摘要：随着项目融资的发展，一个崭新的术语“PPP项目”逐渐出现在大众视野并得到广泛应用。在该模式下，政府资本与私人机构或社会资本相互合作，减轻了政府财政负担，转变了政府职能，政府由原来的公共服务提供者转变为现在的市场监管者，同时投资主体的多元化也推动了民间资本进一步发展，促进双方的合作共赢。但是，作为一项新兴模式，PPP项目还不够完善，所面临的风险也远远超过其它普通项目。国有企业因其体制优势及市场影响力，PPP项目参与度较高，因此所受影响也最大。笔者谨从PPP项目的风险控制及相应对策角度切入分析，借以表达自己对这一新兴模式的风险防范思考。
关键词：PPP项目；国有企业；融资
一、PPP项目概述
PPP模式，全称Public—Private—Partnership，是指政府与社会资本之间以特许经营权协议为基础，为完成某项基础设施建设或者提供某项公共服务，双方通过签署合同明确权利和义务，提供某种公共物品和服务，形成战略合作关系，以确保协议的顺利履行，最终使合作各方达到与预期单独行操作相比更为有利的结果。在PPP模式中，政府与社会资本的合作贯穿了项目全部流程，从项目的招投标到建设、运营，再到项目的确认、设计及可行性研究等。其作为新时期与时俱进的建设运营模式，是减轻政府财政压力，提高项目建造效率、建造质量及运营效果的重要战略性抉择。然而因其本身在时间与空间上的延展性，错综复杂的内部因素与多变的外部环境交替影响下，所面临的风险也迥异于其他项目，因此在适用过程中需要考虑更多风险与对策分析。
二、PPP项目风险分析
（一）政治与政策风险
在与政府的合作中，最应警惕或者说最容易出现的风险便是政治风险与政策变动风险。尽管PPP模式减轻了政府的财政负担，但是由于一些地方政府财政赤字较为严重，在项目合作过程中往往无法提供充足的资本支持，导致工期无法正常顺利进行，造成较大损失，同时由于工程量大，工人数量众多，资金链断裂、现金流无法保证正常的薪酬时，又会引发一系列连锁问题，给合作各方带来巨大的影响。此外，该模式下的项目建设周期较长，基本都会持续数年甚至数十年时间，然而社会发展速度迅猛，政府的政策、制度时时刻刻都在更新与改变，加之政府工作人员的变动，往往工程前期能够享受的政策红利与财政支持，到了后期已无法提供或者大幅缩水，建设成本大幅增加。
（二）法律变更风险
当今时代，社会发展日新月异，法律的更新换代较以往也更为频繁。国有企业在参与较大项目，较长工期的建设过程中，受法律变更的影响也更为严重，很容易因为法条的改动而调整管理结构和施工进程。例如近两年出台的财政部的财办金〔2017〕92号文件《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》、国资委的国资发财管〔2017〕192号《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》、住房和城乡建设部的建市规〔2019〕1号《关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》，这些文件对于国企参与PPP项目、国企承包发包项目做出了较多限制，极大的影响了国企组织架构，也打击了其参与PPP项目的积极性。
（三）金融与市场变化风险
社会的发展势必会伴随着国家宏观政策的调整，进而引起货币汇率与银行利率的变动。在PPP项目的特许经营期内，如果社会经济发展过快，可能引发一定程度的通货膨胀，从而导致货币贬值，此时社会资本投资者在与政府签订的运营协议所规定的项目收费标准下就无法按期收回预期利益。同时，如果投资者对市场的关注度不足，当金融市场利率发生波动，社会资本投资者在采取浮动利率的情况下，利率上升则会增加项目生产建设成本，在采用固定利率的情况下，利率上升则会限制项目机会成本的提高。此外，市场波动还会引发价格风险、需求风险、竞争风险，该项目竣工前与竣工后市场价格、居民需求、替代品的变化均会影响投资者的收益。投资者在不可预测的工期、固定的特许经营期间内能否收回投资成本，获取投资收益，所面临的挑战是十分严峻的。
三、PPP项目应对策略分析
（一）拓宽融资渠道，加强外部合作，降低资金风险
PPP项目所需的资金投入数额极为庞大，与政府合作的国有企业自身在承包多个项目的现实处境下，流动资金与机械设备较为缺乏，工程款项往往依赖于业主方的给付。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆因此在面临项目资本金的固有缺口时，可以适当拓宽融资渠道，借助多种融资工具，例如基金、信托等，加强与金融机构的合作，充分利用国家现行融资政策，设法取得与项目投资周期更为匹配、利率更加优惠、融资担保要求更为宽松的资本金。同时，根据财政部的相关文件，明股实债模式已明令禁止，因项目公司为有限责任制公司，需以股东认缴的注册资本为限承担责任，如果公司的注册资本金设置过高，出现违约情况所面临的责任也更大。所以社会资本方在成立项目公司时可以根据监管部门、融资机构的要求同时结合风险控制原则合理设定注册资本金，将项目资本金与注册资本金的差额部分计入资本公积金，此举还可减少公司的资金沉淀。此外，国务院在相关指导方针中也明确提出鼓励企业以设立产业基金的方式筹集资金，并出台相关政策降低了机场、港口、航海等关系国计民生的基础设施领域项目最低资本金比例，国有企业可以考虑成立一个PPP产业基金，提升运作方式的专业化、集约化，以此大幅降低融资成本与风险。
（二）创新投标模式，加强民营企业合作，实现互利共赢
在PPP项目工程量庞大，资金需求较高的情况下，国有企业如果自身建造能力较弱或者融资能力有限，可以考虑与同类型民营企业、金融机构及专业的运营公司组成联合体进行投标，以资本共同体的方式共同融资、合作建设。此模式既可以避免社会资本方因自身短板所带来的风险，还改变了非专业运营的劣势，有利于化解该项目高额建设资金附带风险，进一步以自身优势达到资源整合的目的。联合体投标还使得项目的融资计划、资金流动、运作过程更加规范、透明，增强了社会资本方的投资信心，吸引了更多的投资额。此外，在以前的项目中，民营企业因其自身实力有限，融资成本较高而融资能力较弱，加之合同意识淡薄，在市场中自身资本难以得到充分保障，使得政府质疑民营企业的履约能力，更愿意与国有企业合作，民营企业参与度并不高。而在PPP项目中，国家适度降低了PPP项目的准入门槛，鼓励民营企业的参与并保障其与国企享受同等权益，全面优化市场经营环境，规范诚信体系，努力完善竞争机制，大大激发了民营企业的参与热情。而国有企业因财政部、国资委、住建部文件的影响在PPP项目中受到的限制较多，此时选择与民营企业合作可以充分利用双方的优势条件，各达所需，各尽其能，实现利益最大化。
（三）加强专业人才队伍建设，调整管理结构，实现角色转变
国有企业凭借自身平台及体制管理的特殊优势，已聚集了大批专业的施工技术人才与管理队伍，极具市场竞争力。然而因为PPP项目是近年来新兴起的一种模式，大家对其运营理念与建设体制认知还不够全面，以往的施工管理与项目建设也仅仅是PPP项目的组成部分之一。因此国有企业应加强自身人才队伍的建设，组织相关培训，举办法律、经济、金融类知识的讲座，充分发挥企业发展部、审计部、成本部、法规部的专业职能，密切关注金融市场以及法律条文的变化，同时利用社会招聘和校园招聘等渠道引进运营管理、融资风控等高学历人才，培养后备队伍，以便于更好的管控PPP项目运作的全部流程，贯彻项目实施的整个周期，规避法律变更风险与市场变化风险。同时，在传统基建市场趋于饱和的情况下，国有企业仍秉持重施工轻运营的落后观念，背离于国家大力推行PPP项目以实现提高公共服务质量与效率的初衷。因此，国有企业应当调整管理结构，转变发展理念，改变固有的传统经营模式，增强市场竞争力，在转型、升级、发展的过程中坚持多元化战略，秉承以“投资、融资、建设、管理、运营”为核心的五位一体发展理念，并逐渐完善规划、勘探、设计、技术研发、加工制造、采购、维护等各个环节，努力发展成为铁路、建筑产业链资源的整合者与提供一体化解决方案的供应商，实现新的飞跃。
四、结语
国有企业积极参与PPP项目是对国家新型城镇化政策的响应和推动，为地方经济建设和城市发展作出贡献，是国家经济发展的历史选择和必然要求。目前PPP项目的社会资本方以国企和混合体制为主导，并以施工企业参与为主。这样的合作方式使现行PPP模式运作和管理存在诸多难点和困惑，各方都需对这些实际问题进行研究、探讨，找出解决方案才能积极促进PPP模式的规范化管理和发展。
国企作为社会资本方是中国特色，也是PPP模式在我国发展的一个过渡形式。现行PPP模式对于社会资本的定位是基于我国国情和历史现状而产生的，在鼓励民企参与PPP项目的同时，必须认识到国企在PPP模式中扮演的角色是非常重要的。
总之，国有企业成为当前PPP项目的主力军，是多方博弈后的市场选择。同时，从发展混合所有制经济和以融资为主推动国有资本合理流动优化配置等方面来看，应该说国企参与PPP项目，对于进一步实现政企分开、建设有限政府、助推国有企业改革也是大有裨益的。
参考文献：
[1]包心安.专家建议加快PPP立法进程，给民间资本参与吃颗定心丸.证券日报.2018
[2]刘桂英.浅析建筑企业参与PPP项目的融资问题及解决策略.财经界.学术版.2016.12
[3]秦玉秀.PPP全流程运作实务.中国法制出版社.2017版
论文作者:万品德
论文发表刊物:《基层建设》2019年第9期
论文发表时间:2019/6/20
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