三种旅游行政管理组织构建模式比较研究，本文主要内容关键词为：三种论文,行政管理论文,模式论文,组织论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游行政管理组织是随着一个国家和地区旅游业发展的需要从公共行政组织中派生出来的新型的、交叉型的专业行政组织类型，它一方面是现代旅游发展的产物，另一方面是行政学、管理学理论在旅游管理实践中的应用、延伸和创新。它的产生与发展在基本原理方面源于行政学和管理学的组织理论，所不同的是融入了现代旅游管理的实践，突出了政府对旅游业管理的特殊性和专业性。
一、规制型旅游行政管理组织
（一）规制型旅游行政管理组织的构建模式
规制型旅游行政管理组织是一种标准化、秩序化、非人情化的行政管理组织，它运用法定性权力，通过建立和完善一系列规章制度，进行机构和人员合理分工、层级节制来管理旅游事务和组织内部事务，约束组织成员的行为，避免组织成员的随意性和由情感而导致的非规则行为，以提高旅游行政管理组织的效率和绩效水平。规制型旅游行政管理组织是杂乱无章、滥用权力、贪污腐败、裙带作风、人情关系的对立物和解毒剂，其基本模式充分贯彻了客观、公平、法制、有序、精简、高效、统一的原则，具体表现为：
1.组织机构设置的总量以满足客观需要为度，严格控制机构的盲目膨胀。
2.组织的性质是实施政府管理职能，不承担旅游企业和事业单位管理职能。
3.组织机构层次的多少、规模大小以提高效率、减少磨擦、便于沟通为标准。
4.组织机构序列的编排能确定机构之间的各种组织关系，如：平行关系、领导关系、代管关系、挂靠关系。
5.组织机构的名称统一规范、简单明确，能准确反映机构的实际身份。
6.组织机构的类型可根据其功能、工作范围、独立性、兼容性、稳定性、领导与被领导关系、不同的身份等各方面的需要灵活设计。
7.组织的职位结构是一个职能制和直线制相结合、授权与统一命令相结合、管理跨度与管理层次相结合的综合体系。
8.对组织中副职所处的位置、职责界限及其与正职的关系有明确的规定。
9.不断提高组织的规则化程度，降低组织的违规制度[1]，努力消除无规则游戏。
10.制定有效的制约措施，坚决克服组织成员中经常出现的不负责任、按人情关系办事和徇私舞弊三大违规行为。
（二）规制型旅游行政管理组织的特征
1.标准化 体现在3个方面：
(1)分工专业化 规制型旅游行政管理组织内的各个职位的任务是经过科学设计的，全部职位所构成的责任体系应能表现组织目标的实现。分工的原则是尽可能地使每个职位的工作简化、单一化，把组织的各项活动分解为详细的工序，使每个人的工作都简化到最简单的程度，以此最大限度地提高工作效率。
(2)工作标准化 工作标准化是对各个职位做出确切的规定，它规定了完成工作的数量、质量、时间和程序。工作标准是按工作职位制订的，工作职位分为操作性职位、管理性职位和服务性职位[2]。对职位的工作均实行标准化的管理。
(3)人员统一化 工作人员需要具有完成该职位工作的能力，以便能够在规定的时间、按规定的质量完成职位任务。因此，工作人员也需要标准化、统一化。每个职位对于任职者的文化水平、工作技能、身体素质等都有确定的标准，达不到标准的人员需要经过培训。
2.秩序化 任何一个组织系统，其内部都须依一定的秩序互相分工协作，其外部也要遵循一定的秩序，与相关的组织系统分工协作，共同实现组织的总体目标。规制型组织所包含的各种要素、环节之间形成有机的联系，相关系统之间互相协调、密切配合，形成了一个无障碍的工作流程。
3.排斥人情关系 规制型旅游行政管理组织成员之间是不受个人情感影响的关系，完全以理性为准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥人际关系的影响，它是不良的人际关系的对立物。规制型旅游行政管理组织的基本原则是对一切人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。在规制型旅游行政管理组织中，人员的提拔以业绩为依据，它对于管理人员实行严格的限制，以保证执行公务不受人际关系的干扰，合理地、公正地、客观地决策和处理问题。
4.杜绝随意性 规制型旅游行政管理组织是一架精密的机器[2]。它存在的一个必要条件就是减少乃至彻底地去掉人的随意性。在这个组织中，没有偶然性，没有不确定性，没有模糊性，一切都要按规则行事，即使遇到了难以解决的新问题，也需要按规则层层上报，由处于适当职位上的人依靠职权加以解决。
5.高绩效 规制管理给政府的旅游管理工作带来了逻辑规范，如同装配传送带给工厂带来的逻辑规范一样。规制型旅游行政管理组织利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以有效地完成。可以说，规制型旅游行政管理组织是一条旅游业管理的流水线，它擅长于处理大批量的事务。
6.重业绩 规制型旅游行政管理组织是奖罚分明的组织。它仅仅以组织成员的工作业绩为依据实施奖励和惩罚以及分配组织内部的资源。其奖罚活动也受到制度的制约，使奖罚活动理性化。
7.权力受制约 在规制型旅游行政管理组织中，权力的行使受到严格的制约，行使权力要符合规则。在整个组织中，从上到下没有处于规则之外的特殊人物和机构。它从体制上避免了权力行使的徇私倾向。
8.不具有财产权 规制型旅游行政管理组织不是自己所管理的财产的所有者。其存在是以财产的所有权与管理权二者相互分离为基础的，它接受人民的委托管理财产。正如股份制企业其经营管理权与财产所有权相分离一样，规制型旅游行政管理组织由于不是自己所管理的财产的所有者，在决策上就会尽可能地做到合理和科学。
二、情感型旅游行政管理组织
情感型旅游行政管理组织的构建并无特殊的外在有形模式，而是更多地体现为内在无形的管理理念的深化和管理方法的转变。简言之，情感型旅游行政管理组织就是在规章制度已经严密完善的组织中，融入情感管理作为组织运行的调节剂和润滑油，从而有效提高组织绩效的人本主义组织形式。
（一）情感型旅游行政管理组织不是一种独立的组织形式
情感型旅游行政管理组织不是一种具有独立机构和不同成员的实体组织[3]，也不是与规制型组织相并列或相对立的组织模式，而是需要依附在规制型组织身上、在一定程度上用自身的优势帮助克服规制型组织的不足的管理方式，它对规制型组织起到补充、完善和提升的作用。有人认为，规制型旅游行政管理组织是一种过时的、忽视人的组织模式；似乎懂管理的人才会注重情感，不懂管理的人才依靠规制；情感管理代表现代管理，规制管理代表传统管理，应以情感型组织来替代规制型组织。这是对规制型旅游行政管理组织的错误认识。组织建立和管理的基础是规制，“没有规矩，不成方圆”这句至理名言永远不会过时。情感型组织的出现并不是规制型组织的替代物，如果离开了规制型组织，情感型组织便失去了存在的基础。只有在完善严格的规制型组织基础上建立和发展情感型组织，组织的机体才能更加健康、更富有生命力和朝气。
（二）情感管理的作用是有限的
领导者最重要的基本功是学会并掌握规制管理方式，能够熟练地构建一个规制型的组织。情感管理方式只是在两种特殊情况下才具有较为突出的作用：其一是微型组织。微型组织是面对面的组织，组织成员之间不仅相互认识，而且朝夕相处，每个人的职责和义务都是不言而喻的。这种微型组织大部分是人合组织，即人们出于彼此之间相互了解、相互信任而建立起来的组织。在这种微型组织中，情感管理方式居主导地位。不过，随着微型组织成长为巨型组织，占据主导地位的情感管理方式会让位于规制管理方式。其二是处于危机中的组织。组织所处环境发生变化或由于其他原因致使组织面临危机时，组织的成员们常常会比平时更自觉、主动地为实现组织的目标而努力，组织中出现了同舟共济、共渡难关的气氛。这时，组织成员努力工作不是因为受到规制的限制和约束，而是出于情感或道义的责任。事实说明，在规制型组织尚未充分发展的阶段，最好不要大力推行情感管理方式，而应最大限度地排除人情关系，否则，势必减弱规制管理的力度，影响组织质量的提升。
（三）规制型组织与情感型组织同样尊重人
情感型组织理论认为规制型组织只重工作不重人。对于这个问题，不可一概而论。人本主义组织理论强调以人为本，在组织绩效与人发生矛盾的情况下，优先重视人本身。其实，规制型组织也重视人。一方面，规制型组织用严格的规章制度约束成员们的行为，目的是提高组织产出品的质量和数量，使组织在日益激烈的市场竞争中不被淘汰掉，组织成员们可以得到生活的保障。若不重视规制管理，组织在竞争中失败，成员们失去了生活的来源，这样，组织不存在了，何言人在组织中地位的高低呢？从根本上说，正是出于尊重人、满足人的需要，才必须对组织进行规制管理。另一方面，规制型组织排斥人情关系，对成员一律按业绩晋升，使人处于同一条起跑线上，组织成员不用拉关系、托人情，从而革除了诸多不平等因素，使人可以把自己的精力都投放于业绩的创造方面。规制型组织为组织成员营造了一种清明的、适合于人生存的环境，这本身就是对人的尊重。
（四）情感型组织也是将绩效放在首位
在有些人看来，情感型组织的特点是将情感放在首位，不问津绩效。这是对情感型组织的一种误解。真正的情感型组织与规制型组织一样，都不容置疑地将组织绩效放在管理的首位。不重视情感投入便建不成情感型组织。仅仅投入了较多的情感，没有因此而产生高绩效的组织仍然不是情感型组织[4]。
三、后规制型旅游行政管理组织
（一）后规制型旅游行政管理组织产生的原因
后规制型旅游行政管理组织就是在前两种组织模式的基础上引入市场机制和竞争机制，从而建立市场化的旅游行政管理组织。其产生的原因主要是原有的组织模式面临着越来越多的难以解决的矛盾和问题，归纳起来主要有如下方面：
1.组织规模过度膨胀 一个组织要想生存下去，首先要有一定的规模。许多组织在其发展过程中都设法使自己的规模不断扩张，不管是否真正需要那么多的人和机构，先力求建立一个五脏俱全、各种职能机构具备的组织框架，然后再增加人员和设备。组织规模的扩大在某种情况下是必要的，但如果无限膨胀就会使组织的机体由健壮变为肥胖，出现机构臃肿、人浮于事、效率低下的现象，成为组织职能履行的障碍和组织机构涣散的原因。
2.组织职能不断扩张 组织规模的膨胀与职能扩张有着密切的关系，二者互为因果。一方面，职能扩张是组织规模扩大的理由和基础，随着职能的扩张，组织的权力必然扩大，人员升迁的机会必然增多，各方面的物质利益也会滚滚而来。另一方面，一个组织的职能越多、越重要，它在政府系统中的地位就越高，角色越重要，对人、财、物的支配力就越强。再者，体积已经膨胀了的组织为了不显得那么臃肿和多余，也总要主动找一些额外的事情来做，争取本单位一些过去没有的权力。所以，行政管理组织不但具有体积上自我膨胀的特性，同时必然会在职能方面力求扩张，并寻求职能以外业务范围的扩大。
3.组织机构日益复杂 规制型旅游行政管理组织是以标准化、程序化和专业化的手段将每个成员严格地安排在特定的职位上，实行层级节制结构，以保证组织绩效水平的提高。在这种机械规范的科层制组织中，每个成员都有精确的职责范围界限和运作秩序。如果遇到职责范围以外的问题，就要移交上司处理，上司如果难以处理，便再次向上移交，最终交给组织中的一把手处理。长此以往，便形成了一种游戏规则，只有通过上级领导才能解决问题。这样，使严格的专业分工科层制度变为模棱两可的体制。这种体制既加重了领导的负担，又要不断解决层出不穷的新问题。从机构和人员上考虑，便需要增加若干个助理和新设若干个专门机构。机构和职位的增多，使组织内部的无序化程度进一步提高，必然造成人浮于事，政出多门，政见不一的情况，使组织的办事规程更加混乱。
4.组织机体缺乏活力 由于组织机构和职位的复杂化，使组织成员不断晋升，当达到饱和或趋于饱和程度时，组织便呈现出头大身子小的畸形状态和官多兵少的倒立金字塔。这时，组织成员的前进动力会逐渐减弱，组织机体的朝气活力会不断消失。其原因是：(1)倒立金字塔的组织结构意味着领导职位数已经超量和升迁机会的减少，这使普通的组织成员由升迁无望而发展到不思开拓进取，转入了例行公事、敷衍了事的发展“停滞期”[5]。(2)已经掌权的组织成员因受惠于现行组织结构，为了保证组织安定和自身利益，也会安于现状、墨守成规。在这样的组织气候下，组织成员自觉不自觉地表现出下列倾向：一是珍视组织中现有人际关系的稳定与和谐，对工作效率和工作方式漠不关心。二是重视权力之争。由于组织内的职位、职数达到了饱和状态，升迁机会很少，所以，只要有一点晋升机会，成员们就全力以赴去争夺。三是因为官职多，大部分人都得到了领导职位，从而使已经得到了新的职位的人觉得理所当然，不以为荣、为贵，使职位的晋升和物质待遇的提高失去了激励作用。
5.组织成员受到越来越严重的束缚 组织规模越大、职位越多、专业分工越细，组织成员越被牢牢地固定在一个窄小的“鸽笼”之中，使组织成员工作的潜能、创新性和能动性受到严重的压抑。
上述来自于组织内部的5个问题足以表明，规制型、情感型组织存在着一定的局限性和弊病。要有效地解决这些问题，仅靠改革机构、精简人员是不行的，只有在行政管理组织内部导入市场机制，用市场手段对政府的职能和角色进行调整和转换，创造一种竞争性的行政组织环境，才能使行政管理组织长期健康地发展下去。后规制型旅游行政管理组织恰是由市场机制调控组织行为的新型模式。
（二）后规制型旅游行政管理组织的基本特征
后规制型旅游行政管理组织的基本特征就是在旅游行政组织内部引进市场机制，创造一种企业化的竞争的环境和模拟市场关系，建立若干个既独立自主又相互关联的组织分系统，系统中的每个成员在追求个人的价值目标时会产生协同决策和统一行动，使个人、部门收益最大化，同时，组织的整体收益也会达到最大化。
1.“小政府、大社会” 后规制型旅游行政管理组织与后工业社会创造财富的方式是相适应的。在后工业社会阶段，服务业占据了社会财富创造的主导地位。服务业已经从个人服务上升为公共服务，从消费型服务业上升为辅助生产型服务业。这些过去大部分由行使公共权力的政府部门承担的服务项目，现在一部分转由非政府的社会机构组织来提供，一部分通过市场调节自行解决。在市场经济成熟的条件下，后规制型旅游行政管理组织比规制型组织担负的公共事务会大大减少，政府职能会不断简化，这必然使组织的体积大大缩小，组织质量大幅度提高，成为适合时代要求的小规模、轻便型、精简的行政管理组织[6]。
2.建立责任中心 采用企业管理的模式，将行政管理组织外部已经存在的市场机制引入组织内部，建立组织与组织之间、组织成员之间的内部市场。组织的内部市场一般是通过建立若干个责任中心的方式形成的[7]。凡是在管理内容和管理范围上能够分开的、职责上可以辨认的、业绩上可以单独考核的部门都可以被确定为不同的责任中心，以责任中心为单位来考核和控制组织和个人的职责履行范围、职位和人员数量、机构组成形式、经费支出、综合收益、工作绩效和效率以及目标实施情况。由于每个责任中心都有明确的责任和目标，就相当于一个相对独立的自治责任单位，它们为了实现自己的责任目标，都要主动参与组织内外部的模拟市场活动，在追求自身目标的同时就必须与其他责任单位和成员密切协作，形成部门之间、成员之间的客户关系，创造全员负责、风险共担、共享利益的良好组织环境，进而为实现组织的总体目标做出贡献。
3.等级关系弱化 规制型旅游行政管理组织是依靠从上至下行使不同的等级权力促使组织成员为实现组织目标而努力的，对于组织成员来说，自然形成了严格的等级关系。后规制型旅游行政管理组织由于引进市场机制、建立责任中心，组织中的上下级之间、平级之间和各成员之间自然形成市场上的客户关系，让每一个顾客满意的观念也会树立起来，等级关系和等级观念必然会弱化。
4.掌舵型组织 后规制型旅游行政管理组织更多地关注社会整体性和未来性的重大问题，所扮演的角色和履行的职能在新的市场经济环境下发生了根本的转变，即是国家旅游业发展的掌舵人，而不是划桨工[5]。当组织的领导者认识到如果将政府的精力和智慧全部用于划桨，而忘记或无力顾及掌舵，就意味着它们主动放弃了引航导向的权力和功能，整天为解决困难等具体事务疲于奔命，政府会逐渐变得虚弱无力，最终无法担负起舵手的责任。如果政府懂得了提供服务并不是自己的根本义务，保证服务提供得更快更优才是自己的义务，他们就会让其他人去干更多的划桨提供服务的工作，而将自己从服务的大车上解脱下来，进行更有效的掌舵工作，更好地制定政策和实施正确的决策。掌舵对抵达目的地的影响作用会比划桨要大得多，因为掌舵的人能够高瞻远瞩，看到问题的全貌，并能对资源的配置和竞争加以平衡，从而找到抵达目的地的最佳路径。划桨的人也会聚精会神地、全力以赴地完成航行中的具体任务而无须担心航向是否正确。
5.适度分工 高度专业分工是规制型管理的需要，因为只有在高度专业分工的基础上，才能制定具体的工作标准，进行严格的考核和奖惩。后规制型旅游行政管理组织是一个小而灵活的组织，其专业机构较少，职能交叉或重复相近的机构被撤并，以综合性机构为主，大大减少自我维持性的工作；组织内部和人员之间专业分工适度，既减少了磨擦，又提高办事效率。
综上所述，规制型旅游行政管理组织是一种标准化、秩序化、非人情化的组织类型，它通过建章建制和规范组织成员随意性行为的方式来提高组织的绩效。情感型旅游行政管理组织是在规制型组织的基础上融入感情含量，通过感情投入的方式来提高组织绩效的组织类型。在工业化社会中，这两类旅游行政管理组织适应了不同时期的形势变化，发挥了积极的作用，促进了国家对旅游业管理活动的开展。随着社会、经济、文化、科技的飞速发展，人类社会从工业社会进入了后工业社会，第三产业的崛起使人类社会创造财富的方法发生了巨大的变化。旅游行政管理组织所处的环境也随之变化。在社会的变迁中，规制型旅游行政管理组织和情感型旅游行政管理组织逐渐难以适应和满足国家在市场经济条件下对旅游事务的管理需要，另一种新型的行政管理组织模式——后规制型旅游行政管理组织便应运而生。与前两类行政管理组织相比，后规制型旅游行政管理组织的突出特征就是在组织管理活动中引入了市场机制，是一种以市场机制作为组织管理基本方式的组织模式。它的产生以规制型和情感型旅游行政管理组织为基础，既集中了它们的优点，又克服了其不足，是对规制型、情感型旅游行政管理组织的补充和超越，使国家旅游管理活动适应市场经济发展的需要，主动融入国际市场竞争的大环境中。
创建后规制型旅游行政管理组织与完善规制型和情感型旅游行政管理组织具有密切关系。一方面，后规制型旅游行政管理组织要以规制型旅游行政管理组织的建立为基础。在没有建成规制组织的条件下，是不可能最终建成后规制型组织的。另一方面，后规制型旅游行政管理组织的创建有助于规制型和情感型旅游行政管理组织的完善和提高。创建后规制型旅游行政管理组织与完善规制型和情感型旅游行政管理组织的改革可以结合起来，同步进行。但这种双目标的组织改革比单目标的行政组织改革更为复杂和艰巨，同时也会对我国的宏观旅游管理活动产生巨大的积极影响和促进作用。