城市社区治理的困境及其解决之道——北京东城区6号院的启示，本文主要内容关键词为：东城区论文,北京论文,困境论文,解决之道论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D035；C912.81 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2013)05-0015-13
一、引言
我国城市社区经历了几十年的快速发展时期，在这段时期内，各地在社区建设、社区管理、社区服务、社区治理等方面探索出了各具特色的社区发展模式。纵观中国城市社区的发展历程，社区发展呈现出以下两个特点：(1)社区治理逐渐成为处理社区事务的新趋势。无论是国外发达国家和地区的城市治理经验，还是国内部分城市在社区治理行动上的探索，社区治理在表达各方心声、维护公共利益方面具有突出优势，已经被政府、社区自治组织、社区居民、社会组织等利益相关方逐步接受，各地也尝试在解决社区问题时不同程度地引入治理方法，并收到了积极效果。(2)各地的社区治理行动表现出较大的差异性。我国幅员范围大，社区数量多，不同地区不同城市的资源条件与发展程度不一，这要求社区要从实地状况和本地居民需求出发，探索地方性治理模式，近些年涌现的沈阳模式、青岛模式、盐田模式等社区发展模式即是证明。不仅城市之间，城市内部也会存在差异，比如武汉就出现了江汉模式、百步亭模式等不同模式。社区模式的差异性探索，反映了以尊重个性为标志的治理方式与传统大一统行政管理方式截然不同的特点。
总体而言，我国城市社区治理还处于起步阶段，治理化程度不高、治理方式不够健全、治理技术相对缺失、对治理的认识比较浅显，绝大多数社区在协调和处理社区事务时倚重传统手段，一些使用治理方法的社区在治理过程中也会由于各种原因陷入治理困境。一方面，社区治理是社区发展的一个趋势，无论是从事社区实务的工作者还是研究社区问题的专家学者都对社区问题寄予厚望，在各界人士的共同促动下，社区治理涌现出一批具有标杆意义的实质性成果；另一方面，社区治理在基层社区的扩张远没有社会各界期望的那样强势突进，反倒是在治理过程中遭遇了种种治理困境，导致治理进程停滞不前，治理效果差强人意。本文正是以“社区治理困境”为研究出发点，通过具体案例，从社会学角度回应上述“社区治理的悖论”，并尝试从化解困境起源的角度提出防范或消除治理困境的方法。
在有关社区治理困境的研究中，存在三种取向：第一种是规范标准的取向，这类研究将“善治”作为社区治理的目标，认为只要达不到善治标准，就应该被视为社区治理存在的问题。针对社区治理中存在的问题，持一种应然的态度，即更多地论述社区治理应该是什么样子而较少讨论社区治理实际是什么样子。第二种是外部俯瞰的取向，这类研究并未将研究触角深入社区层面，而是站在社区之外以宏大视角讨论社区问题。其观察到的社区问题往往无法反映社区内部与社区周边的人们的细部情节，其“广镜头、高姿态”的认知视角忽略了社区事务参与者的切实体验，因此在解决社区问题上难以求得真解。第三种是保持原状的取向，这类研究深入社区并从社区调查中获得实证资料，但其处理资料的方式往往是简单地归类总结，将社区治理当中观察到的一切问题原原本本地呈现，未形成具有研究拓展功能的分析框架，这类研究的特点是就事论事，流于表面，无法提供系统的研究性认识。
鉴于社区治理的研究现状，本文尝试从以下几个方面弥补上述研究之不足：(1)根据治理困境发生的原因，本文将社区治理困境分为本质困境、结构困境和过程困境三种类型，分别从治理运行规则、治理所处外部环境、治理行动过程三个方面展开论述，虽然在经验上我们无法穷尽治理困境的各种表现，但在理论区分上本文的分类标准基本涵盖了社区治理中的各类困境，而且这些困境相互排斥，不同的困境表现可以对应不同的困境类型。(2)针对三种困境类型，分门别类地探讨社区治理遭遇困境的原因，并从制度、组织和技术角度有的放矢地提出解决治理困境的途径。本文认为造成社区治理困境的原因是多方面的，只有找出这些原因并根据不同原因找到相应办法才是解决社区治理困境的根本之道。本文认为社区治理是社区参与主体有意识地应用治理技术追求善治的过程，无论是解决本质困境，还是解决结构困境抑或过程困境，都可以将其视为优化治理技术和改善社区治理的实践。(3)提供一套实证分析范式，以实证范式而不是规范范式认识社区治理困境。本文以北京东城区6号院的环境整治项目为案例，回顾这个院落的一项社区治理行动，观察不同参与主体在社区治理过程中的反应、表达和行动，以及治理行动的流程、效果和经验，围绕这个院落以及院落治理，找出城市社区治理中的可能困境及其解决之道。总之，通过上述三个方面的工作，我们可以深入城市社区内部，跟踪观察社区治理行动的具体过程，以系统视角思考和辨别社区治理中不同类型的困境，并根据困境类型提出应对性的治理之道。
二、概念与案例
根据全球治理委员会1995年给出的界定，治理是指个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式之总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。在这个颇具代表性和权威性的定义中，治理意指由许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它有四个规定性特征：治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。在社会秩序建设与社会生活组织过程中，治理成为非常流行的词汇，由于治理概念涵盖的广阔性与模糊性，导致很多与治理无关的管理方式都归附于治理之下，毫不客气地说，在某些实践活动和研究活动上出现了“治理的滥用”。因此，使用社区治理概念时需要非常谨慎，我们并非将社区内所有事务的管理方式都称作治理，而是严格界定治理的内涵与特征并将其映射在社区治理分析上，遵循这一原则，我们将社区治理定义为社区相关参与方在处理社区事务上采用各种不同方式联合行动的总和。社区治理具有以下特点：(1)社区治理的主体既包括政府，也包括非政府、非正式主体，比如社区自治组织、社区居民、社会组织等。(2)社区治理强调各参与主体的合作信任与权力分散，强调国家和社会包括个人、私营部门的合作，强调一个上下互动与平行互动相结合的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。(3)社区治理的合法性主要来自于社区居民等各个主体的认同和共识，没有大多数人的统一，社区治理很难发挥真正的效用，甚至难以为继。
在明确社区治理特征的基础上，我们给出社区治理困境的界定，当社区治理遭遇下列情景时，我们认为社区治理处于困境状态：治理未施行(已具备施行条件)或治理中断；治理过程违背治理理念或治理规则；治理行动没有达到预期效果。当社区治理条件具备但社区治理行动未展开，或者社区治理行动已经开启但中途由于种种原因无法继续，这是社区治理困境的第一种状态。当社区治理出现了违背治理原则或偏离治理机制时，虽然社区事务的管理并未中断甚至能够达到效果，但其操作手段已经是非治理方式，比如出现主体单一化，治理权威独断等现象，这是社区治理困境的第二种状态。另外，当一项社区治理行动结束，或者一段时期的社区治理之后，评估社区治理的效果，如其效果远未达到社区治理设置的最初目标，也可以认作社区治理出现了治理困境。总之，在具体实施过程中，社区治理可能会朝不同的方向发展，所谓治理困境即是偏离了治理设定的方向，而解决之道即是纠正它的当前偏离路径，回归到治理方向。
在案例分析中，本文关注的是北京市东城区6号院①的环境整治项目（见表1），这个项目于2010年—2011年实施。
6号院原是北京标准件二厂的职工宿舍，共有3个楼门，6层，总计42户，现在的住户绝大多数仍是标准件二厂的职工。院内坑洼不平，车棚年久失修，经过社区居委会的调查，院里的居民都非常有意愿整修自行车棚、小凉棚和院内的路面。2010年初，北京灿雨中心(社会组织)与东城区6号院所属的居委会向EED(基金会)联合申请了6号院的环境整治项目，项目立项之后，2010年4月进入具体实施，主要内容包括清理院内堆放的杂物、铺设院内的砖道、修建自行车棚和休息亭等，2011年6月该项目正式竣工。
在环境整治活动中，6号院经过居民投票，选出6号院居民自治自管会，自管会有7名成员构成，小院居民在自管会的带领下，共同参与、共同治理6号院。灿雨中心的工作人员、居委会工作人员与自管会成员成立协调小组，一起分析要开展的工作，然后由自管会带领居民去实施。自管会承担责任和工作任务，但每一步决策都与居民开会讨论决定。6号院的环境整治活动由多方合作共同完成，不同合作方都参与到了项目中：亭子和自行车棚的费用由社区参与行动EED项目支持；铺路资金由街道办事处支持；亭子里的柜子由社区辖区企业资助；亭子里的桌、椅、凳子等由居民们自己动手制作。
6号院的环境整治项目被认为是灿雨中心推行的“参与式社区治理与社区服务项目化管理”模式中的重要板块，根据负责该项目协调工作的灿雨中心主任介绍，该模式以社区为单元，以社区项目为载体，将政府统一提供、居民被动接受的传统社区管理模式，转变为在街道和居委会协调下、结合社区特色、立足居民需求、关注弱势群体、居民全程参与的新型社区服务模式。从东城区6号院环境整治活动的项目内容、参与主体、实施过程、决策方式等各个方面看，它都符合社区治理的典型特征，因此作为城市社区治理的案例是适合的。
在展开分析之前，需要廓清社区治理研究的一些认识，以便于理清在社区问题上的模糊理解并为接下来的讨论做好铺垫。(1)在中国目前社区发展中，社区所有事务的全面治理是不现实的，往往是某些社区事务的管理采用治理方式，因此，从社区全面治理角度讨论治理困境必然发现我国的社区治理处于治理不足状态，因为在现实的社区工作中并未实现充分的社区治理。可以替代的研究策略是研究社区事务中的治理行动，这些行动是社区在治理方式上的探索，符合治理基本特征，透过对某项治理行动的观察讨论社区治理困境，这一研究策略是符合实际情况的。(2)讨论社区治理困境必须明确社区治理由谁发起，由谁执行，由谁维持，谁为治理后果负责?治理是外部设计的结果还是社区居民自发行动的结果?在当前阶段，治理方式并未成为社区参与主体管理社区事务时的自主选择，他们并非天然掌握治理技术，治理技术是一个习得的过程，在前治理阶段需要治理先行者的引导，目前社会组织成为这个角色的合适人选。社区治理的目标是从外部引导过渡到自主行动，只有居民主动参与社区事务，依据社区特点探索治理模式才算作合格的社区治理。(3)讨论社区治理需要明确治理手段与目标之间的关系。社区有效治理是社区治理的目标而非手段，目标达成是运用治理手段的后期呈现，以治理目标(比如提高居民参与、降低政府干预等)代替手段为社区治理提出建议，无法为解决社区治理困境提供答案，我们应该将建议的要点放在如何提高居民参与、如何降低政府干预等治理手段的寻求上。
三、本质困境
(一)何谓本质困境
本质困境是指在治理规则下由于治理本身存在不可避免和不能解决的矛盾而产生的运转困难，不论在怎样的时空条件和社会情境下都会发生。联系实际，社区治理的本质困境不以时空转换和社会条件的更改而消失，无论是发达国家还是欠发达国家，是成熟社区还是不成熟社区，只要社区活动是治理行动(按照治理定义被认定为符合治理内涵)，就会存在治理的本质困境。从某种意义上说，讨论社区治理的本质困境是将对治理的认识移植到对社区治理这一治理领域，因此在研究操作上，我们将从治理的基本要素出发，推导出治理过程中的逻辑冲突，并将此应用在社区治理领域以查验是否存在治理的本质困境。
根据治理含义及其特征，我们认为治理包含四个方面的基本要素：(1)参与主体的多元化，在城市社区治理中，政府、居委会、社会组织、居民甚至媒体力量都参与其中，改变了在行政管理体制下政府作为单独管理者的主体单一状态。(2)资源占有的分散与资源利用的共享，每一个参与社区治理的主体拥有的资源都是有限的，资源在社区里的分布是分散的，在治理过程中要达到治理效果需要资源间的交流与共享。(3)相互协商的决策机制，社区治理过程中任何决策的敲定与实行都要经过参与者的协商，不经协商出台的决策在治理机制下不具合法性。(4)成员关系的权力依赖，社区治理是一项集体行动，治理参与方要完成共同的目标就需要在治理体系中承担责任并交换权力，从而形成一个自主协调的网络。主体多元、资源共享、决策协商、权力依赖是治理的基本要素，凡是同时具备四个要素的社区治理可称之为充分的社区治理，本质困境是在充分治理状态下存在的一种困境类型。
治理理论中关于治理的讨论给出了治理行动中各主体的关系，但并未给出行动主体的行动意愿和行动表现，因此无法探寻治理行动的真实状态。笔者认为，治理本质上是占有不同资源的行动者相互交换资源达成集体行动的过程，在这个过程中，各参与主体的行动是一种理性选择行为。在理性选择行为基本假定前提下，我们可以作如下推论：(1)依据交易成本理论，行动者之间的交换并不是无摩擦的，而是需要花费成本的，在一定时间内交换频次越多，交换难度越大，交易成本越高，由各单项交换构成的总体交换效率就越低。(2)根据集体行动理论，在集体行动中，在缺少监督和激励机制下，行动者会尽量增加对集体的索取，而减少对集体的回报，这会导致不负责任和“搭便车”现象的发生。(3)根据社会交换理论，行动者进行交换的目的除了获得交换效用，还要获取对他人的权力，通过占有某种权力，可以保证其获得更多的资源。社区治理本质困境的存在正是从理性选择角度出发，依据相关理论作出的逻辑推论。
(二)社区治理本质困境Ⅰ：行动效率的降低
所谓效率是指完成某一社区事务所需要的成本投入，特别是时间成本的投入，可以用完成一件事务所需要的时间长短或者在规定时间内完成事务的多寡来衡量。在社区治理中有多个参与单位，每个参与单位又包含多个参与个体，如果严格按照治理参与原则，每一次具体事项都要经过参与单位相互协商，由于每个参与者的态度和意见不一，达成一致意见所需要的时间成本便会增加，如果在整个社区治理行动中的所有事项均采取协商讨论的办法，则整个社区治理行动所需时间会增加，这里还不考虑由于不同参与者博弈造成的时间损耗。相较于科层命令式的政府机制与竞争出价式的市场机制，治理机制的效率会显得低很多。
6号院院内休息凉棚的修建：2010年3月25日，针对6号院的环境脏乱差问题，该院19户居民举行了“开放空间”讨论会，将“小区没有休闲娱乐场所，希望能设计一个小凉亭”作为小区亟待解决的主要问题之一；4月上旬，6号院居民向家属院的原属单位北京第二标准件厂申请资金援助；4月20日，在6号院自管会选举大会上30多位居民再次讨论凉棚如何建的问题；4月27日，6号院自管会举行自治院会议决定将修建凉棚作为首先实施的第一批工程，并讨论了施工细节问题；5月24日，自管会向全院居民发出邀请，准备召开全体居民大会通报修建凉棚的事宜；5月27日，召开居民会议，对居民介绍了凉棚筹建事项，并向居民说明修建凉棚的决定；6月2日，自管会在院内张贴通知，“征求大家对活动小棚子的意见，如有意见提出修改，如果没有意见马上就要施工了”。6月中下旬，施工队进入6号院，与居民相互配合修建凉棚；7月11日，自管会组织6号院居民讨论使用凉棚的文明公约，公约规定：“晚上休闲娱乐超过22点时，请注意您的声响，以免影响其他居民休息；保持环境卫生整洁，使用过休息凉棚后请打扫干净；棋牌类娱乐用品、清洁用具等由专人统一保管”；11月25日，小院内道路、车棚和凉棚全部建好之后，向居民朋友发出通知，征集凉棚的名字；11月30日，在院内空地上，由居民投票凉棚名称，经过居民票选，凉棚被命名为“怡心亭”，由此，院内凉棚的修建告一段落。
纵观6号院的环境整治，与修建凉棚类似，在大项目下的每一细分事项，都要经过多个步骤——自管会开会讨论项目意向，在院内张贴告示通知居民并征求居民意见，在居民无异议后讨论项目的实施方案，具体实施项目并邀请居民参与，项目完成后做好财务填报工作。按照这种步骤执行的项目事项周期通常会持续一个月甚至更长时间，因为严格遵循治理协商原则，每一事项都要经过以自管会为基础的居民代表协商，因此累加起来的项目全周期便显得过长。但必须承认，治理机制具备市场机制与行政机制没有的独特优势，治理机制下的6号院项目更能体现居民需求，在更大范围内听取居民意见，给予居民表达的机会，调动居民的参与兴趣，这是其他机制并不具备的，可以说社区治理对行动质量的注重高过行动效率。
(三)社区治理本质困境Ⅱ：主体责任模糊与行动整合困难
虽然治理模式强调进行公共事务管理时各参与者体现更多的是社会管理的责任感，而非追求自我利益，但在实际的治理过程中追求自我利益的行为依然存在，这导致参与主体之间偏离信任与合作，不同主体的行动难以在治理行动中进行整合。(1)即便是围绕同样的公共话题，不同参与方也可能各有其个人利益追求，例如政府部门可能关心看得见的政绩，社区服务机构关心职员福利，居委会关心上级政府的评定，只有受益人才最关心其享有服务的性质与质量。(2)在社区治理的参与过程中，各参与主体背后往往代表着不同的组织和不同的工作体系，而这些组织体系都具有特定的运转机制。受到组织指令和体制关系影响，这些参与主体不可能完全摆脱背后的控制，比如政府的指令性体制与社会组织主张平行网络管理的融合问题，诸如此类各方组织体系的区隔成为多方合作需要突破的障碍。(3)社区治理过程中强调资源共享和联合行动，造成责任主体模糊，参与过程不清楚，贡献无法辨识，这种模糊状况不仅导致推卸责任的产生，形成扯皮现象，还有可能造成对治理结果的模糊化处理，因为没有任何一方声称对结果明确负责，很可能对行动目标妥协，放低对行动结果的要求。(4)社区治理是一种集体行动，责任模糊使得社区治理行动无法摆脱奥尔森的“集体行动的困境”，即个人降低对集体贡献而增加对集体的索取，导致治理缺乏贡献而陷于失败的境地。综上，社区治理的执行取决于政府、社会组织、社区自治组织、居民等相关方有组织地参与互动，而问题在于如何把这些参与主体调动起来，并在合作框架下促动其对公共利益作出贡献。
在6号院的治理活动中，各参与方的配合较为默契，自始至终以合作的方式参与了社区的环境整治，但不同参与者的个人利益诉求是客观存在的。在环境整治项目结项之后，作为政府方的街道办事处特别是分管领导获得了较高的政治声誉，居委会成为了“明星”居委会，并被中央一级的媒体报道，灿雨中心拥有了品牌项目并在后期获得了基金会更多的资金赞助，社区居民收获了更加平整的院内道路和明亮的休息凉棚，笔者认为，社区治理的参与方能够顺畅合作的条件是在环境整治行动中参与方的私人利益与公共利益的达成并保持一致。有趣的是，环境整治项目取得效果之后，各参与方都强调自身在项目中的作用，这种对成果的“占有”和宣传与他们在项目中的投入并不相称，这里面存在“搭便车”的情况。社区居民群体内部，也有一些居民在环境整治行动中并无贡献，却直接享受了整洁空间的益处，而作出贡献的居民并没有获得更多的收益。
(四)社区治理本质困境Ⅲ：治理主体间的权力分层和权力压迫
治理的基本要素包括资源共享与权力依赖，在治理过程中由于不同参与方占有资源的不均导致权力配备不平等，占有更多资源的参与者拥有更大的权力，参与主体会利用权力占有的不平等削弱对方，以追求对本方最有利的资源交易，获得更多的资源，从而形成新的权力不平等，甚至是权力压迫，这无疑违背了治理主体平等参与的初衷。在治理中形成的新的权力不平等，直接影响到谁将在治理中受益，而资源集中会造成“治理市场”的垄断，将造成治理收益分配的进一步不平等，这一点与经济市场上的垄断者获得独占利益毫无二致。在社区治理中，虽然允许治理中的每一个主体都发出声音，治理组织者也宣称会照顾每一位参与者的需求，但治理网络在一定程度上存在排他性，它们是由其成员的自我利益驱动的，根本的动力并不在于对广大公众利益的关怀，尤其不关心排除于网络之外的人。在治理实践中，往往那些“声音强大”的人占据优势地位，从而在治理成果中获取更大部分。
观察6号院的案例，环境整治过程中权力压迫与权力分层的现象并不明显，但在某些情景中也隐现某些权力不平等的痕迹。在环境整治协调小组中，由于街道办事处在环境整治中提供购买建材的资金，灿雨中心提供治理技术，二者在协调组中因占有较多资源而占据相对主导位置，因此在各种治理事项上成为首要的和最重要的“发声者”，在项目决策上通常是街道办事处和灿雨中心在讨论会上发言，而社区居民只是讨论会上的旁听者和决策的执行者。另外，在项目具体执行过程中，自管会成员作为环境整治的最积极支持者和参与者，往往以自管会的意愿代替全体居民的意见，比如在修建院内花坛过程中，自管会只是询问了几位居民，便作出了整修花坛的决定。另外，在搭建水泥花坛的过程中，自管会成员根据自身喜好提出倡议，并找到几位居民的同意意见做佐证，便开始施工，在这些行动中，自管会成员利用手中的资源彰显了本方权力而忽略了其他居民的权力。
(五)解困之途
针对社区治理中出现的本质困境，笔者认为应该从改善治理基本要素的角度寻找解决困境的办法。
1.在处理社区事务上引进其他资源配置机制，包括市场机制与政府机制，与治理机制相结合，共同促进社区问题的解决和社区建设的进步。必须指出，至今人们在提供社会服务方面探索出的三种典型机制，市场、政府与治理，并不是彼此割据相互冲突的关系，过去数十年中，这三种机制的界限日益模糊。在社区治理中，治理机制与市场机制、政府机制具有同等地位，而不是对二者的替代，从消除治理缺陷的角度讲，不仅存在市场失灵和政府失灵，也存在治理失灵，只有在社区治理中综合利用三种机制，才能相互弥补缺陷避免失灵。政府机制的典型特征是科层命令，其优势在于决策效率和掌握充足的社会资源，市场机制的典型特征是价格竞争，其优势在于决策的自我负责和投入产出比最大化，政府和市场的优势能够在一定程度上弥补治理本质困境中的低效率、责任模糊和权力不平等现象。
在6号院的环境整治活动中，我们也可以看到政府机制与市场机制的作用，比如在铺设院内道路时，6号院自管会向街道办事处申请修路资金，街道办事处在短时间内调拨了砖、沙石和水泥，这充分体现出政府机制在社区治理中的作用。另外，在引进铺路施工队时，自管会的正副会长先后考察了5家施工单位，最后选定了在资质和价格方面最划算的施工队；在搭建院内凉棚时，小院居民提出使用的材料价格不要太高，最终放弃了钢板而选择石棉瓦板材；在施工过程中所用的居民家中自来水，按照市场水价支付居民水费等，这些细节都表明市场机制在社区治理中的积极运用。
2.改善治理要素结构也可以缓解治理本质困境的发生。如上文所述，多元主体在社区治理中通过相互协商的方式讨论社区事务，在信任合作、资源共享的基础上形成社区自主网络，恰恰是这些治理的基本要素造成了社区治理的本质困境，从这个源头出发，我们认为可以通过改善治理要素结构的途径化解治理困境。(1)在社区自主网络中设置治理权威，便于在居民争论不下时作出裁断，以提高决策效率。(2)按照参与者在社区治理活动中的贡献分配权力，改变一人一票的权力格局，增加治理活动中突出贡献者的权重。(3)设立惩罚机制，对社区内不参与治理活动但享用治理成果的居民收费，费用用于社区公共事务或者奖励在治理活动中贡献大的居民。(4)增加投票方式在讨论过程中的比重，讨论不定时以投票方式确定结果。
街道办事处是物资资源的提供者，它负责为小院修整提供建材资金和其他公用资金，灿雨中心是治理技术的掌握者，它负责在环境整治活动中提供技术支持，社区居民是小区施工的直接参与者，他们负责将讨论确定的方案具体实施，在居民群体中，自管会又是居民的代言人，这三方的力量相互牵制，通过协商沟通、交换资源的方式推进社区环境整治。笔者观察发现，尽管在治理体系中各方力量相对平等，但在治理的不同领域，资源掌握者的权威作用非常明显，比如铺路材料的保障问题由街道办事处一家决定，而开会方式则由灿雨中心决定，进入施工环节之后则由社区居民特别是自管会一家决定，从这里我们能够看到在社区事务的抉择上并非一人一票，而是资源多寡决定权限大小。在对待“搭便车”问题上，有的居民反映小院内的租户不交公共维护资金也不参与小区劳动，但自管会并未对这些居民强制收费，而是通过募捐方式争取租户对社区环境的贡献。笔者提出的改善治理要素结构的办法都是在不违背治理基本原则的基础上对治理技术的有意设计，是对社区治理出现本质困境时的结构调适，当面对社区治理实地情境时，要根据社区状况妥善运用，否则，就有可能违背治理原则、脱离治理轨迹。
四、结构困境
(一)何谓结构困境
围绕静态的社区和动态的社区治理，存在一系列的社会结构，这些社会结构如果出现协调偏差且在短时间内无法回到和谐状态，就会出现社区治理困境，我们把这种受到社会结构支配而形成的治理运行困难，称之为社区治理的结构困境。通常的社会结构包括国家结构、(狭义上的)社会结构、市场结构等，它们对社区治理产生作用，一方面是某单一结构及其结构内部要素对社区治理产生影响，另一方面是多种结构交互作用社区治理产生影响，这两种力量相互结合共同形塑社区治理。社区治理结构困境的有无、大小以及复杂程度直接决定于社区所处的社会结构，准确地说，社区治理结构困境与社区所处社会的政府形态、公民社会发育状况、市场秩序规范程度息息相关。在研究操作上，我们要考察社区面临的各种社会结构，分析这些社会结构如何影响社区进而影响社区治理行动，这些社会结构既包含社区内外的微观社会构件，也包含国家与社会关系这样的宏大结构。
在当代中国社区发展中，治理是作为外部要素引入社区事务的，在治理行动中，参与社区治理的行动者会遭遇双重乃至多重结构的影响和约束，按照角色冲突理论，人们在结构发生转变或结构冲突时会遇到角色扮演的不适应现象，这是我们分析结构困境首要考虑的问题。其次，“国家—社会”关系结构是研究地方政府问题上社会学常用的分析视角，社区作为连接国家与社会的枢纽，“国家—社会”框架是一个较为适合的分析思路，在社区治理的研究中，很多学者在论述中也隐含了对“国家—社会”关系的关注。正是基于这个原因，本文引入“国家—社会”关系作为结构分析的研究工具，但是，在社区治理研究中，学者们较多强调“强国家—弱社会”的结构，而忽略“强社会—弱国家”的结构，殊不知后者同样可以带来社区治理的困境。借助社区治理研究中广泛关注的结构因素，本文界定社区治理的结构困境。
(二)社区治理结构困境Ⅰ：参与主体嵌入性行为与治理行动的冲突
嵌入是指个体行为受到其所处的社会结构的限定，这种社会结构决定行为的形式与结果，参与主体的嵌入性行为是指社区治理的各个参与者在进入治理领域之前所根植的社会土壤以及对这片土壤形成依赖性。治理外部的社会土壤并不因治理主体进入社区治理领域而改变其对社会主体的约束，它依然会影响治理参与者的行动目的、行动方式、行动逻辑和行动结果，但这种社会结构下的嵌入性行为与治理规则要求的参与行为并非完全一致，这便造成参与主体的行为冲突。这种冲突包含两个层次，第一个层次是参与者单方的行动冲突，即参与者个人面临外部社会结构和治理规则时产生的行为冲突；第二个层次是多方参与者的行为冲突，即不同的参与者因为背后倚赖的社会结构不同在治理领域内发生的冲突。
我们以社区居民在社区治理中的行动来说明第一层次的行为冲突，在社会角色扮演上，6号院居民首先是生活在城市工厂家属院的民众，在社区环境整治项目开始后他们又成为治理行动的直接参与者。作为计划经济时代遗留物的工厂家属院，院内居民具有以下几个特征：(1)对政府的依赖，希望小区内的大事小情政府都会关注，居民的任何困难政府都会照顾；(2)对原属单位的信任，尽管家属院已经从原企业脱离关系，但居民认为院内的公共事务都要让单位知晓，如有需要会主动寻求单位庇护；(3)对居委会的抵触，认为居委会是为政府“跑腿的”，并不关心居民的疾苦；(4)有公共需求但不知向谁提出，不会主动提出，对社区事务的参与积极性不高。社区居民的这几个行为特征都与他们生活的社区息息相关，可以说是社区社会结构形塑了他们的行为特征，在环境治理之前，社区居民的行为与原有的社会结构是相契合的。但环境治理行动开始后，特别是引入社区治理机制，号召居民主动参与治理过程，政府、居委会、原单位都不再是惟一权威而是治理主体中的一个代表方，社区居民与他们有着同等的权力，决策过程要经过相互协商，这些由社区治理带来的新要素与社区居民的原有生活形态格格不入，因此在社区治理行动中出现了行为冲突，笔者认为这是中国传统社区管理与现代社区治理方式之间的张力。
与此相关联的第二个层次的行为冲突是不同参与方之间的冲突，我们以社区居民与灿雨中心的关系为例，灿雨中心在6号院环境整治项目中负责引导和指导居民的治理行动，纠正治理行动中的非治理行为，保证整个项目以治理的方式前进。灿雨中心熟练掌握治理技术，坚持治理原则，这与对治理技术陌生的社区居民有着较大差距，往往出现居民等待指令的状况，居民们多次对灿雨中心的工作人员表示“有什么事情你们吩咐，我们照着做就行了”，诸如此类的不合拍的情景贯穿于社区环境整治的始终。我们当然可以将其视为在社区治理道路上不同主体相互磨合的过程，但不可否认，治理参与方的嵌入行为与治理行动的冲突是客观存在的。
(三)社区治理结构困境Ⅱ：强国家—弱社会结构下政府强烈的行政干预色彩
强国家—弱社会是中国社会管理体制中最强烈和最典型的特征，随着社会建设的逐步展开，国家之强和社会之弱都有所改观，但其根本的强弱对比的格局没有发生实质性变化，特别是在社区管理方面，国家并未放开对社区发展的过度干预，在社区事务处理和社区社会建设上体现出强烈的行政干预色彩。社区治理的原则虽然强调主体多元和地位平等，但在实际的社区治理过程中，政府(主要是街道)一方面直接干预治理行动，试图在社区公共管理中占据主导地位发挥支配作用，另一方面政府也通过对居委会的授意，以居委会的名义干涉治理行动的实施过程。这种行为过分剥夺了其他社区治理主体的管理权，在治理行动中无法形成治理权威和治理合法性，使得社区丧失了治理的实际意义。
6号院的环境整治因灿雨中心主张的治理理念主导着全过程，在最大限度上降低了政府的行政干预，但是一有机会政府便会将干预之手伸进社区，伸向环境整治项目。比如在铺路过程中，因为铺路所需材料的资金是街道办事处提供的，为了尽快赶工期出成果，街道办事处在未听取灿雨中心意见，未经社区居民讨论的情况下单方面作出了铺设路面的决定，并在决定当天将沙子、砖石运进了6号院院子里。在听到这个消息后，灿雨中心的负责人第一反应是“这么快，怎么都没给我们说一声啊?”可见，街道办事处的干预想法是随时存在随处可见的，特别是当它在治理行动中提供资源时，它会认为社区是政府办的应该接受政府管理，资源是政府提供的政府具有自由调配的权力，特别是当政府认为其行为是为了提升群众的社会福利时，它会积极干预社区治理行动。
但政府行政干预会对社区治理造成不良后果，首先，社区居民对政府提供的各类服务不“买账”，政府很可能“好心办坏事”。比如街道办事处曾经为6号院粉刷楼道墙壁，居民们不仅说自己不需要，在粉刷过程中不配合，在墙壁粉刷完毕后也不爱护；但在环境整治行动中，居民们积极配合，搬走多年积累的小区内各种杂物等，并积极参与了各项劳动；再如居委会在6号院修砌的花坛，居民们并不爱惜，致使花坛长年无花，但环境整治行动中重新修整的花坛，大家开始关心种什么花，如何种好花等。另外，政府行政干预治理造成的第二个不良后果是其行为公然违背社区治理的基本原则，这些非治理行为很可能使刚刚建立起来的治理秩序瞬间打破，对处于幼苗期的治理造成严重破坏，短时间内难以恢复。
(四)结构困境Ⅲ：强社会—弱国家结构下的合法性危机及其治理行动与正式制度的对接不畅
应该说，强国家—弱社会是中国社会管理体制的总体特征，但并不是说中国社会管理体制是铁板一块，在任何领域都是这种“国强社弱”的状态。国家与社会的关系是一个连续统一的，任何社会治理领域都位于这个连续统一上的某一个点上，我们不能否认，在某些领域，社会的力量要强于国家，如果放眼全世界不同地区的社会治理，强社会—弱国家的社会结构比比皆是。治理的合法性是指治理参与方及社会各界对治理的认同程度，它不仅关系到治理过程是否顺畅，也关系到治理结果能否实现。在中国社会体制下，尽管说治理因为突出技术性而弱化政治色彩会赢得在政府统治下的生存空间，但政府决不会将公共秩序和社会事务全部交给“社会”治理，在主观意志上不愿，在结果评估上不敢，在操作方式上不能，如果社会向国家争要权力，其获得合法性支持就是一个现实中的结构问题。治理的合法性要处理好治理与政府的关系，也要处理好与社会行动关系，社区治理行动的成果要获得社会承认，需要与广泛的社会行动保持适度的一致。在当代中国，社区治理所倡导的行动原则领先于社会的接受程度和容纳程度，如果社区治理不能有效调整行动节奏和行动趋势，社区治理行动远远领先外部的社会行动，则社区治理成果难以转化为社会产品，社区治理成果就可能“滞销”或者流产，这就出现了社区治理与社会制度衔接不畅的状况。
在6号院的社区环境整治中，社会方包含两股力量，灿雨中心与社区居民，灿雨中心强力坚持走治理之路，每一方案都严格遵守治理原则，在治理行动中表现出强势一面，但是当他们作出的决定与政府意愿相左时，其受到的政府抵触也很强，最终的结果要么是灿雨中心让步，要么是二者不欢而散，这导致了在后续合作问题上二者出现分歧。而社区居民的一些超前举动，由于社会行动的落后而无法持续，比如他们在社区中已经着手垃圾分类，回收电子废品等，但后来发现社会上并没有做到垃圾分类和电子产品处理，社区居民的这些行动等于做无用功，这从一个侧面说明社区小行动与社会大行动之间的脱节。
(五)解困之途
由于社区治理的结构困境是因为社会结构的作用造成的，准确地说，是社会结构对于行动主体的影响超过了治理行动带来的影响，因此要解决结构困境，需要从两方面着手，一个是降低社会结构在治理行动中的影响，另一个是增强治理行动对治理主体的影响。降低社会结构的影响，首选的途径是将社会结构作用力排除在治理行动之外，每个参与主体不要携带任何社会身份进入治理领域，在6号院环境整治中，政府是较强的社会结构力量，它倾向以行政方式干预社区治理并随时准备在机会出现时施展行政手段，但当政府出现行政干预的端倪，灿雨中心总是联合社区居民将政府干预力量挡在6号院门外，或者最大限度降低其影响。
治理参与方以治理者身份而不是以社会身份进入治理行动，治理过程中摒除社会结构的渗透，这是罗尔斯在讨论社会正义时“无知之幕”的逻辑。布坎南也认为，当参与者无法准确地预测在规则确定后不断进行的各轮游戏中他们的位置，即存在着高度的不确定性，他们会倾向于选择一种有效的并且公平的规则。但是，人们进入治理行动时并不是“无知”的，而是非常明晰对方的身份以及自己的位置，这就要求在尽量限制社会结构进入治理领域时还要采取另一个措施，在治理行动开始前，形成经各参与方讨论并共同遵守的治理规则，这个规则应该保证参与者的行动独立性以及体现信任与合作，内容包含各方的权限、责任、行动方式与治理过程，在治理开始后，各参与方的行动必须遵从事先制定的规则，而不是借助于其他干扰治理原则的手段。6号院的环境整治实施之前，各方签订了一份《社区服务项目合作协议》，协议中规定了项目各方责任，项目协调小组构成、项目资金使用等内容，这成为各方参与社区治理的行动规则。笔者认为，这份简单的协议不足以消除社会结构的影响，倒是协调小组坚守治理理念的行为在社区环境整治中发挥着维系治理的重要作用。
由于现代社区治理对于中国社区来讲是一个新事物，治理参与方特别是社区居民对于治理理念的理解并不深刻，不掌握治理技术，加之长期生活在传统社区管理模式之下，因此对治理是一种试探心态，当治理遇到问题时也会经常回到传统社区模式寻找解决办法。要克服这种情况，需要治理行动从内部发力，通过各种“治理练习”强化对参与者的训练，让他们增强对治理理念的理解，习惯采用治理方式解决问题；同时，要经常性地总结阶段成果并以各种形式展示给治理参与者，增强参与者的治理信心，体现参与者的治理价值。通过这种对治理氛围的营造，可以降低社会结构对治理行动的影响，防范治理结构困境的发生。
笔者通过对6号院的跟踪观察发现，在推动治理方法增强治理影响上，6号院的做法非常典型，收效也非常明显，比如灿雨中心提倡并推行的“开放空间”开会方法发挥了治理训练的功能。开放空间是一个集学习、对话、想象、规划为一体的多功能会议，每个人分组围坐，平等交流，就社区发展存在的问题进行讨论，是一种开放式动态会议。6号院的环境整治方案主要通过开放会议的方式讨论确定，这被认为是体现社区治理平等协商理念的重要形式，长时间坚持下来，居委会工作人员认为“自从引入开放空间的思路后，会议的主角不同了。以前都是居民听我们的，现在是我们听居民的。居民有什么问题可以主动说给我们听，大家来讨论，这比我们自己去发现问题要好得多。”6号院项目结束时，经过治理行动“洗礼”的社区居民逐渐认识到治理的好处，有的居民说，“6号院的特色就是组织居民参与讨论决策院里的事情，如果没有这个特色了，只是像其他的院子一样进行改造、施工，那就会丢掉6号院的特色”，自管会成员也表达了自己对社区治理的认识，“6号院还是要坚持自管会与所有居民商量院里的大小事务，坚决避免走老路”。从社区居民的反响看，社区治理的理念和方法受到欢迎，随着治理技术的日臻完善，在治理框架内讨论社区问题将会成为一种趋势。
解决社区治理结构困境的另外一种方法是在治理行动中建立良性的应对社会结构的机制，即将社区治理与外部社会结构相结合，实现二者联动而不是分离。完全避开社会结构影响，以及实现纯粹的社区治理，都是不现实的，特别是在中国社区建设的背景下，政府的干预色彩浓重，老旧社区遗留问题多，社区治理尚未普及，或许在衡量这些社会背景的基础上设计治理方案才是更可取的途径。
五、过程困境
(一)何谓过程困境
治理概念强调治理首先是一个过程而不是结果，我们将存在于社区治理具体过程中的运行困难称之为过程困境，在研究中，只有进入到社区治理内部才能发现这些困境，因此，过程困境最具特殊性，不同的社区治理行动都有着专属的过程困境。当然，过程困境具有特殊性并不代表我们无法从一般意义上来认识这一困境，因为过程困境包含着更宽广的社会因素的影响。我们认识社区治理的过程困境，既要认清6号院治理困境的独特性，也要从这一独特性中寻找一般意义的治理特征。在研究操作上，我们试图从北京6号院的具体案例入手，以时间序列为线索，观察参与主体相互协商推动治理向前的过程，进而将其中的治理要点推广到更广泛的城市社区治理中，发展出具有普遍解释意义的理论逻辑。
本着从个案中发现但又可以推论到总体的原则，本文选择的三种过程困境，其中，对治理形势的判断和权衡，对不确定性事件的处理是每一个社区治理都会遇到的问题，只是由于治理者的判断、权衡和处理方式不同，导致社区治理出现不同的结局，如果这种结局无法达到预期效果，则认为出现了社区治理的困境。另外一种困境是治理格局的路径依赖，这是笔者在比较多个治理案例的基础上得到的发现，本文认为这是值得研究但不能给出确定答案的现象。如上文所说，社区治理的过程困境实践性特别强，对待此问题的态度和分析也是见仁见智，我们不能排除在此问题上可以有更多的认识。但本文提出的过程困境紧紧围绕治理主体的实践性展开，与本质困境、结构困境相比，对过程困境的分析更集中于对治理行动过程的观察和反思。
(二)社区治理过程困境Ⅰ：治理技术的实地应用面临多种两难选择
在6号院的环境整治中，灿雨中心作为社会组织代表，是这个项目的协调人，也是治理技术的核心推动者和熟练掌握者，整个项目中的治理过程主要由这家社会组织引导推动，从这个意义上讲，6号院项目是由社会组织倡导、各参与方踊跃参与的治理行动。在推动治理行动的过程中，灿雨中心与社区居民遭遇到了现实困扰：
1.合作与竞争的矛盾，合作是共同治理的基础，但过度强调信任与合作，会造成创新意识的衰竭，抑制创新者的参与热情。6号院的各项活动遵循居民普遍参与的理念，比如新建凉棚和新铺道路名称的选定，6号院自管会在灿雨中心的建议下发动居民共同想名称定名称，居民从中也体会到了参与的乐趣。但是开会讨论并非永远“和谐”，一些居民提出的个人想法在协商过程中被淹没在集体声音之中，导致一些居民在环境整治开始阶段参加了几次活动变得消极，减少发言甚至退出了治理行动。
2.开放与封闭的矛盾，有效治理的前提是多元权威之间的互信与合作，要做到这一点就必须严格控制治理网络中参与者的数量，使治理网络保持一定的封闭性。但封闭性不仅会将一些潜在的成员排除在体系之外，而且也不符合平等、协商、开明等社区治理原则。6号院为了整治好小院的卫生，在治理行动之初就由居民投票选举出了6号院自管会，在之后的社区环境卫生活动中自管会承担了主要责任。在历次的小院事务讨论会上，往往是以自管会成员为基础的几位社区积极分子参加会议，实际上是围绕6号院的公共事务形成了一个相对封闭的成员圈子，这个圈子一方面保证了治理行动得以顺利展开，另一方面也排除了社区其他成员的进入。在2011年端午节前夕，为了庆祝小院环境整治项目顺利竣工，6号院组织居民举行端午联欢，但参加联欢活动的居民也主要是那些在社区事务中表现活跃的人们。这说明封闭圈子一旦形成，便很难再以开放的姿态推进治理。
3.治理性与灵活性的矛盾，治理性要求制定和遵守稳定的治理运行规则、利用过去的经验提高治理绩效，但在实际的社区治理行动中情况是瞬息万变的，这就导致治理时原则性与灵活性的冲突。现代社区治理是一个舶来品，灿雨中心在6号院的治理行动中主要是因循了西方治理原则，尽管在实地应用中做了一些改善，但仍然表现出治理原则性强、灵活性不足的特点，比如灿雨中心强调社区事务一定要开会讨论，这使得会议频繁，在项目评估中也有居民反映“开会太多，感觉不太适应”。综上，在社区治理行动中遭遇的各种两难选择，可以归纳为治理技术设计与实地应用之间的矛盾，更准确地说，是治理技术应用过程中对治理原则的坚持未能适应现实情境的变化。
(三)社区治理过程困境Ⅱ：对治理理念的不同理解形塑的成员关系以及这种关系格局的路径依赖
在灿雨中心负责协调的社区治理项目中，与6号院同期进行的还有其他7个社区项目，笔者比较这些社区项目，发现一个有趣的现象，由于社区治理不同参与方对“治理”的理解是不同的，这种不同理解决定了他们在进入治理体系时作出了不同的行为选择，不同参与方围绕社区项目形成了特定的成员关系格局。更有意思的是，一旦这个格局形成，在接下来的社区治理行动中，这个格局不仅不会重组，而且会随着治理行动的进行得到固定和强化，也就是说在治理行动之初形成的成员格局关系会贯穿行动过程，并保持到行动结束的时刻，笔者把这种现象视作关系格局的路径依赖。同样是灿雨中心协调的社区治理行动，由于不同社区居民的参与程度和参与方式不同，所形成的成员关系格局是不一样的，这充分说明了过程实践在社区治理行动中的重要性。比如有些社区在治理项目初期就涌现出了社区领袖，在之后的社区治理行动中基本上延续社区领袖—社区居民的参与格局。再比如有些社区在治理项目初期，居民动员没有做好，导致居民参与热情不高，在整个社区治理行动中，这个社区的居民参与程度一直不高。
在6号院的环境整治项目中，也出现了这种状况，比如在政府、居委会、灿雨中心与社区居民的关系格局中，在项目之初，街道办事处的定位是有限参与，居委会的定位是尊重居民意见，灿雨中心的定位是坚持治理原则并以此主导社区项目节奏，社区居民的定位是在街道办事处和灿雨中心定好行动方案后参与执行，这样的关系格局确定之后，在历时一年多的社区环境整治行动中，基本保持了同样的格局。在社区居民内部，也出现了格局延续的现象，自管会的7名成员是积极表现者，会长是最积极者，社区积极分子的表现积极程度略低于自管会成员，一般居民有选择性地参与该活动，大部分居民不参加也不反对社区环境整治行动，在6号院的各类活动中，基本上保持了这样的参与格局。社区治理行动中的成员关系路径依赖，表明在治理行动中治理理念的扩散面临结构壁垒，至于为什么成员关系的演变会路径依赖，本文尚不能给出合理的解释。
(四)社区治理过程困境Ⅲ：不确定性事件导致治理走向的不可控性
任何一项活动都存在不确定性事件，有些不确定性事件甚至会造成质的影响以致改变整个行动。笔者并非有意夸大不确定性事件在社区治理行动中的作用，但在社区治理过程中不可避免地会遇到各种不确定性，如何对待和处理不确定性很可能左右社区治理行动的走向。在6号院的环境整治活动中，多次发生不确定性事件。
第一个事件是在6号院环境整治活动初期，小区居民在自治院会议上提出“租房者不愿意出维修公共设备的钱，收钱比较困难”，对于租房者在小院里的定位，是社区治理行动遇到的“难题”，如果处理不好很可能造成租房者和原住居民之间的矛盾，这个问题的解决，是在社区环境整治行动开始一段时间之后，6号院举行了一次募捐活动，在这次活动上，全院42户居民基本上都积极参加了捐款活动，包括租房户也参与了捐款，从而解决租房者不愿出资的难题。
第二个事件是小院内收废品的李师傅占用车棚堆放废品，治理行动小组一致认为，如果他不答应清理，接下来的环境整治工作将会非常被动。李师傅是失业人员，家庭比较困难，在了解了李师傅的情况后，治理小组主动帮助联系居委会，设法给他解决一个公益性岗位，同时调动他参与环境整治的积极性。在社区治理行动中，经常会遇到像李师傅这样的重点人群，解决好这类人群的问题是治理行动能够顺利进行的保障。
第三个事件是6号院的治理项目“出名”之后，吸引了社会各界的参观者到小院参观，也得到了媒体的广泛报道，自管会的成员也借势再接再厉，不仅做了纪念铭牌和展示橱窗，而且每个人都成为宣传小院治理的志愿者。在环境整治项目取得成功之后，6号院被树为社区治理典型，扩大了社会影响，也为居委会乃至街道争取到了更多支持。应该说，对于治理过程中出现的不确定事件，治理协调小组的处理方式是得当的，它在坚持治理原则的前提下试图将不确定性纳入治理体系，这应该是6号院在社区治理过程中提供的经验。恰恰是对不确定性事件的正当处置，才使得社区治理行动能够取得超出预期的效果，正如自管会会长所说，“最初的设想只是能把从楼门到大门之间的道路修好修平就行，没有想到最后能把整个院子从里到外都平整了，这是当初怎么也想不到的成果。”
(五)解困之途
社区治理的过程困境是在治理过程中发生的，我们提出的解决办法也要回到治理过程，在治理实践中寻求治理之道。结合6号院的案例，笔者认为优化治理技术是首要途径：(1)要掌握治理技术使用的“度”，上文中提到的社区治理面临的两难选择无不事关对“度”的把握，是主张合作还是主张竞争，是支持开放还是支持封闭，是坚持原则性还是坚持灵活性，都需要技术使用者的权衡。在6号院的环境整治活动中，灿雨中心的倾向是主张合作、支持开放、坚持原则性，正如上文所述，这种“度”的控制选择既带来了积极效果，也存在一些不足，还可以更加优化一些。(2)要鼓励每个参与者都能够发出声音，社区参与的过程不仅要看到有知识的人和强势人群能够积极参与项目活动，还要使那些处于弱势的人群和边缘的群体也能够发出他们的声音和全面地介入到项目活动的计划、决策中。(3)根据社区实际情况和居民群体情况修正程序规则，因为现代治理方法来源于西方，特别是关于如何开会的参与式方法在西方已经具备了成熟的体系，但应用到中国，必然面临文化差异导致的“水土不服”，这就要求应用这些参与方法时在程序上和表达方式上做一些改变，使方法更适合中国社区文化。比如开放空间技术，通常在会议开始要用40分钟时间介绍方法的概念和步骤，还要介绍方法的基本原则和法则，但灿雨中心发现参与者在开放平台上都急于表达想法，很多人没有耐心听主持人对会议规则的介绍而是想尽快地进入主题。灿雨中心根据这个情况做了调整，把介绍规则放在出现问题和冲突时再作介绍，或者是让在场的参与者自己讨论规则。(4)将社区治理技术传递给那些并不掌握治理技术的人们，同时传达社区治理理念，完成治理扩散。在6号院的案例中，灿雨中心是治理技术的“专家”，他们主导了社区治理的节奏和方向，为了更好地推动治理在社区中的扩散，应该把治理技术传授给社区居民，让他们掌握社区治理技术，成为参与式会议的主导者和组织者。
建立社区治理的引导、监督、反馈机制也可以在一定程度上缓解治理的过程困境。这里的引导，是指在社区治理过程中对治理方向的把控，对治理技术使用的指导，对治理主体参与的协调等，这项功能主要由社会组织承担。监督是对治理行动的性质和过程进行监督，包括外部监督和内部监督，外部监督由治理参与主体之外的人担任，内部监督又包括治理主体的自我监督和主体间的相互监督。反馈机制是对治理效果的信息的收集和评定，并根据收集到的信息做出下一步的治理行动。
虽然国内的社区治理蔚然成风，但是符合治理基本要素特征的社区治理并不多见，一个重要的原因是社区治理的参与者并不具备治理知识，不熟悉治理工具，但在6号院的环境整治中，灿雨中心的介入改变了这种境况，他们长期致力于在国内推广社区参与式方法，并通过参与社区治理活动积累了丰富的治理经验。在6号院的项目中，灿雨中心引导了社区治理的全过程，防范其偏离治理航道，保证了治理行动的“纯正”品质，这一点可以作为国内其他社区进行社区治理时的有益借鉴。6号院的监督与反馈主要是通过项目评估方式实现，但项目评估只是在项目结束后才进行，其对治理项目的评价基本上无法对治理行动产生实质性影响。因此，一方面要增加阶段性评估环节，根据评估结果适时调整治理行动，另一方面要建立参与主体的信息交换机制，特别是对于治理行动的建议要及时汇总，以改善社区治理行动的过程。必须说明，社区治理的目的是发现居民的真实需求并通过合理形式解决问题和满足需求，参与式方法等社区治理技术只是一个辅助工具，是帮助实现社区治理目的的手段而非目的本身，一味强调社区治理技术的重要性可能得到适得其反的结果。
六、余论
经过几十年的社区发展，中国的社区建设逐步迈入社区治理时代，治理作为一种方法机制被更广泛地引入社区公共事务，与此同时，社区治理过程中的一些问题也暴露出来，笔者将这些问题称作社区治理的困境。虽然针对社区治理的研究不胜枚举，但这些研究并未提供一个清晰的分析框架，本文根据造成社区治理困境的不同原因，有的是治理要素隐含的必然逻辑，有的是治理行动所处的社区社会结构所致，有的则存在于治理行动的过程，基于社区治理困境生成的原因和存在的领域不同，笔者将社区治理困境划分为本质困境、结构困境和过程困境，进一步阐释了三个困境的内涵、表现、形成和解决之道（见表2），并以北京东城区6号院的环境治理项目作为个案做了实证分析。
社区治理中会出现形形总总的治理困境，本文并没有也无法穷尽所有的困境可能，但我们认为社区治理中的各种困境都可以放在本文提出的分析框架下讨论，需要指出，在社区治理行动中，不同类型的治理困境是一种实在存在，而认识视角既是这些客观存在的提升，也是研究指导，困境的存在与认知视角是统一的。在案例分析中，本文从立论角度主要发掘的是社区治理中的种种困境，但实际上，6号院的环境整治行动就治理而言是成功的，我们在这项治理行动中也能够找到诸多解决治理困境的方法，从这个意义上，6号院的案例为其他城市社区实施治理提供了富有价值的借鉴。
本文的另一个贡献是针对治理困境的不同成因提出了相应的解决办法，除了上文列举的各种措施之外，笔者在6号院案例以及其他社区治理案例中发现，社区领袖在社区治理的推进过程中起着不可替代的作用，因此培育社区领袖对于解决社区治理困境至关重要。6号院的自管会会长是在社区治理活动中挖掘并培养的社区领袖，他不仅踊跃表现带头参与社区环境整治，还在各参与方之间起到了非常良好的枢纽作用，当社区活动遭遇困境时，往往是会长的表率作用在“有意”和“无形”之间化解了这些困境。为了顺利推行社区治理，在挖掘和培养社区领袖上可以参考以下几个标准：第一是社区领袖的公益性，具有对社区公共事务的奉献精神；第二是社区领袖的权威性，在社区内具有一定的社会声望；第三是社区领袖的平等性，尊重每一位居民的意见；第四是社区领袖的合作性，在社区工作中采用协商方式。这些标准一方面体现了社区领袖的个人魅力，这为其在社区事务中发挥“领袖”作用可以奠定基础；另一方面这些标准是与治理原则相契合的，只有将社区领袖的行为要求与社区治理理念协调统一，才能保证社区建设依照治理方式进行。
放眼整个中国当前的社区治理，既有与本文提出的治理困境的契合之处，也有相左之处，其中的原因，一方面是现实的多样性与理论统一性之间的差异，另一方面是本文提出的治理困境相对治理事实具有超前性。中国社区治理总体上处于起步阶段，但不同城市、不同地域的社区治理存在较大的差距，有些社区仍然处于传统行政管理体制之下，有些社区开始探索在部分社区事务上采取治理方法，有些社区已经可以熟练使用治理技术并在全社区内推广治理机制，处于不同治理层次的社区所面临的治理困境是不一样的。面对不同社区、不同层次的社区治理问题，本文并未从地方论和阶段论的角度展开讨论，而是从治理行动规则、治理行动结构和治理行动过程来划分困境类型，这样操作的好处是能够涵盖在不同治理阶段遇到的治理问题，使得不同社区在此分析框架中可以准确定位并找到适合的解决途径。诚如文章标题所示，本文讨论的核心问题是在社区治理状态下发生的治理困境，但笔者认为中国社区治理的状况绝大部分属于“弱治理”状态或者“前治理”状态，即未能实现全面的和充分的社区治理，这样本文提出的社区治理困境及其解决之道便显得有些“超前”。但笔者认为，社区治理作为社区发展的一种趋势，如果在其社区发展过程中，在利用治理方法改善社区状况的过程中，各参与主体意识到治理可能会遭遇的困境，进而有效避免这些困境，促使社区治理向更优更好的方向趋近，对中国社区发展无疑会取得事半功倍的效果。更重要的是，本文针对治理行动规则、治理行动结果和治理行动过程提出的治理困境及其解决途径并非好高骛远，而是切合当前实际的：一些社区治理在治理行动中并不明晰治理规则，或者“教条式”的遵守规则，这会导致在治理过程中遭遇本质困境，而解决这个困境的方法是从制度层面入手，确定一个更适合本地社区治理的规则并保证规则的适用性。一些社区治理在治理行动中未考虑社区及其治理行动所处的社会结构，又无法缓解结构之间的冲突，这会导致在治理过程中出现结构困境，而解决这个困境的方法是从治理组织体系入手，在一个由各主体构成的组织框架内改善组织成员关系推行治理行动。一些社区治理在治理行动中由于各种不确定性事件的发生引发对过程的控制失当，且不能及时进行调整使治理回到正常轨道，这会导致社区治理遭遇过程困境，解决这个困境的方法是优化治理技术，分散不确定性事件带来的行动风险。在中国社区发展中，社区治理面临的难题无不存在于规则、结构或行动的框架之下，而要解决这些难题又都可以从制度、组织和技术三个方面寻找路径，因此，从社区实务的角度讲，遵循本文提出的分析框架不仅能够保障治理的规范性和行动的有效性，更能够防范社区事务处理上的治理缺失，抑或治理滥用。
社区治理存在治理困境，并不表示我们否定治理手段在社区建设中的积极作用，本文集中讨论社区治理存在的一些缺陷，而治理的正向功能在文中并未着重强调，实际上在某些方面治理效果要比市场和政府机制的效果更加积极有效。鉴于我国社区治理还处于起步阶段，本文只能选取一项社区治理行动作为案例来分析社区治理困境，这样的处理方式可以对社区治理的观察更加深入，而且是就治理谈治理，把很多非治理的干扰因素控制在分析框架之外，但这样的做法有可能失去对社区的宏观审视和整体关怀。现阶段在我国社区的全面治理尚未铺开，社区治理仍在探索，但无论是作为研究者，还是作为社区事务的参与者，我们都期待社区全面治理时代的早日来临。
注释：
①按照学术规范，本文对文中出现的人名、地名和机构名称做了技术性处理。
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