作理论对环境公正的实现完全取决于政府的价值偏好，取决于其追求的是行政效率还是社会公平，是经济利益还是环境利益，给环境公正的实现带来极大的不确定性。现实中环境不公正往往是政府与企业共谋或偏袒的结果。政府为追求经济发展、倡导行政效率以及迎合企业利益而屏蔽公民有效参与和监督的环境不公正决策的现象屡见不鲜，常常面临决策一出台就受到社会强烈抵制的尴尬，成为人们对其诟病和反思的焦点。 3.行政控制理论。强调政府主导环境公正的实现。政府主要运用行政权对环境公正实行自上而下的控制和管理，行政命令、禁令是主要方式。企业、公民及其组织在政府环境公正政策形成过程中缺少实质性参与，政府在设立的环境科学技术指标下开展环境监管成为其实现环境公正的主要手段。 这种行政控制理论体现出较好的行政执行力，政府承担所有环境公正责任。但是由于过度迷恋技术理性，缺少相关利益主体的有效参与，忽略环境公正实现的过程公正，难以形成环境公正共识。而且，面对日益复杂的环境公正需求，其僵化、被动等消极性特点愈发明显。 在环境公正理论不断生成和发展的同时，环境公正运动也在蓬勃兴起。“环境公正运动是对环境不公正做出的最大反映。”⑧自20世纪80年代以来，伴随环境不公正问题的日益严重化，追求环境公正的“草根”环境运动席卷全球，从发达国家到发展中国家都能够听到其对环境公正的呼唤。从政府治理视角看，环境公正运动是在一定经济社会发展阶段相关主体旨在实现环境公正而公平参与政府环境法律、政策的制定、执行和监督的活动。面对环境污染的伤害，在应对这一伤害或创造、享有美好环境利益时，如何针对不同的群体给予不同的对待、如何有效组织相关主体参与问题解决是关注的焦点。就行为性质而言，环境公正运动不仅仅是一种自下而上的公民参与，更多地体现为一种政府管理和公民参与相结合的活动。通过一定的活动方式和渠道将政府的注意力集中到人们的日常生活，而不是抽象的经济成本和效益分析，形成国家相关政策法律来实现社会环境公正。⑨ 随着环境公正的自由选择、政企合作、行政控制等理论逐渐呈现出诸多不足，特别是环境公正运动的兴起，迫切渴求其诉求有效进入传统的政府架构，为什么和如何塑造运动的诉求进入国家正式政策的制度化机制，成为理论和现实两个维度都日益关注的中心问题。也可以说，环境公正运动的话语要求持续有效进入国家体制内的栖息地(habitats)和家园(home)，给学者们机会去研究如何和为什么这些话语系统能够在这些机构里被理解和兼容，从而催生新的环境公正实现理论。 为回应环境公正理论和运动的现实需求，有的学者从环境公正运动的内部流程尝试建构分析架构，有的学者则从社会运动与政府体系的链接寻找解决之道。⑩还有的学者从政府政策制定、计划和执行的视角开展探索，主张环境公正支持者与反对者要在政府架构下寻找双赢解决方案。在这种双赢解决方案(win-win solutions)达成过程中，参与者之间的互动与合法性的政策形成关系密切。Schrock认为，在政策形成过程中，参与者的不同诉求通过内部谈判，生成重叠共识，是判定一个政策架构合法性的重要标志。2001年科罗拉多大学波尔得分校的David N.Pellow从政治经济视角对环境公正与政治进程开展探讨，确定国家行为体在其间扮演何种角色以及用何种策略控制政治过程。(11)2010年，纽约大学的Adrian Ivakhiv基于架构到共振(From Frames to Resonance Machines)的视角对社会运动与环境公正开展研究，认为环境公正的实现应该基于认可语言系统架构，更多关注微观因素对参与者相互沟通的影响。(12)2011年加州大学戴维斯分校的Jonathan K.London等学者从合作、参与和技术的维度对环境公正实现理论进行论述，呼吁通过加强参与者能力建设等方式提升政府环境公正的决策水平。(13)2012年加州大学戴维斯分校的Raoul S.Lievanos首次明确提出环境公正的国家共振(The State Resonance of Environmental Justice)概念，从政策视角对环境公正的国家共振理论进行了较为系统的阐述。(14)至此，国家共振理论在环境公正中正式确立，成为环境公正的新生理论流派，受到越来越多的关注并得以实践。 环境公正国家共振理论的基本内容和中心问题 环境公正的国家共振是环境公正支持者与反对者的利益诉求在国家机构平台内竞争性交流以获取合法性政策制定和执行的政府治理模式。Jonathan K.London等学者以美国加州圣华金河谷淤积健康影响项目(The San Joaquin Valley Cumulative Health Impacts Project)为例、Raoul S.Lievanos联系美国加州环境保护署(The California Environmental Protection Agency，简称Cal/EPA)就2002～2007年的环境公正政策过程开展环境公正的国家共振理论和实践分析，有力地推动了这一理论架构的发展。 环境公正组织和制度是国家共振机器运行的基础。环境公正组织基本架构包括政府环境组织、企业组织、公民环境组织以及监管机构。环境公正支持者和反对者交流平台一般由政府环境保护部门承担构建任务，常常也表现为跨部门组织的委员会、会议等形式。平台的监管组织也与之对应。由于这两个架构内置于政府系统，因而也表现出一定的科层性，即组织层级较为清晰。与此相比，企业组织、公民环境组织的层级性则不够分明。完善的组织架构是环境公正国家共振的躯体(body)，是其发挥功能的硬件基础。(15) 环境公正国家共振机器运行还需要内在的运行原则和制度保障，这是环境公正国家共振的软件基础，是其大脑和文化。这些原则包括：(1)加强公众参与，促进社区参与机构决策流程能力；(2)整合(合法定义)的环境公正各地代理；(3)改进研究和数据收集；(4)在解决环境公正问题时应确保有效的跨媒体协调和问责。(16)并以论证会、听证会等多种基本运行制度将这些原则呈现，保障平台参与者获得民主、平等的对待，其意见和建议能有效反馈至政府的环境计划和政策中。 标准(certainty)、公平(fairness)和平衡(balance)是环境公正国家共振的基本维度。环境公正支持者与反对者在政府平台如何实现共振，在哪些维度实现共振，是环境公正国家共振理论的基本内容。由于参与者的情感体验和道德水平不同，在表达各自诉求过程中必须有适当的维度衡量什么是公正和不公正。这种一定维度上的共振有助于国家识别不平等的浓度及危害，激励其作为国家行为体承担相应的责任。 标准(EJ-as-certainty)是动员科学监管的组织文化(Mobilizing an Organizational Culture of Sound Regulatory Science)，是基于技术的客观指标系统，渗透于其行为全过程。在有政府角色参与的平台中，环境公正的支持者和反对者起初也常常难以达成共识，即有共振却难以形成共鸣。“在标志性技术指标选择与测量之间，以及与较少由技术指标引导的社会诉求之间存在紧张关系。”(17)支持者会引用已经公开出版的关于环境不公正的社会科学研究来表达环境不公正的领域和程度，进而要求禁止潜在环境威胁的发生，即使这种威胁可能是假设性的，未必一定发生的。反对者则认为支持者引用的社会科学标准缺乏客观性，应该基于完全的科学性。为解决这一问题，2003年美国Cal/EPA引入环境公正标准理念，开始环境健康领域的风险评估，采信环境保护机构的科学家发表的科学研究成果。(18)另一种方法是开发公众参与地理信息系统，用数字地图从社区居民获得技术数据，引导技术信息反馈至政策过程，用技术指标在环境公正支持者与反对者、政府行为体之间搭建一座桥梁，以形成共鸣。(19) 鉴于环境公正标准对环境公正支持者与反对者达成共识时的重要价值，任何折损其客观性和科学性的行为都会影响共识的生成。政府的诱导性评估、权威机构真诚性缺失、经济和感情因素影响、过长时间等待都会引发对环境公正标准客观性和科学性的怀疑，给环境公正的国家共振运行带来消极性，甚至阻断其运行。 公平(EJ-as-fairness)是一种内化的监管环境，是环境公正参与过程的基本规则。2003～2004年间，美国Cal/EPA一系列的环境政策报告界定环境公正的公平性，在环境公正参与过程中不考虑种族、年龄、文化、收入、居住地等因素，从而实现公平参与。州和联邦的法律创造条件将环境公正的公平性要求内化至环境公正的组织架构，由法律界定何为公平，而非随意的或反复无常的。同时，用法律规制公众参与的形式，完善公众参与的法律体系，会议公开法律化，推动环境公正的公平性进入政策过程。对社区委员会进行资助，确保其有机会坐到谈判桌前，并且有能力参与环境公正政策讨论。(20) 公平的实质是环境公正主体参与公平。不能因为有了技术指标而忽略公民参与，尤其是忽略草根阶层参与对环境公正的意义。他们获得参与机会，促进学者与环境公正支持者之间的互利合作学习，参与结果能够影响国家行为体的决定。因而，任何用技术标准取代参与公平的尝试都将远离环境公正的共鸣生成，无法体现环境公正国家共振机器运行的机理，最终削减环境公正政策的合法性与稳定性。 平衡(EJ-as-balance)是谈判国家的矛盾性承诺(Negotiating the State's Contradictory Commitments)，是环境公正支持者与反对者之间诉求协调的准则。这种协调通常发生在环境公正支持者根据预防性原则和已累积的污染影响而提出减少环境威胁时，政府环保部门必须在企业利益与公民社会利益、经济利益与生态利益、行政效率与社会公平之间进行协调与平衡。面对这种局面，主张环境公正的国家行为体常常做出多样性反应，异常闹心(heart burn concerns)，左右为难。平衡作为环境公正共鸣的一种方式，使得国家行为体被迫在谈判中作出矛盾性选择，努力维持多方诉求。对国家行为体来说，如何判断是否实现平衡维度的共鸣，用一句名言表达，“假如双方都生你的气，那么你就知道你一定是做对了”(21)。 平衡的实质是参与者之间合作。通过平衡性合作在环境公正各个主体之间建立信任机制，有助于共鸣生成。即使在同为环境公正的支持者之间，或者反对者之间，合作也是有益的。从环境公正政策解决跨社区不平等的有效战略看，“对减少环境不公正的政策的有效性来说，雄厚的技术援助、紧密的社区参与和多维度策略都是必要的”(22)。这类合作也是环境公正平衡维度共鸣生成的应有因素，不应该被忽略。 合法性是环境公正国家共振的中心问题。环境公正政策的合法性是环境公正国家共振的最终归宿。在实践中，环境公正的支持者、反对者和国家行为体都可能对真正实现环境公正失望，削减参与的兴趣，但是有意义的环境公正政策发展应该是他们的共同目标。不同主体在同一个平台交换意见，形成的重叠共识也许没有一方满意，但是无疑是环境公正政策获得合法性的重要渠道。然而，这种合法性的产生，需要国家共振机器运行的框架、原则以及维度：标准、公平、平衡的共同振动，才能够形成完美的共鸣，即获得理想的环境公正政策制定和执行。忽略其中任何一个部分，环境公正的国家共振机器都无法正常工作。在这一过程中，隐藏在其背后的国家性质、政府价值取向、公民偏好以及经济社会发展状况都会影响共振结果的品质，影响环境公正政策合法性的品相。 合作主义视角下环境公正国家共振理论的评价 合作主义(Corporatism)思想由Schmitter在20世纪70年代系统阐述。Schmitter认为，合作主义作为一个利益或(和)表达系统，一种特殊模式或理想类型的组织制度安排，“其作用在于将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中”(23)。各种社会组织在国家体制内合法表达诉求，与国家行为体一起达成社会和政府治理目标。国家行为体承认社会组织的代表权，同时社会组织承认国家行为体拥有一定的控制权，在社会与国家之间形成合作关系，共同成为公共责任主体，达成社会和政府治理目标。 根据国家与社会在合作关系中的角色对比，Schmitter将合作主义分为国家合作主义(State Corporatism)和社会合作主义(Societal Corporatism)。从参与合作的组织数量限制、行业或地域的唯一性、组织义务性、非竞争性、内部分层性、功能性分化、国家承认、代表性垄断以及领导选择和利益表达控制来看，国家合作主义政策过程中参与组织数量有限，在一定领域的代表具有唯一性，其义务性由国家安排，相互之间竞争性低，内部层级分明，承担的功能边界清楚，国家承认其拥有绝对性代表地位，受国家保护，被国家控制；社会合作主义政策过程中参与组织数量多，在一定领域的代表不唯一，其义务性非国家安排，相互之间竞争性高，内部层级不明，承担的功能边界不清，国家不承认其拥有绝对性代表地位，在社会中自主生存，不被国家控制。(24)合作主义的制度安排，既改变了传统组织作为压力集团的政治参与方式，也带来了政府传统决策模式的变革，回应了社会日益组织化、分工日益多样化的现实状况，成为当下诸多治理理论分析的基本工具。 从合作主义视角看，环境公正的自由选择理论、行政控制理论以及政企合作理论都存在诸多缺憾。自由选择理论基于功利主义价值，主张环境公正的实现完全依赖市场手段，排斥行政干预。行政控制理论则与之相反，夸大行政权力在环境公正实现过程中的决定作用，忽视社会参与功能。政企合作理论意识到环境公正单靠政府或企业都无法实现，主张将两者相结合，但是缺少社会组织的参与，折损其合法性与稳定性。总体而言，这几种环境公正的实现理论都未能体现出合作主义的基本要义，无法回应客观的环境公正的治理样态。 环境公正的国家共振理论主张在环境政策过程中参与组织数量没有明确限定，在一定领域的代表不具有唯一性，其义务性由国家安排或组织自身宗旨决定，相互之间竞争性低，内部层级不太分明，承担的功能边界不清楚，国家一般不承认其拥有绝对性代表地位，受国家保护，被国家适当控制，在决策运行路径上自上而下与自下而上相结合。可见，环境公正的国家共振理论坚持在国家平台上政府主导、多元参与，实现环境公正的相关主体在标准、公平以及平衡维度上共振共鸣，推动政策过程合法化。最终在国家与社会之间形成制度性合作关系，达成环境公正的共同责任，实现环境公正的治理目标。 这一理论既是对环境公正的自由选择理论、行政控制理论以及政企合作理论的超越和完善，也是对国家合作主义与社会合作主义两种政策模式的超越。既不走传统社会主义的行政控权、完全排斥市场的道路，也不走传统资本主义的市场自由选择、竭力排斥行政干预的道路，是环境公正治理中的第三条道路的尝试，给环境公正的实现提供了新视角及新的可能性。 环境公正的国家共振理论可以从政策过程视角解释环境不公正是如何产生的，并对如何防范提供思路。作为一种政府治理工具，环境公正的国家共振理论具有广阔的理论空间和实践价值，对当下各国政府环境公正政策模式的解构与重塑具有重要的启示意义。 注释： ①⑨Heather Dillingham,"Determining the Current Status of the Environmental Justice Movement:Analysis of Revolutionary Actions",Harvard Journal of African American Public Policy,Vol.14,2008,pp.37～50. ②⑩(14)(16)(18)(20)(21)Raoul S.Lievanos,"Certainty,Fairness,and Balance:State Resonance and Environmental Justice Policy Implementation",Sociological Forum,Vol.27,No.2,2012,pp.480～503. ③Andrew Dobson,Justice and the Environment:Conceptions of Environmental Sustainability and Theories of Distributive Justice,Oxford University Press,1998,p.20. ④David Schlosberg,Defining Environmental Justice:Theories,Movements,and Nature,Oxford University Press,2009,p.5. ⑤Edwin Amenta,Michael P.Young,"Democratic States and Social Movements:Theoretical Arguments and Hypotheses",Social Problems,Vol.46,No.2,1999,pp.153～168. ⑥Mohai Paul,Kershner David,"Race and Environmental Voting in the U.S.Congress",Social Science Quarterly,Vol.83,2002,pp.167～189. ⑦Panl Mohai and Robin Saha,"Racial Inequality in the Distribution of Hazardous Waste:A National-level Reassessment",Social Problems,Vol.54,No.3,2007,pp.343～370. ⑧Robert D.Bullard,"The Quest for Environmental Justice:Human Rights and the Polities of Pollution",Sierra Club Books,2005,p.1. (11)David N.Pellow,"Environmental Justice and the Political Process:Movements,Corporations,and the State",The Sociological Quarterly,Vol.42,No.1,2001,pp.47～67. (12)(15)Adrian Ivakhiv,"From Frames to Resonance Machines:The Neuropolitics of Environmental Communication",Environmental Communication,Vol.4,No.1,2010,pp.109～121. (13)(17)(19)Jonathan K.London,Tara Mirel Zagofsky,Ganlin Huang,Jenny Saklar,"Collaboration,Participation and Technology:The San Joaquin Valley Cumulative Health Impacts Project",International Journal of Community Research and Engagement,Vol.4,2011,pp.12～30. (22)Mary Kreger,Katherine Sargent,Abigail Arons,Marion Standish,and Claire D.Brindis,"Creating an Environmental Justice Framework for Policy Change in Childhood Asthma:A Grassroots to Treetops Approach",American Journal of Public Health,Vol.101,No.S1,2011,pp.208～216. (23)(24)Philippe C.Schmitter,"Still the Century of Corporatism?" in Fredrick B.Pike and Thomas Stritch(eds.),The New Corporatism,Notre Dame:The University of Notre Dame Press,1974,pp.85～131.标签：社会公平论文; 公民权利论文; 组织环境论文; 共振结构论文; 社区功能论文; 空间维度论文; 政治论文; 时政论文;