论公共职位的资源稀缺与配置方式，本文主要内容关键词为：职位论文,方式论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着全球化和世界范围内的新公共管理运动的兴起，政府理论研究路径的创新和政府理念本身的更新是必然的。本研究尝试以公共职位为分析因子，围绕其属性、特征、配置等建立起一个分析框架，从而为政府理论创新寻找一个有效支点。
一、问题缘起：政府图景预设及由此引出的话题
1.基于现代政府理念所作的政府图景预设
政府产生的必要性、方式与属性，一直是政治理论家们探讨的热门话题，围绕这一话题进行了大量的论争，并形成了多个学派。在此，为了研究的需要，我们无意于介绍这方面的研究进展，而试图在现代主导性政府理念基础上，模糊政府产生的实际途径，模拟预设一个政府的构造与运作图景，从中发现公共职位在政府中的位置及由它引发的问题域。
假定一个无政府的区域小社会里，为了解决共同生活所必然带来的问题如保护产权与私人利益、维护生产与交易秩序、提供公共物品、保障区域安全等，曾试验了多种方式，最终，居民们集合起来召开会议（全体大会、代表会议、议会），制定出规则和方法（宪法和法律），决定成立一个专门的组织（政府），由一帮人（公职人员）专职负责上述对居民来说不得不解决的问题（职能），所需要费用由居民分摊（税收）。以后，随着事务的增多，职能的扩大，“专门组织”必然不断分化与增设，于是，便出现了维持公共秩序的“警察”，负责对外防御的“军队”，处理违法案件的“法院”，等等。至此，一个系统的政府体系就建立起来了。
无疑，依托政府理论的新近成果拼揍起来的这样一幅政府图景，是头脑设计的产物，但能够出现这样的构想却经历了上千年的实践履程和理性酝酿。它是现代人关于政府理性的现实写照，当然，它也是一次次政府形式历史演变的昭示和一代代思想家累加式地揭示的产物。一句话，这一图景是虚拟的，但却以理论和事实依据做支撑。它最大的价值在于，告诉人们政府进而国家是怎么一回事，公共机构与公共权力的位置究竟在哪里。透过这一图景，可以发现政府其实并没有什么可神秘的，它无非是人类出于自身利益和自我保护的需要而做出的一种选择。
认识这一点并不是无关紧要的。历史上，一切在今天看来都是邪恶的、非正义的乃至罪恶的奴役、欺压和争斗，大都是在政府（国家）本质“遮蔽”的前提下完成的，不管这种遮蔽是统治者或既得利益者有意为之，还是理性未及的结果。主要由西方学者完成的对政府（国家）神话的清理，事实上完全可以称得上是现代政府（国家）理念的前提，各国政治变革的先声，以及从民主与公共性角度探讨政府相关理论的合法性依据。没有这种“解咒”、“除魅”的过程，对政府的认识就无从谈起。
2.从公共职位角度研究政府问题的可行性
对政府图景的模写，在一定程度上反映着政府理论的精细化状况，通过它亦可以反观政府理论的进展。循着预设的政府图景所提示的价值导向，可以发现这样一些理论脉络：政府的起源、本质与功能理论：理论组织与权力的属性和特征理论；国家与社会、政府与个人关系理论；政府干预与市场调节理论；政府结构理论；权力制衡与三权分立理论；选举制度与文官制度理论；税收安排与财政分配理论；共和制与代议制理论；以及民主、平等等宏观政治理论问题和议会、行政等具体的部门政治问题。上述作为政治学界长盛不衰的话题的研究取得了长足的进展，但也存在明显的疏漏和缺项。比如，当把视点集中到由人充任、由权力充实的职位上时会发现，在居民们倡议成立的“专门的组织”与“专职的一帮人”周围，其实有很多未涉及、未解决的问题。尽管针对这两个方面的专门性研究已相当发达，如已形成相当规模的行政组织、组织行为、职位分类、考试选举、文官制度、人事行政等理论研究，但以政府职位为工具和线索而展开的系统性研究却相当薄弱。
职位是社会分工的必然产物，是与人类有组织的社会生活历史相始终的，在国家、政府存在的条件下，更是如此。公共与职位的连接是真实的历史与书写的历史共同发展的结果。为了研究的方便，在此我们把公共职位限定为由公共税收供养的、行使公共权力的政府部门中的具体工作岗位。
公共职位之“公共”并非是一个无关紧要的前缀，它起着界定职位范围的作用。从词义学的意义上讲，公共的含义为公众、共同、大家、公有、共用，可以说凡具有社会性的事务包括国家的和集体的，皆属于公共的范畴。美国学者达尔就曾作过这样的总结：“从亚里士多德到当代的许多政治哲学家，都把某种意义上的公共活动归结为政治的一个特性，这涉及到公众意图、公益、公德，或人类生活的其他明显的‘公共’方面。”[1]（P19）一个引人注目的现象是，随着政治研究领域“革命”、“斗争”、“阶级”、“专政”话语的逐渐淡漠，“公共”出现的频率越来越快，公域管理与私域管理的探讨早已成为西学热点。而且，对公共的讨论越来越与公共权力等相联结，有时甚至直接等同于公共政治。在我国，伴随着公共行政、公共政策、公共管理研究的逐渐深入，“公共”话语也日渐兴盛。商务印书馆出版的《公共译丛》总序中提出：“公共领域则是向天下开放的公共权力之域，亦为政治正义寄身之所。以个人自由为价值内核，以宪政民主为制度中坚，正是所谓‘公共’之鹄的所在。”“‘公共’的制度重构已成当务之急。”“学术的重点要移至与‘公共’相关的理论的汲取与制度的建构上来。”（注：参见商务印书馆2001年出版的《公共译丛》各分册，第1页。）
政府职位作为静态的技术性制度安排，本身并无多少值得大花笔墨的理论问题，但它却具有很强的渗透力，在政府内部的组织与人事关系上，一切组织都是由一个个具体的职位填充的，任何官员也都要被固定在特定的职位上；在政府与社会的关系上，民众建立政府是希求通过设在政府中的一个个具体职位获得自己所需要的服务，而充任政府职位的官员无一例外是从社会中产生的。围绕政府职位至少可以形成如下的问题与命题：政府职位的属性是什么或称政府职位何以是公共的，公共职位为何是一种稀缺性资源，公众为何对谋求公共职位存有强烈的偏好与预期，公共职位拥有者的地位属性与行为理性是什么，政府职位公共性与部分人代理矛盾的表征是什么，什么样的公职“进入”机制是合理的，“进入”机制对政府能力和政府效率提升有何影响，等等。由此可见，从公共职位角度探讨政治现象与政治矛盾是符合科学研究的问题意识和学理规范的。
二、资源稀缺：公共职位的供求矛盾分析
1、作为稀缺资源的公共职位
公众共同组建了政府，直接行使政府公共权力的却只能是部分人，也就是说，政府内公共职位的数量在任何条件下与公众的总量相比总是有缺口的，即存在着公共职位公众所有与部分人代理的矛盾。这一长期以来被人们忽略的矛盾，其实是政治现象中的基本矛盾之一，也理应成为政治学的重要关注点。正是这一矛盾引发了公共职位的资源稀缺。
法国著名思想家贡斯当在批评卢梭关于每个人毫不保留地把全部权利让渡给共同体的主张时，陈述了如下的事实：“一旦主权者必须使用他所拥有的权力，或者换句话说，一旦必须开始运作实际的权力组织，那么，由于主权者不可能亲自行使主权，他必须把它委托出去，结果便是所有那些属性（指卢梭所谓的主权不可转让、不可分解等属性——作者）将会荡然无存。由于以全体的名义实施的行为，必定——不管我们喜欢与否——是由一个单独的个人或极少数人支配的，因此当一个人把自己奉献给全体时，他并不是把自己奉献给了抽象的人，相反，他是让自己服从于那些以全体的名义行事的人。由此可见，我们作了全部奉献之后，并不能取得与全体平等的地位，因为某些人会从其他人的牺牲中获得独享的利益。认为没人愿意让别人承担更多的义务，还不是实情，因为有些社会成员的地位高于一般人的地位。认为所有的社会成员都能得到他们所放弃的同一权力，这不是实情。不是他们中的所有人都能既有所失，又有同样的所得，而且他们做出牺牲的结果是——或者说可能是——创造了一种能够从他们那里夺走一切的权力。”[2]（P56—57）况且这种转移通常是“从全社会转给大多数人，又从大多数人那里落入极少数人、经常是一个人的手中”。[2]（P57）贡斯当的目的是从这里引出限制政府权力、保障个人自由的结论。从中也透出这样的信息——代行主权的只能是部分人、少数人。从国民税收、公共财政和民众负担的角度，也是不允许有过多的公共职位的。这就意味着，在任何社会中都不可能满足所有人同时出任公共职位的需求。
公共职位的有限性具体通过如下两方面得以体现：一是政府的惟一性。在一个主权国家内只能有一个政府，当然也就只能有一套公职人员队伍，可以改变的是具体的公职人员，而不是政府的组织形式；二是编制的相对固定性。每一个政府机关的编制都应是相对固定的，尽管机关编制数量总是处在变化之中，且多是处于增长趋势，但在一定时期内编制总是一定的。也就是说，政府机关内部的职位数量都有一定的比例限度，都按职能需求而配置。
2、公众的入仕心理与行为预期
在社会现实中，总是会有人希望充任政府职位，其数量通常又总是大于政府实际的职位需要量。在更具体的意义上，即使个别公共职位需求饱和、不足或无需求，但总有一些公共职位不能满足需求，总有一些公众的愿望得不到满足。于是，所谓当官难、升迁难等景况就具有了某种普遍性，政治市场上的公共职位资源稀缺和供需矛盾，也就成为一种常态。
人的职业选择取决于很多因素，有内在的，有外在的，有心理的，有社会的，有自主的，有强制的。从个人偏好上讲，有自己喜好的，有环境左右的，有适合自身能力的，有盲目追风的，有理性预期的，有顺应现实的。社会发达程度与人的择业观有着密切的关联。通常而言，社会整体发展水平包括市场化水平、职业流动水平、机会均等水平、自由民主水平等越高，人们越重视内在的喜好与能力，越能理性地、客观地择业。而人们越是理性地择业，就越有利于社会的发展。导致人真正按照喜好和能力择业的另一个因素是社会职业间的平等程度。在此，我们使用“职业平等”的概念，作为与“机会平等”相对应并具有类似价值导向性的理论视点，意指整个社会都处于一个相对平等的职业平台上，职业间不存在人为的差异、歧视，在每一个职业上都可以达到与其他职业相似的成功、地位与尊重。当然，并不排除职业间因技术含量、劳动含量等造成的自然差异。事实上，这种自然差异正是社会平台与职业平等在实践中有效性的标志。它对人们的知识、技能、分配等欲求产生正面引导。当然，真正的职业平等只是一种理想化状态，至少目前还没有在任何一个国家实现过。这需要一个长期的市场化、民主化及社会分工精细化的过程。
从历史上看，职业凸显最明显、持续时间最长的是官职。这一点在古代中国表现得尤为突出。人们为什么总是乐于谋求权力、入仕当官？为什么这一职业需求在历史上一直长盛不衰？如果暂不考虑在专制和非民主制度条件下政府地位膨胀和职业扭曲的情况，就政府职业的特征而言，大致源于如下因素：（1）职权优势。政府是利用权力办事的机关，政府的履职行动也即是权力的运作过程，利用政府职权可方便实现个人抱负与人生价值。且不说权力既可做有利于他人之事，亦可做有利于个人之事，既可做好事，亦可做坏事。与此有关的另一个重要因素是，入仕还具有荫护家庭和家族的功用，做官可以封妻荫子，光宗耀祖。（2）地位优势。这主要是指社会对公共职位普遍的价值认同状况和公众心目中的公共职位形象。政府活动的最大特色是代表公众，对他人行为强制性地施加影响，这就使公共职位总是处于职业活动中的显要或核心位置。这种地位优势必然带来高的附加值。（3）关系优势。政府是一个职业群，是系列化地掌握资源配置的组织群体，每一个机关都具有办事的能力和职权，系统内的亲和力与相互利用，势必彰显其关系能量，使供职于政府机关的人，办事的机会成本大大降低，边际收益大大增加。（4）待遇优势。从政通常被视作最稳定的职业，有固定的薪俸收入和福利待遇，可以免除为生计奔波之劳，专心于事业与工作。当然，就公共职位和官场本身而言，它也有许多不尽如人意之处。通常认为，官场刻板、繁琐、程式化、约束多、责任重、风险大，不利于个性张杨和创造性发挥，而且，“为了牢牢掌握政府位置，常常要牺牲财富、闲暇和其他东西”。[3]（P9）但比较起来，优势还是更多一些，更何况还有人为造成的各种机会、诱惑。
任职于政府公共部门与任职于其他经济社会部门，在社会市场化程度和公平程度达到较高水平的国家，是不会有太大悬殊的（尽管部门间在属性上有很大的甚至是本质的差异）。若以平常心看待政府公共职位，它只是社会分工过程中产生的一个普通的职业而已，至多也不过是一个具有公共属性的普遍的管理领域中的岗位。是现实中一些非正常的人为因素致使公共职位出现与其真实价值有距离的泡沫现象，公众对公共职位的角色期待也出现过热的假性需求现象。
导致公众对公共职位欲求与偏好扭曲的根本原因是政府本质的异变和地位的膨胀。具体通过以下方面表现出来：（1）公众与政府关系的扭曲。国家的发展历程表明，在公众与政府间的关系上，一直存在着倾斜现象，政府始终占尽上风，而尚未真正回到其应然的位置上。这种状况在传统农业社会、封建专制社会表现得最为明显。美国未来学家约翰·奈斯比特在《第三次浪潮》一书中就指出了社会发育程度越低，官职越值钱的趋势。（2）政府职能泛化与能力擢升。政府都具有扩展自己的权势范围的倾向，这在专制制度下表现得更加明显。具有全能性质的政府将一切都纳入自己的羽翼之下，使自身具有支配一切事务和调动一切资源的能量。这也会对公众的择业倾向带来影响。（3）等级与特权。专制总是与等级制度和官僚特权制联系在一起的。在封建专制国家和官本位盛行的现代国家，人被分为三六九等，仕官总是处在社会的上层。在官僚体系内部，也通过官阶、爵位、封号等政治符号将官员分为森严的等级。再加上官僚集团惯有的各种特权，势必让人民对入仕满怀仰慕与渴望。（4）专业化要求低。每个人都想当官是由每个人都认为自己能当官、当好官促成的，而每个人都觉得自己具有当官的天赋，一个很重要的原因在于，在传统体制下，作官无专业。有人注意到这样一个现象，“从未见一个下过上百盘象棋或围棋的知识分子给胡荣华或聂卫平公开支高着儿，却常见上百个从未治过一天国的知识分子给政府公开支高着儿”。（注：庄冬语。参见《读书》1995年第8期。）（5）官文化与意识形态。崇尚做官、迷信权力的官文化传统是公共职位地位凸显的体现，也是其原因。在一个从总体上奉行“学而优则仕”、“无能不官”、崇尚权力拜物教意识形态的国度里，一切成就都拿到官场去过筛，一切价值都拿到权力的天平上去称量。
3、公共职位的供求矛盾及其表征
公共职位资源稀缺是政府公共性与公共职位部分人代理的矛盾的必然反映。既然公共职位是公共的，人人可得而享之；既然公共权力具有无穷魅力，人人愿得而享之；既然政府只须部分人经营，公共职位是限量的，人不能得而享之，那么，只要政府不消失，就有公共职位的供需矛盾存在。
供求矛盾是经济学中最基本的问题，它通过财产的供给与需求关系反映各种经济现象。如果把公共职位视作政治市场上的“财产”，这种财产是有价值的，其价值主要通过作为其本质内涵的公共权力的能量得以体现。对这种有用之物，社会有“购买”的欲求。这样，供求矛盾分析工具的引入就具备了必要性和可能性。
公共职位的供求矛盾代表着，一个国家的政府公共职位配置数量与有充任公共职位欲求的人员数量的比例关系。从理论上讲，保持需求量适当大于供应量，各个职位都能够吸纳到合适的人选，保证政府高质量、高效率地完成代理任务，是供求关系的最佳状态。就总体而非单个职位而言，需求量小于供应量的情况并不多见，通常是需求量大于供应量，也即公共职位存在稀缺性。对于任何国家而言，职位供求量的完全等同，都是不可能的。事实上，稀缺程度过大或过小也都是不利的，甚至会带来负面影响。职位稀缺程度过大，往往预示着社会不合理分工状态的存在，且容易带来寻租现象；职位稀缺程度过小，则政府不容易选拔到优秀人才，影响到政府效率和代理任务的完成。以下分别说明几个涉及到的变量：
（1）职位供应量。职位供应量意指政府机关中可能提供的岗位数量。尽管从长期看政府具有天然的扩张趋势，但在特定时期内，政府公共职位都是固定的，通常要以法律的形式明确规定各个机关的编制数量，以职事定岗位，以岗位选人员。
（2）职位需求量。职位需求量意指有从政意图的人们对公共职位的要求数量，它通过有进入公职队伍欲求的人员数量表现出来。对公共职位的需求既指总量需求，又指对具体职位的需求。人们对不同层次、不同级别、不同属性的职位，需求量是不同的。通常而言，层次级别越高、权势越大、待遇越优厚、资源支配能力越强的职位，需求越大，稀缺程度越高。这就自然地引出了公共职位的价值含量或含金量问题。职位含金量是影响人们需求偏好与选择的主要变量。
（3）职位进入机制。职位进入机制意指人们进入公职队伍的条件、渠道、方式、途径等规则与制度安排。进入机制是公共职位供求矛盾的核心内容，也是研究公共职位资源稀缺问题的基本价值所在。
公共职位供求矛盾对社会的影响同样是巨大的。最主要的是影响社会高效差序结构的形成。任何社会都存在一定的差序结构。真正的职业平等正是以承认合理的差序结构为前提的。问题不在于有没有差序结构，而在于怎样的差序结构是有效率的。生产性、知识性、技术性的行业如工商、科技、教育等的地位显要与欲求旺盛，是社会良性发展的标志。政府作为公众事务的代理组织，既具有公共性、服务性，也具有非生产性、强制干预性，其地位的过分凸显、从业人员的过分膨胀、欲求人数的过分拥挤，势必制造一批“食利者”，增加公众负担，扭曲人们的从业心理期望，并对社会各个产业的正常发展带来不良影响。从这个角度看，强化对公共职位供求矛盾的研究，对于改善社会的资源配置效率，促进社会进步，无疑是有积极意义的。
供求矛盾作为一种分析工具，无疑是从经济学中借用的。与财富的供求矛盾相比，公共职位的供求矛盾在总体上是与之相似的。因而，经济学中用于分析供求矛盾的各种变量、函数、曲线、模型，在原则上都适用于分析公共职位的供求矛盾。公共职位的供求矛盾也具有自身的特殊性，最突出的是，在这一矛盾关系中不像是在经济领域的供求关系中那样，财富可以大量生产，而且通常是生产得越多越好。公共职位作为供求的“产品”，在一定时期是固定的，不可以随意扩张。能够变化的只是需求方，而且需求量也不是多多益善，而是具备从政潜质和能力的人才应从政。现实中合理的职业差序结构致使公众不把从政作为可以满足特殊要求的特殊职业。显然，一个政府职位数量过分膨胀或者人人都想入仕为官的社会，绝非一个发育正常的社会，而必然是一个科技经济发展缓慢、政治凸显、畸形发展的社会。这一特性决定了在公共职位的供求矛盾中有意义的不是需求量的满足，而是职位供应的合理适度与职位满足的公平有效。做到这一点的根本途径在于，建立起行之有效的公共职位合理配置机制。
公共职位作为一种有用的政治资源，其利用效率取决于配置状况。公共职位配置的均衡点在于，政府录用到合适的人选，有志并适合于担当公职之人能够谋得适宜的职位。配置的理想目标是适者适位和社会公平。
三、竞争开放：公共职位配置的合理归宿
1、公共职位占有方式的历史演变
从（职位）权力占有方式角度而言，人类历史上已经经历和已出现迹象的阶段包括：（1）公共职位的初始公共占有阶段。指无国家的原始民主制、军事民主制和希腊城邦民主制、罗马共和制等早期国家民主制等；（注：早期民主制既存在于国家状态下，也存在于有国家状态下，是一个令人深思的现象，把二者联系起来考虑更是意义非凡。古希腊城邦国家建立之初就实行的民主制度，古罗马由王政向共和的转变等等，促使人们思考，代替原始民主的是否必然是专制政体？原始民主转向民主共和与转向君王专制的内在机理是什么？奴隶制代替原始制从生产力发展角度是进步，从政体形式角度是不是进步呢？这些问题如果同早期国家民主政体最终都落入专制泥沼联系起来考虑，更具理论价值。）（2）公共职位的垄断占有阶段。指各种类型的专制统治国家，公共职位被一个、几个或一部分人独占；（3）公共职位的竞争占有阶段。指政府与社会实现二元分离的代议制、普选制民主国家，公开选举、考试任用等竞争性公共职位进入方式成为主导；（4）公共职位的开放占有阶段。也可称为公共职位的完全竞争占有阶段，指政府回复社会平台的“治理”型国家，公共职位成为技术性职业，进入机制实现完全的开放、竞争等。
（1）公共职位的原初公共形态。在人类历史上，曾经有过一段公众平等地占有公共职位，公平地行使公共权力的阶段，尽管它是低级的、幼稚的，但却为证明政府起源、本质与属性提供了实证源头，也昭示公共权力、公共职位之“公共”最早的合法性依据。
原始民主制和军事民主制是由美国著名历史学家摩尔根在其划时代的著作《古代社会》中首次提出的。他提供了这样一个路径：“政治的萌芽必须从蒙昧社会状态中的氏族组织中寻找”，“政府观念的发展始于蒙昧阶段之组织氏族。”[4]（P5，116）如此，探讨氏族组织的民主问题就具有了突出重要的意义。他以印地安人等为模本的研究表明，在氏族社会中，的确孕育出一些民主政治的萌芽。比如，在氏族制中，全体成员都是自由人，在个人权利面前平等，不论氏族首领或酋帅都不能要求任何优越权；氏族成员有选举和罢免首领和酋帅的权利（当然，对二者的选举和罢免方式不同），每个人都有凭其才干经过选举担任政治职务的权利，且职位的进出都是和平的，首领退职后即为普通人；氏族会议“是氏族的一切成年男女享有平等表决权的民主集会”。[5]（P84）
在很多国家的早期历史上，都曾实行过一段时期的民主政体或在个别制度设计上贯彻民主原则，古希腊的民主共和制度是最完善和最成熟的。而在古希腊各个城邦中，雅典的民主政体又是出现最早也最典型的。雅典民主政体的特征可概括为：公民不分性别、财产状况均可平等享有选举、决策、知情、言论、审议等政治权利；公民对官吏实行严格的监督制约；公民大会是最高权力机关，享有惟一性和至高性，行政、司法、军事部门隶属于它；一切公职由选举产生，实行限任制；一切公共权力部门实行集体领导制，贯彻少数服从多数原则；一切公共权力部门都须依法行事。应当指出的是，早期民主是伟大的，同时也是幼稚的，是有大量缺陷的。比较突出的如：非制度性强，传统习俗色彩浓厚；政治民主缺乏经济自由和私有财产权利的保障；政治民主缺乏个人权利的支撑，不尊重少数人的意见，存在多数人暴政现象，等等。
（2）公共职位的私有化。公共权力公共占有只是一段历史的陈迹，一切民主的政体最终都被扼杀了，公共权力的私有化是一切早期国家共同的命运。公共权力的私有化与公共职位的垄断性占有是等值的。其本质无非是，本属于公众全体的公共权力（职位）被单个人或个别人排他性地据为己有。
封闭型的官职任用制度有多种形式，以古代中国为例，就有暴力夺取、篡权政变、世袭、禅让、世官、官学选士、乡举里选贡士、军功爵、保荐招贤、上书游说、察举、征辟、世荫、捐纳、九品中正、科举取士以及吏道、方伎等等。公共职位垄断性占有的特征表现为：1）皇（王）位独占。打天下，坐天下，家国同构，皇帝代表上帝，视国家为其私有财产，皇位世袭制、终身制，同姓家族统治；2）官位世袭。公共职位成为恩赐物，获取方式单一封闭，官职、爵位世代相承，子继父业，世官世卿世禄，而且，一人当官，惠及族人；（注：科举制度尽管实现了部分官职的社会开放，但不可能从总体上解决问题，且在最关键的职位——王位独占的前提下，一切都谈不上，更不用说科举制度本身的问题了。）3）官本位、等级制。等级森严，论资排辈，一切按官阶品级配置权力、待遇和资源，官高一级压死人；4）冗官充塞。既然官职私有化，人人得而享之，能官不能民，能上不能下，吐故更新机制不畅，必然造成职位膨胀，冗官滥增，虚官闲职充斥；5）暴力争夺的普遍化、合法化。属于公共的东西被私人攫取，而且大凡占有者都试图将其永恒化，而不会自动退出，这就必然促成暴力革命的出现。亚里士多德早就看到了这一点，他认为，革命的起因总是某种对平等的要求。[6]（P17）争夺权位的斗争，要么是自下而上的起义，要么是自上而下的政变。在权力职位私有化的同时造成了暴力的合法化，权力的非安全性，职位的无保障性。人人皆可窥欲他人职位，对于掌权者而言，人人都是其潜在的敌人或“假想敌”。危机四伏，荆棘密布，时时处在危险和恐惧当中，对一切都持怀疑和提防态度。故有“皇位如针毡”，“官场如战场”，“伴君如伴虎”之说。美国学者米诺格说：“玩政治的游戏需要以生命为赌注，这种状况一直持续到18世纪初。”[6]（P35）事实上，这一说法还是太保守了。
（3）公共职位本性的回归。由专制向民主的转变是逐渐完成的，公共权力与公共职位公共性的实现也是渐次完成的。期间充满了革命、政变、内战、镇压、暴力、妥协、复辟，等等。不仅在世界范围是如此，而且在一个国家也是如此。转变的机缘一方面是人类理性的张扬，这通过文艺复兴、宗教改革、启蒙运动等得以体现；另一方面是资产阶级力量的壮大并逐渐登上政治历史舞台，这得益于资本积累、市场经济、海外贸易等。当然，还离不开其他各种经济、政治、文化因素的共同作用。
发生于16世纪的尼德兰革命被认为是近代民主政体建立的第一场演习，17世纪中叶的英国革命，则被公认是近代民主革命的第一次成功实验。尽管各国革命的彻底程度和贡献有所不同，但这一人类历史上划时代的转变，无疑是英、法、德、美等一些国家共同完成的。在公共权力与公共职位公共性的历史性回归过程中，先后经历了代议制与议会的创立、分权与制衡机制的建立、政党制度与政党政治的出现、普选制的实行、总统选举、宪政及其改革、宪法与各种人权法案的制订、文官制度的推行等制度变迁与创新，上演了一幕幕波澜壮阔的历史活剧。通过这些制度变迁，完成了政府的根本转型和公共权力、公共职位之“公共”本性的回复。
2、公共职位进入方式的科学选择
从进入方式的价值导向上讲，竞争与开放是一致的，即都是按照公开、公正、竞争、择优原则，通过选举、考试等途径选拔人员充实公共职位的机制，只是竞争性职位的供给范围与实现程度有所不同而已。比如，在实行君主立宪制的国家，还保留世袭的国王、天皇以及各种爵位，在一些国家尽管也实行了政务官员的选举制，但选举还是有保留的，尚未实现普遍的选举制等。如果单纯从竞争性角度而言，它们的确可以划归同一类型。（注：二者总体上的一致性决定了，尽管前几种类型间的转变都是伴随着暴力，但后两种类型的转变却不必经过暴力的形式，而完全可以通过和平的方式加以解决。事实上，这种方式早已孕育在选举、考试等民主获取公共职位的途径中了。）二者的另一个重要差异体现为由政府地位决定的公共职位的位置与作用不同。前者是政府一元治理的社会，还带有浓厚的官本位、全能主义等专制政治的遗迹，政府在国家管理体系中具有突出的至尊地位，政府活动的边界模糊，法治化程度低，社会政治组织发育不健全，社会自组织能力和自我管理能力薄弱，是政府一元凸显的治理模式。后者则是多元治理的社会，政府是各个管理主体中的一元，其优势和特殊性，只是能够代表全体公众、具有最广泛的公共性、合法地拥有暴力、合法地向社会征税、可强制性地贯彻自身意志而已，政府职能与活动有明显的边界，社会政治团体组织发育优良，公众具有自觉的权利意识和社会政治主体意识，以及成熟的自我管理与保护能力，形成政府与社会团体和个体在法治基础上的合作互动的多元治理模式。
竞争开放型任用制度即公共职位通过公开、公正、民主、平等、竞争、择优的方式充任的制度。竞争开放型任用制度代替垄断封闭型任用制度，是人类政治史上巨大的进步，反映了人类争取自身政治地位与政治权利斗争胜利的结果。迄今为止，最能体现竞争开放性的公共职位任用制度有两种：选举与考选。应当说，选举与考选都不是近现代人的发明。早在原始社会就有选举的方式出现，古希腊雅典的选举更是制度化的，尽管它排斥了奴隶，是不完全的；考选的历史也不短，如果从被孙中山先生称作中国人的发明的科举取士制度算起，已经1300多年了。但严格说来，能够从根本上实现了开放式竞争的现代意义上的选举与考试产生在近代，是人民主权思想出现和公共职位竞争开放式占有的产物。运用委托代理理论分析，选举与考选是委托人选择代理人的体现，是代理人地位合法性的源泉。
选举制度是天赋人权、人民主权思想的自然延伸，是代议制政府形式的伴生物，近代资产阶级在建立代议制政府机关的同时，也设计了选举制度。最初是选举议员，此后，扩及政府首脑和各级各类行政长官。法国学者让—马里·科特雷和克洛德·埃梅里认为，现代民主政体“基于人权和个人自由，源于民主的合法性和选举。……在没有选举的地方，也就无自由可言”。”[7]（P3）美国当代著名政治学家亨廷顿更是坦言：“选举是民主的本质。”[8]（P6）当然，选举权是逐渐普及、选举范围是逐渐扩大的，在争取选举权的过程中充满了斗争。
考选则被普遍认为是英国文官制度的产物。19世纪中叶前，英国官员的任免实行“恩赐官职制”和“政党分赃制”。营私舞弊，私相授受等现象严重。1853年议会组成专门委员会调查官制，提出《考克莱报告》，主张任用职员必须经过公开竞争考试。几乎同时，财政大臣格莱斯顿委托杜威廉和诺斯科特全面调查官员任用情况，1854年提出《关于建立英国常任文官制度的报告》。1855年政府即颁布了实行文官制度的枢密院令，以公职人员考选任用为突破口的文官制度正式确立。
从公平性、竞争性、开放性而言，选举与考选是等值的，并无实质性区别。二者的差别在于，选举注重的是公众的选择性，是外展的，强调的是民主性；考选注重的是主体才能的展现，是内敛的，强调的是技能性。因而，选举与考选适合于不同的公共职位。一般而言，选举适合于领导决策类别的政务官，考选适合于业务技术类别的事务官。可以说，在现代社会，公共职位任用的合法性渠道只能是选举与考选，公共职位选举与考选的程度也必不可免地成为一个国家民主化、现代化状况的基本标志。
注释：
①樊纲在《作为公共机构的政府职能》一文中以“楼道里的居民”为界域模拟了一个政府图式，为作者萌发同类想法提供了很大启发。参见《市场逻辑与国家观念》，生活·读书·新知三联书店，1996年版，第11—12页。