哲学在政策科学研究中的功能分析，本文主要内容关键词为：科学研究论文,哲学论文,功能论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策科学的发展与哲学的关系非常紧密，正如美国著名政策研究学者乔治·J·麦考尔(George J.McCall)、乔治·H·韦伯(George H.Weber)所言：“哲学作为‘母体科学’对政策科学的核心产生着重大影响。它对政策科学的贡献比自然科学和社会科学都更富于深刻内涵。”[1]政策科学在学科发展过程中，存在三个问题：1、政策科学是在多学科基础上发展起来的，政策研究领域需要解释的问题更为错综复杂；2、政策科学常借用普通理论学科的研究分析方法，其学科方法比较杂乱；3、政策科学是新兴学科，学科理论与知识工具的改进需要求助认识方法的创新与发展。上述问题的存在，制约着政策科学的发展。由于哲学具有把含混的思想明朗化，把知识命题精确化、科学化，把具体问题抽象化的功能，因此，政策学科理论规范的建构与学科研究的推进，便可以在哲学相关理论的指导下，在哲学方法论的认识创新中，不断得到进步与完善。在笔者看来，与上述政策科学在学科发展中存在的三个问题相对应，哲学在公共政策研究中的功能，可表述为三个方面：第一、有助于复杂政策问题的综合认识和解决；第二、规范各普通理论学科在政策研究中的方法应用；第三、推动政策学科知识工具的改进。
一、有助于复杂政策问题的综合认识与解决
相对一般理论学科，政策研究领域需要解释的问题更为错综复杂，这是因为：1、公共政策存在价值多元性。公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。[2]公共政策的内容及实现方法、程序的选择，均体现价值倾向，“所有的政策都涉及价值选择。”[3]公共政策价值倾向的认定，受时空条件的限制，它是动态的；受政策主体阶级倾向、利益观念的影响，它是多元的。公共政策价值倾向的动态性、多元性构成了政策解释的复杂性。2、政策科学是在多学科基础上构建起来的，这些相关学科里引发出来的理论问题也同样会带进政策科学当中，而且由于这些学科在政策科学中的融汇与交叉，又使得原来的理论问题在政策科学中变得更加错综复杂。怎样的政策才算是好政策？政策怎样实现才算公正合理？这是件难以说清的复杂问题。
政策科学中存在的理论问题决不象一般科学学科和人文学科的理论问题那样单一，因此，依靠单纯的科学学科或人文学科无法对政策领域引发的问题予以有效而合理的解答与评价。如“择优”概念，在经济学中把成本收益对比的最大化原则作为比较选择的标准，但是，在公共政策分析中，由于政策实践涉及到大量的政治、行政、伦理及技术的因素，经济学上的成本收益对比最大化原则就不能单独使用，还必须结合其他原则综合使用。公共政策问题的复杂性需要有综合的理论来予以解释，而具备综合特性的理论只有哲学理论，对集多学科性、多元性的公共政策问题，只有从哲学的高度予以解释及说明，才有确实、妥切、充分的可能。
这一点，最明显地体现在哲学合理性理论在政策价值评价及政策问题解决过程上。哲学合理性理论具有多学科的包容性、解释说明的综合性以及评判问题的相对性特征[4]，对政策过程中政策问题认定、程序选择、实现手段运用等，可提供较为合理的方法准则。
首先，哲学合理性理论的指导有助于政策过程中的价值评价与选择。政策解决方案的价值包含着两个明显特点：一是具有价值的非中立性和价值的多元性；二是价值目标的预期性和价值结果的非预期性。这两个特点往往使政策主体对政策方案的评判束手无策，或者即使评判了，总是众说纷纭、莫衷一是。但是，如果把政策方案的这两个特点纳入哲学合理性理论的视野，政策主体就能较好把握政策价值的评判尺度。先看第一个特点。在政策过程中，任何政策的制定都是出于一定价值需要，并在一定目的的支配下进行的，服从于并体现着居主导地位的利益团体对利益的追求。政策实现的正价值往往只是对于主导的利益集团而言，而对于其他利益团体或社会成员，也许是正价值，也许是负价值，也许是零价值，均不会出现价值或利益的均衡分配。价值分配的偏向一般取决于各利益团体的实际利益和该项政策的价值实现关系的疏密程度。在政策的实现中，仅从利益最大化原则去衡量政策的价值，就可能使大多数政策的合理性遇到挑战，因为利益最大化原则虽然照顾了大多数人，但有一部分人的利益受到损害，却又被人忽视，公正的原则便无从体现，政策的合理性便也理所当然地受到怀疑。如把政策实现的价值多元倾向与非中立性纳入哲学的合理性视野，合理性理论所强调的相对性、有条件性、综合性特点，就会促使政策主体在评价政策实现价值时，立足最大利益实现的原则，充分考虑政策实现的客观制约条件和内在的利益相关性，统筹兼顾，综合协调，求得相对较佳的结果。再看政策价值实现的第二个特点：任何政策制定之前，均会确立一个价值目标，但由于各种外在环境内在关系及制度的、人为的相互牵制，政策实现很难按预期的目标、预期的方案充分展开，也很难完全获得预期的结果，甚至有时候还会出现非预期的结果。政策结果的非预期性衍生的政策问题、社会问题可能导致局部利益与全局利益、暂时利益与长远利益、直接利益与间接利益之间产生背离与冲突。这种情况一旦出现，就会使政策主体居于正确的价值目标评价政策实现的价值结果时，显得十分矛盾与困惑。把政策价值目标的预期性和价值结果的非预期性这个特点纳入合理性哲学，政策实现时，政策主体就会充分把每一项政策放在它周围的环境中具体考虑，既分析政策内容是否与当时的条件、需求相吻合，又考虑其实现过程的制约因素，尽量扩大价值目标的预期性程度，缩减价值结果的非预期性因素，在外在环境、内在因素与政策内容（方案）的互动关系中综合评价政策的合理选择和合理实现。
其次，哲学合理性理论的指导有助于纠正公共政策解决社会问题易出现的方法偏颇。公共政策解决社会问题时，人们使用的分析方式常常是理性的方式。所谓理性方式，指的是特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能收集的资讯，经过客观和准确的计算或度量，以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果。[5]二战后期，美国及一些发达资本主义国家的政府和研究人员逐渐把理性分析方法广泛应用于各种政策问题的解决，从而形成了以提高政策质量为根本目的的现代公共政策解决社会问题的思维方法传统，这一思维方法对政策质量的提高起着极大的帮助作用，但由此又出现过分强调理性方法的可靠性、普遍适应性的偏颇现象，以致在公共政策的实践中，出现理性分析结果与实际相脱节，理性方法误导政策实践的现象。如何克服理性分析方法的不足，弥补过分强调理性分析方法造成的实践缺陷？合理性理论提供了一个认识上的解决契机。合理性理论强调工具性与合价值性的统一——合工具性考虑的是达到目的的工具、手段的有效性，而不关心目的本身合理与否，因而易于导致张扬工具、手段而遮蔽目的、意义的工具主义。合工具性的缺陷显然需合价值性来补正。正如贺伯特·西蒙(H.A.Simon)所言：“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案。”[6]合价值性指的是从人的价值、需要、利益、伦理等方面考虑目的合理与否，如果在实践中既能考虑政策实现的工具手段，又能考虑政策实现的目的与价值，政策活动就既能保证方向的正确，又能以适当的方式达到目的。政策实现不应单纯去追求最优、最大值的所谓客观理性(objectrationality)，因为客观理性的政策实现方式只是一种理想的假定模式，只是一种形式理论，而不是真实世界中的政策实现方式。[7]只有根据合理性的相关原则，在适当价值原则的指导下，政策实践才不会迷失方向、不会出现偏颇、不致走入误区。
二、规范各普通理论学科在政策研究中的方法应用
政策科学是在多学科基础上建构起来的，政策科学研究具有跨学科性以及知识运用的综合性。“政策科学打破了许多学科之间的传统界限，特别是打破了传统社会科学和新出现的以定量为特点的社会科学之间的界限，吸取多种有益知识而构成。政策科学区别于传统学科的重要学术特征是，它不但运用一般的研究方法发现知识，而且第一次把个体的经验、社会常识也纳入自己的知识系统之中”。[8]政策科学研究的这一特点，使得政策科学应用方法呈多样性、杂乱性，导致运用各普通理论学科知识时不可避免出现方法与价值的差异，甚至有时还会出现方法与价值的冲突。随着政策科学的不断成熟与发展，其方法必有一个融合和规范的过程，“方法的融合是指在跨学科课题的研究中，实现多种知识、多种方法、多种研究手段的交叉与汇流，从而形成超越学科界限的跨学科研究方法”[9]。
政策研究中，各普通理论学科间方法的融合需要哲学提供认识方法的指导，即政策科学的方法融合和规范过程的实现离不开哲学的作用，“在社会哲学领域内，规范的哲学分析提出了有效的规范性原理”[10]。这一点，最为明显的体现在：各普通理论学科间价值分析差异到政策科学研究中价值统一的方法规范过程。
现实政策过程中，价值与伦理的差异与冲突常常出现，因此在政策科学研究分析应用中，各普通理论学科间方法论的价值取向差异便不可避免存在，所以，政策科学的成长过程便存在建立价值规范分析方法的学科研究任务。在政策科学价值规范分析方法建立中，价值哲学起了十分重要的作用。著名公共政策学家威廉·N·邓恩(Willim N.Dunn)在《政策分析中的价值观、伦理观与标准》一文中，提出从超伦理学、规范伦理学这一层次（亦即哲学层次）解释价值与伦理问题的途径。在超伦理学这一层次上，研究关于伦理知识的存在和性质的假说（本体论）与评定其正确与谬误的现有标准（认识论）；在规范伦理层次上，研究各种对立的假说；根据结果的（目的论假说）、根据实质或形式的原则（义务论假说）、根据内在价值（价值论假说）或根据清晰推理的论述（使用假说）证明道义行为正确；规范伦理是关于某些行为的美好、正确或价值的推测。在超伦理学、规范性伦理研究这一层次所获得的结论就有可能规范、指导现实政策过程的价值伦理评价与判断[11]。
公共政策学家威廉·N·邓恩(Willim N.Dunn)只是提出从超伦理学、规范伦理学这一哲学层次解释现实价值与伦理差异问题的途径设想，尚未在理论上进行建构，而美国社会哲学家麦克雷(MacRae,D.Jr)则在理论实践上提出了规范现实价值与伦理差异的具体理论准则。他在《社会科学的社会功能》(1976)这一著作中，详述了一种在政策分析中进行规范论述的方法论，对政策研究中的伦理价值差异的规范十分有指导作用。为了研究相互对立的伦理价值假设，麦克雷提出了三条规则：[12]1、详述伦理价值假设。由两个以上倡议者提出的伦理假说体系应预先书面详述，目的是为了维护明晰的准则。2、应用通用的评定标准。相互对立的伦理假说体系的建议者应采用通用标准评定规范争论。通用的评定标准包括普遍性（应用的范围）、内部一致性（一个伦理假说体系内部没有矛盾）、外部一致性（一个伦理假说体系同其他对于正当道德行为的信念之间没有矛盾）。3、评定情节恰当程度。相互对立的伦理假说体系的倡议者应提出各种旨在从对立的论点中引出矛盾的“冲突情节”。每次摆出冲突情节之后，处于鉴定中的价值伦理体系的倡导者须决定是否希望改变其价值体系或作出其体系所规定的抉择。麦克雷(MacRae,D.Jr)提出的以上准则成了政策分析中规范纲领——构成一种“规范超伦理学”，这一纲领是针对政策分析中不同价值表述与价值差异提出的，具有较强的伦理价值规范分析功能。
从学科研究的角度看，政策分析方法规范过程寻求的是：通过建立一定的标准或准则，包容各种差异性的表述，并以确定和肯定的方式，来证实“应该如何”的论断或假设。政策科学是在多学科基础上建构起来的，各学科的理论分析方法的差异必然存在。政策科学的学科建构，其中重要任务之一就是建立能协调与涵盖各学科理论分析方法差异的包容性方法体系。这一方法体系的建立，一方面要立足于对各普通理论学科分析方法差异性与局限性的认识，另一方面，应借助于哲学抽象性的思维方式，超越各学科方法的差异性与局限性，建立共通共容的理论准则。这一理论准则是否科学，应以对政策现象的解释及对政策实践的指导是否合意、可行、可用和有效为判定标准。
三、推动政策学科知识工具的改进
哲学认识论的创新与转变常常会推动学科理论方法与知识工具的改进与完善，无论是从政策科学的理论方法应用现状的需求，还是从政策学科发展的历史实践看，这一观点均可得到说明。
观念与认识的变革是学科知识工具与学科理论方法改进的先导。观念与认识制约着主体的思维方式，决定着主体的行为方式，影响着主体能动性的发挥；观念与认识的变革能使主体开拓新的研究视野和研究思路，能使主体创造新的方法。在学科研究上，观念认识的革命必定要导致学科范式与学科方法本身的革命，并推动学科理论体系的发展。政策科学是多学科基础上构建起来的，面对复杂而丰富的实践，政策科学知识工具及学科方法显得十分“贫困”，但是，各普通理论学科不可能为政策科学提供充足、合适的理论方法来源。因此，政策科学理论方法与政策学科知识工具的发展，需要在普通理论科学知识的基础上，通过哲学理论方法与认识观念的进步来推进与完善，“哲学则对公共政策中涉及价值倾向的问题以及政策分析中的逻辑方法起到了独特作用。”[13]政策科学中的“许多概念与方法具有内在的局限性，以致成为大多数系统概念固有的价值偏见，对这种局限性的认识也是政策科学必不可少的知识信息，有待于通过对相关哲学问题及哲学基础的适当研究来提供。”[14]
从学科发展的历史实现来看，哲学理论方法与认识观念的进步在推动学科方法的发展与完善的同时，也在推动学科理论体系的创新。政策科学的产生，在一定程度上是受哲学方法论的认识变革推动的。科学哲学在西方是一门关于认识科学本质的专门学科，即关于如何获取知识（认识论）和认识世界本质（本体论）的学科。作为一门学科，科学哲学的方法论同任何其它领域一样，它成长和变化着。尽管受早期实证主义影响，科学哲学曾经用维也纳学派的实证方式来想象、论证科学探究的成果，可今天，所有的科学哲学家在推崇实证方法时，也开始注重经验方法的采用。方法评判的客观性标准，再不仅仅局限在数学化的倾向，而是转向数理分析与经验分析的结合。“科学哲学家们现在开始认识到，如果我们打算理解科学，就不应该承认某种对科学本质的抽象分析是科学获取有用知识的方式的充分描述。反之，我们最好是看看科学家们实际在做些什么。”[15]这一哲学方法论的认识转变，对于政治学行为主义实证方法转向政策科学以问题为中心的经验与实证相结合的分析方法，提供了先导性的观念启示。相信今后政策科学的发展，仍会在哲学方法论的认识变革中得到推进。
政策科学是多学科基础上构建起来的，但是，各普通理论学科不可能为政策科学提供充足、合适的理论方法来源，因此，政策学科必须发展、建构自己的方法论解释体系。正如叶海卡·德洛尔(Y.Dror)所说，“由于政策科学与一般社会科学的差异过大，因而依靠后者来提供思想基础，就后者的发展水平来说是不适宜的。因此，政策科学需要有清醒的自我认识，需要全力注重自身基础的发展。”[16]那么，政策科学如何建立自己的解释模型及概念体系呢？如何发展自身的基础呢？根本的途径是：政策学家必须重视哲学的研究，通过对哲学方法论与认识观念变革的研究，拓宽政策科学理论体系与方法论创新的认识思路。叶海卡·德洛尔(Y·Dror)特别强调通过哲学基础的深入研究来推进政策科学的知识工具与理论方法，“（政策科学）许多概念与方法具有内在的局限性，以致成为大多数系统概念固有的价值偏见。对这种局限性的认识也是政策科学必不可少的知识信息，有待于通过对相关哲学问题及哲学基础的适当研究来提供。”[17]“为了奠定政策科学朝这些方向发展的基础，基本的认识论与知识哲学假设需要加以修正。”[18]在此认识基础上，德洛尔(Y·Dror)进一步认为，通过哲学认识论方法的发展，政策学科的方法论体系可在如下几方面获得突破：政策分析系统模式的改进；政策思维传统模式的调整；多值逻辑等非经典逻辑在政策推理方面的应用；面对各种不确定现象的重新认识；发展证伪方法对实证方法的补充；寻求政策方案抉择的客观依据的方法；探索尽量避免主观判断的途径；等等。以上足以说明：政策理论的探求需要一个新的哲学认识论基础的发展。
结语：重视哲学并推进公共政策的学科理论研究
公共政策学科理论规范的建构包含政策学科方法论体系的建立及公共政策研究知识工具的改进，政策学科理论规范的建构与发展需要哲学，但哲学与公共政策研究的结合，无论是哲学还是公共政策学界，均做得非常不够，叶海卡·德洛尔(Y·Dror)在《逆境中的政策制定》一书中明确指出这点：“考察逆境中高质量政策制定的具体要求，一开始便提出需要一种综合的哲学基础……。政策制定需要一种综合的哲学基础，这一点在主要的政策研究文献中并没有得到足够的认识。”[19]“除了某些例外，大部分研究认识论的哲学家对政策制定都不感兴趣；即使是那些少数感兴趣的哲学家，他们对政策制定也完全无知。更加糟糕也更无情可原的是，除了极少数例外，政策科学家对哲学领域内的有关研究一无所知，甚至没有意识到这些研究与政策制定之间可能具有的联系。”[20]尽管不同的政策学家对政策科学方法论体系与学科理论范式有不同的理解，但由于上面所提的哲学在公共政策研究中的三方面功能，即：有助于复杂政策问题的综合认识与解决、规范各普通理论学科在政策研究中的方法应用、推动政策学科知识工具的改进，因此，任何一位公共政策研究者均不能轻视哲学在政策研究及政策学科理论规范建构中的重要作用。只有加强对政策制定哲学基础的研究，才能不断拓宽理论视野，获得新的认识方法，在此基础上，才能不断推进政策科学学科理论的建构与发展。
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