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［中图分类号］DF413.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1671—5330（2005）06—0049—04
一、合作社的历史回顾
合作社，根据国际劳工组织1994年的定义，合作社是一个自愿组织在一起的民主的组织形式，一个具有共同目标的协会，社员同等出资、共同受益，并积极参与其活动。1995年的国际合作社联盟对合作社作了颇为权威的定义，“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业所需的资本公平出资，公正地分担风险、分享利益，并主动参与民主管理。”
1844年，在英格兰纺织工业中心曼彻斯特市郊的小镇罗奇代尔，28名失业纺织工人创立了世界上第一个成功的合作社——罗奇代尔公平先锋社。于是欧洲成为合作社的起源地。但它之所以被后人推崇为合作社的典范，是因为它在建社初期就制定了一套切实可行的、公平合理的办社原则，为西方及世界各种合作社的发展奠定了思想上和组织上的基础，构成了现代合作社原则的主体。
19世纪末，合作社的发展取得了令人瞩目的成绩。如合作社批发体系成为英联合王国最大和最富有活力的工商企业之一。在欧洲，大多数工业化国家的消费者中迅速组织了类似的合作社组织；工人合作社也相继获得了发展；信用合作社由德国传到意大利和法国，后传到非洲、美洲；农业合作社由丹麦、德国、英国扩展到许多国家和不同的产品上；也出现了各种类型的服务合作社，如住房合作社、保健合作社等。
各国合作社发展的实践表明，合作社这一企业组织形式主要是在农业领域得到发展。20世纪合作社进一步扩展。尤其表现在农业的组织化程度上，现在除欧洲外，北美、南美和澳大利亚以及部分非洲地区，利用合作组织最大限度地影响国际市场。亚洲的表现也非常突出。日本重点是重组农业、渔业和消费合作社；韩国、印尼在金融合作社、农业合作社和工人合作社都有突破性的发展。
21世纪，国际经济一体化给农民合作社带来了新的机遇或挑战，尤其表现在市场地位和政府作用上。为此，合作社成了进入市场的新途径，合作社的变化很大，如地域范围拓展了。日本几乎全部、美国、法国80％以上，德国70％以上的农业生产者加入了以供销为主的各类农业合作社，美国1／3农产品、法国2／3谷物和猪肉、荷兰90％牛奶、丹麦90％猪肉和牛奶都是通过合作社销售的。
对于农业合作社的定义，约翰·W戈德温认为， 它是许多农民为了给他们提供某种服务而组织起来的一种商业形式。我国国内学者认为：“合作社是劳动者联合自助组织，也是建立在社员个人产权私有基础上的约定共营企业。在新中国历史上，农村农业领域的合作社经历了曲折多变的过程。当今，作为农民组织化的可行方式，农民合作社和有经营活动的专业协会，属于政府认可和首选的组织形式。”
如何才能使农户的市场交易成本得以降低？理论上有两个基本途径，一是将市场交易关系完全内部化；二是限制或者削弱交易成本影响因子的实际影响程度。第一种途径在本质上是逆市场关系而行的，从农业的特点和实际来看，难以做到。因此，可行的选择只能是第二种途径，也就是通过一定的组织形式来削弱不确定性、机会主义倾向、资产特性等因素对农户经营的影响，显然，这种组织形式就是中介组织。因此，农村经济合作社是市场农业的合理经济形式，并自然成为中介组织主导型的核心构件。而在西方，其较成熟的与农业有关的合作社服务系统包括了生产、分配、交换、消费的各个环节，形成了一个部门齐全、囊括农业再生产全过程的经济系统，合作社的经营活动已成为农民社员经济活动不可分割的组成部分。
二、合作社的相关国外立法及发展概况
国际合作社运动已经有150年的历史了，在合作制的发展历程中，法律一直发挥着重要的作用。自1852年英国公布第一部合作社法——《产业经济合作社法》以来，伴随国际合作事业的发展，合作立法发展迅速，已成为世界各国的法律体系中一个重要的法类别。
政府在发展农业合作组织的积极引导和法律支持起了重要的作用。一方面，政府制定有关合作经济的法律、法规和条例，为合作经济的大力发展提供法律环境。如日本的《农业协同组合法》、德国的《合作社法》以及美国各种法律中所涉及到的合作社的条款，明确界定了合作组织的法人资格、组织名称、目标、章程等问题，使农业合作社的运行有相应的法律依据。另一方面，政府对农业合作组织实施了优惠的经济政策，如各种税收信贷优惠、各种补贴等。这里我们来看德国的合作社的法律依据。
德国的合作社的法律基础是由组织法、税收法、竞争法和基本法构成了德国的合作社的法律基础。1867年，德国合作社有了自己的第一部法，即《关于购进和经济合作社中私人合法地位法》，它是一部组织法，调整合作社的内部结构。对合作社的建立、社员构成、股金、机构、审计等作出了详细的规定。在税收法方面，在一定的前提下，某些种类的农村合作社可以免除所得税、营业税和财产税。在竞争法方面，在德国适用于合作社的竞争法，不是源于合作社法，因为后者是一部组织法，不是以竞争关系的规定为目的，相反，合作社在竞争中作为独立企业而存在，遵守适用于竞争的法律准则，尤其执行反竞争限制的法律，在基本法方面，合作制的职能和机构存在受宪法这一基本法的保护。许多州基本法都有促进合作制发展的内容。州基本法都提出保障和扩充合作自助组织。德国农业合作社在其100 多年的历史进程中，共进行过四次较重大的修改，但该法的基本框架结构未变动。两德合作过程中，对原东德的农业生产合作社采取了渐进的及多样化的改造方式。
德国农业合作社之所以有强大的吸引力，原因在于：大型的生产单位可更经济有效地使用现存的农机、大型设施等不可分割的生产要素（如养奶牛规模要达到400头才可充分利用挤奶及运输设备）；农民自愿加入这些新的合作社，他们投入的各种生产要素（股份资本、土地等）；可以获取合理的收益；完善与强大的德国合作银行体系为德国农业合作社的发展提供了经济保障。健全的合作银行体系有力地支持了农业的发展，合作银行集团占农业及农产品加工业等与农业有关产业贷款额的43％。
三、我国农村经济合作组织法的立法构想
这里笔者只从制度和法律的障碍入手，来探讨制度构建的问题。由于中国至今尚未颁布《合作社法》，合作社缺乏法律、法规等方面的制度规范，制约了它的存在和发展。目前仍有达2／3的合作社未在工商注册，没有合法地位，在很大程度上揭示了制度供给上的缺陷，也使资金融通受到了限制。据全国人大常委会委员刘振伟十届全国人大常委会已将指定“农民合作经济组织法”列入立法规划，并由农业部与农村委员会牵头，开始组织起草工作。这部法律草案主要包括农民合作经济组织应遵循的基本原则，设立、登记及成员的条件，组织机构及内部治理机制度、收益分配的原则、国家的扶持政策等内容。
笔者认为应加快农民专业合作经济组织的立法进程。建议全国人大根据《农业法》的规定，先制定《农民专业合作社》，待条件成熟后再制定《合作法》。
（一）农村经济合作组织的立法构想的思路
1.农业市场化和社会化作为促进农村经济合作组织发展的重要动力。农业发展过程主要分为传统农业和现代农业两个阶段。在这一演变进程中，农业经济再生产逐渐发挥着重要作用，具有消费资料和生产资料双重属性的农产品生产逐渐由自给性向商品性转变。发达国家农业生产的专业化、机械化、管理手段的现代化加速了农业市场化进程。农业市场经济主体为了消除农业市场垄断带来的利润损失，在肥料、种苗等农业产前部门、田间管理等产中部门和加工、包装、运输、贮藏以及销售等产后部门加强联合，从而获得农业产业链条中的组织收益。这一组织化进程实质上是单个农业市场主体在坚持私营和自愿加入或退出的基础上，与其他市场主体将部分市场功能联合起来，共担风险，获得最佳经济效益的过程。
2.将农村现代化与农村经济合作组织发展有机地结合起来， 使农村经济合作组织发展有坚实的根基。特别是农村经济合作组织成为了一个准政府机构。该类型组织以改善农业经营、发展事业、增加社员收益和繁荣社区等为活动目标，向政府提出促进农业、农民和农村发展的政策。这种农政运动以村落为单位，用合作社的形式将全体农户组织起来。故，农村经济合作组织既代表了社员利益与政府谈判，同时又作为联结政府与农户社员的纽带，使国家的农业政策得到有效贯彻和实施。通过这一中介组织大大降低了实施农业政策的监督成本，减少了“搭便车”、欺骗和偷懒行为。农村经济合作组织应成为国家政治生活中的重要力量，其“用手投票”还是“用脚投票”的公共选择机制在一定程度上决定了这些国家政治格局的变动。
3.从组织模式来看，国家应构建以“农业合作社＋农户”为主体的农民经济组织体系。农业合作社在国家提高农民组织化程度方面居于主体地位。美国的农业合作社直到1922年美国国会通过了被誉为“合作社大宪章”的《帕尔·沃尔斯太德法》之后，才开始在美国迅速广泛地流行起来，它对美国农业合作社性质进行了规定：合作社的社员必须是生产者；合作社的经营目的在于满足社员的某种需要；社员只能有一票的表决权，按股分红时，最大的股东分红比重不得超过合作社股票面值8％；合作社每年与非社员的交易额不得超过与社员的交易额。其内部运作方式是劳动者入社自愿、退社自由、民主管理、为社员服务的合作型经济组织。农场主拥有的社员的认股证明不能够任意转让，社员退社时，不能立即将股金抽回，必须到年终结帐并将社有资产的负债清偿完毕之后才能退还。其财务管理采用“惠顾返还额”形式分配利润。只要是合作社的“惠顾人”，合作社在支付了利息，提存了公积金和公益金之后，就根据惠顾人与合作社交易额或惠顾量，按比例进行分配惠顾盈余。
4.农业合作社注重整体性和服务性。营销合作社的主要目的和功能是为社员所生产的农产品和其他产品服务，进行收购、储运和销售等。合作社不收或者很少收取有关的手续费，所获取的利润盈余交给合作社统一安排。服务合作社经营贷款、医疗保健、住院保险、火警、人寿保险。还提供煤气、电力和水利灌溉等方面的服务。在资金服务方面，农业合作社为农民社员提供了大量的低息贷款，帮助农民解决生产经营资金不足的问题。
5.农业教育、科研和推广组织体系为农村合作经济组织的高度发展提供了重要的组织保证。完善的农业社会化服务体系支撑了农业的发展；发达国家农民就在组织化过程中获得了多样化、及时、有效、高质量和优价的服务。如美国农业合作推广体制是在1914年《史密斯——利弗法案》的保障下得以形成和发展。
在我国，政府应把发展新兴的农民专业性合作社作为实现自我发展的一次历史性机遇，充分利用WTO框架赋予的国内支持政策，加大力度增加政府的一般服务。主要是农业科技研究、病虫害防治、农民培训、推广与咨询服务、检验服务、营销和促销服务、基础设施建设支出。通过税收优惠政策、增拨专项农贷资金以及允许农民合作社经营农业生产资料等手段予以支持。
（二）农业经济合作社立法的具体规范之处
1.调整对象。学界和政府部门对农村合作经济组织主要有三种不同的理解：一是最广的含义理解，农村合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织、农村股份合作制企业以及供销合作社和信用合作社；二是从广义上理解，农村合作经济组织包括各种类型的农业合作社、农民专业协会、乡镇村集体经济组织和农村股份合作制企业；三是狭义理解，农村合作经济组织是指各种类型的专业农业合作社，并把专业农业合作社界定为“同类产品的生产经营者自愿联合起来，维护和发展成员利益、自主经营、自我服务、自负盈亏的合作经济组织。”
农业合作社立法，先要对农业合作社有一个明确的界定。我国台湾地区的合作社法把合作社定义为，“依平等原则，在互助组织的基础上，以共同经营方法谋求社员经济利益和生活改善，而其社员人数及股金总额均可变动的团体。合作社为法人。”荷兰的农业合作社定义为：“长期从事经营活动的农民组织，共同核算，共同承担风险，同时保持农业活动的独立性以及使有关经济活动尽可能多地获得利润。”在瑞典，合作社就是农民拥有和农民控制的公司。纵观各国或者地区的合作社立法，第一，合作社是法人组织，是经济实体；第二，合作社应该使社员尽可能多地获利；第三，合作社有可供支配的财产；第四，合作社有不同于企业的内在规定性（这个问题留在后面讨论）。作为农业合作社，还需要另加一条，农业合作社的主体是直接从事农业生产的广大农民。按照这些要求，分析我国“农村新型合作经济组织”不难发现，许多组织并不符合合作社的条件。我国的农民专业协会形式多样，为农民提供的服务各不相同，其经济的联结纽带也多种多样。因此，农民专业协会不能笼统地称为合作社。有的专业协会，既没有固定资产，也不从事直接经营，只是向会员发一些信息资料，根本不是一个经济实体，也就不是一个合作组织。在我国还大量存在官办的专业协会，大多只是提供信息服务，还有的提供技术服务和供应农业生产资料，只是在价格上给予会员以一定的优惠，这一些专业协会都不能算是合作社组织。前面已有论述，实践中的股份合作经济组织，绝大多数是不规范的公司，但是也有少数符合农业合作社的内在规定性。
2.法人地位。无论《宪法》还是工商行政管理“企业法人”注册中，对于合作社的界定都存在误区。《宪法》最新修订本第8条称， “农村中的各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。在工商行政管理部门“企业法人”注册门类中，没有单设合作社法人，也将合作社归于集体企业。这种界定不符合合作社的经济社会本质和基本特征，不利于农民合作社的发展。
根据合作社的特殊属性，国家宪法应将农民的合作社从集体经济中分离出来，给这以单独的合作社法人定位。在工商行政管理部门“企业法人”中，单独设立合作社法人门类，予以登记注册，不得歧视。这需要法律依据。
3.组织类型。农业股份合作经济组织不是与合作社并列的合作经济组织形式，而是农业合作社的一种具体形式。这一合作社形式，类似于美国北达科他州的“新一代合作社”。这种合作社的特征显示，它与普通股份制企业更为接近，但存在三个重要差别：一是它不仅仅是投资者所有的企业，而且同时是企业客户即农业产品生产者所有的企业，投资者与客户的身份同一。二是合作社成员的持股额，与农产品的交售数量相互挂钩。三是普通股份制企业中往往有一个或几个股东处于控股地位，而新一代合作社不允许少数人控股局面的形成。
根据以上的分析，目前我国实践中的农业合作社主要有两种类型。一是会员制农业合作社：指通过农户入会，交纳会费，共享信息，协调行为，共同利用设施，以实行对会员共同利益的保护的合作经济组织。主要特征：协会会员应入股，协会以入股金购买加工设备或者兴建仓库，并且提供良种，提供技术服务。例如，江苏省的句容县“春城”葡萄合作社，入社的农户由合作社统一供苗，统一施肥，统一防病，统一品牌包装，兴建统一的交易市场和冷库，会员共同享受政府优厚政策和政府扶持所带来的利益。这一类合作社的主要功能是承担一家一户做不了的事情。二是农业股份合作社：这种形式的农业合作社的制度特征是，在分配上实行按交易额分配与接受分配相结合。对外来资本（股金之外投入的额外资本）和社会资本（非社员的资本）实行按股分红，合作社内部实行按交易额返还，或者两者结合。例如，山东莱阳的宏达合作社，其赢余分配由两部分组成，其一是股金分红；其二是利润返还。但该社的股金分红率受到限制；利润返还额根据各个社员与合作社的惠顾量计算，其中主要包括从合作社购买生产资料和向合作社出售农副产品两项。
4.机构财产。合作社财产一般有社员出资入股、合作社经营中的积累、国家支援资金三个来源。一般说来，入股的现金，其所有权转归合作社所有，以实物出资的，其所有权是否转移可由章程规定。国家支援的资金，是无偿拨付出合作社的，它是合作社财产的一个组成部分。著名的合作社学者戴维·埃勒曼曾指出，企业所有权包括三个方面：投票权（决策权）、剩余索取权以及企业资产净值的权利。
5.法律责任。所谓农业合作社的法律责任，并不广泛指行政责任、刑事责任、民事责任等，也不单指合作社本身对外的民事责任问题，主要是指合作社的社员对合作社经营过程中对外所欠债务的民事责任问题。
经济组织的民事责任问题主要涉及三种关系：一是经济组织自身对债权人承担的民事责任；二是投资者对自己所投资的经济组织对外所欠债务承担的民事责任；三是投资者与投资者之间对他们共同投资的经济组织对外所欠债务是否承担的连带责任问题。对任何一种经济组织，总是以自身的全部财产对债权人承担民事责任。但是，投资者对所投资的经济组织对外所欠债务的民事责任却存在三种不同形式。无限责任、有限责任和无限连带责任。即个人独资企业的投资者对企业债务承担有限责任；公司制企业的投资者对企业债务承担无限连带责任。合作社作为一种特殊的经济组织，它有与其他经济组织共性的一面，也存在着一定的差异性。综观世界各国的合作社法，未发现哪个国家或地区的合作社法采用无限连带责任的形式。如印度合作社法规定，合作社的责任，分为无限责任与有限责任两种；意大利的合作社法则规定，合作社的责任采取有限责任、无限责任和两合责任制度；多数欧洲国家与意大利有相似的规定；日本、韩国及我国台湾的合作社法则采取无限责任、有限责任与保证责任三种制度。由此看来，合作社的责任多种多样。鉴于我国农业经营规模小、小农占主体的客观现实，把合作社的责任形式规定为有限责任比较符合中国国情，如果对合作社的责任形式确定为无限责任、两合责任或保证责任，从事小农生产的农民们可能不会加入到合作社中来，这样势必影响到农业合作社发展。因此，笔者建议，我国农业合作社立法应以有限责任为合作社的责任制度。
［收稿日期］2005—09—11
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